STS, 31 de Enero de 2000
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2000:555 |
| Número de Recurso | 8909/1992 |
| Fecha de Resolución | 31 de Enero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Enero de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 8909/1992 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 8 de octubre de 1991 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 26654/86, sobre adjudicación de administración de lotería; siendo parte apelada D. Federico , representado por el Procurador D. Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa.
D. Federico interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 26654/86 contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 26 de enero de 1986, de adjudicación de administración de lotería, confirmada en reposición por la de 16 de junio de 1986. En su escrito de demanda, de 2 de marzo de 1987, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "que, con estimación de este recurso contencioso- administrativo, declare los actos impugnados como no conformes a Derecho, anulándolos y dejándolos sin efecto, como asimismo declare la anulación del acuerdo del Patronato para la Provisión de Administraciones de Lotería, Expendurías de tabacos y agencias de aparatos surtidores de gasolina, de fecha 28 de enero de 1986 y también declare la nulidad de pleno derecho del acuerdo de valoración de los locales de Villanueva de la Serena (Badajoz) tomado por la Comisión Asesora de Badajoz, y condene a la Administración a estar y pasar por tales declaraciones". Por otrosí interesó el recibimiento del pleito a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda el 15 de junio de 1987 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso y su demanda y confirmando la resolución recurrida por esta ajustada a Derecho".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 8 de octubre de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que ESTIMANDO EN PARTE el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Pérez de Inestrosa, en nombre y representación de D. Federico , contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 28 de Enero de 1.986 (confirmada en reposición por la de 16 de Junio de 1.986) por la cual se adjudicó la Administración de Loterías de Villanueva de la Serena (Badajoz) a Dª. Guadalupe , DEBEMOS DECLARAR DECLARAMOS tales resoluciones disconformes a Derecho y, en su consecuencia, las anulamos, y declaramos que la Administración tiene la obligación de adjudicar la citada Administración al concursante que corresponda con especificación de las condiciones concretas y determinadas de la personalidad del concursante elegido (además de las condiciones del local) que justifiquen la elección. Y que debemos desestimar y desestimamos en lo demás el presente recurso contencioso- administrativo. Sin costas".Cuarto.- Contra dicha sentencia interpuso la Administración del Estado el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 8909/1992, solicitando en su escrito de alegaciones la estimación del recurso y la anulación de la sentencia recurrida.
El apelado, por su parte, solicitó en su escrito de alegaciones el mantenimiento de la sentencia apelada.
Por Providencia de 25 de noviembre de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 19 de enero del año 2000, en que ha tenido lugar.
Es objeto de este recurso de apelación la sentencia de 8 de octubre de 1.991, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se estimó en parte el recurso número 25.654, interpuesto por Don Federico contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 28 de enero de 1986 - confirmada en reposición el 16 de junio de 1986- que resolvió a favor de Doña Guadalupe el concurso para la adjudicación de una administración de lotería en Villanueva de la Serena (Badajoz).
La sentencia apelada comienza por reconocer que los criterios determinantes de las adjudicaciones de las administraciones de Loterías, a tenor de lo dispuesto en el artículo 10-1 del Real Decreto 1082/1985, de 11 de junio, son no sólo el grado de comercialidad de los locales sino también las circunstancias personales de los concursantes. Interpreta el preámbulo del Real Decreto 1082/85 ('la necesidad de reforzar la gestión de las Administraciones de la Lotería Nacional requiere adecuar las normas de provisión y funcionamiento a motivos puramente comerciales, abandonando los criterios que han quedado definitivamente superados por la aplicación de los principios que informan la Constitución y el resto del Ordenamiento Jurídico') en el sentido de que "se abandonan" la multitud de preferencias que el ordenamiento anterior concedía a determinadas personas y subraya que, según el artículo citado, la adjudicación ha de hacerse teniendo en cuenta el conjunto de la personalidad y condiciones de los concursantes, la ubicación y las características del local correspondiente, orientado todo ello a un mejor rendimiento económico de la Administración de Loterías.
La aplicación de estos criterios al recurso sometido a su enjuiciamiento, conduce a la Sala de la Audiencia Nacional a hacer las siguientes consideraciones, determinantes de su fallo:
"[...] En el presente caso no consta que la Administración haya hecho la valoración de conjunto ordenada en el artículo 10-1 del R.D. 1082/85, pues sólo existe la valoración comercial de los locales, en la que la adjudicataria obtuvo 140 puntos y el actor 116. En este sentido, el acto administrativo es formalmente disconforme a Derecho, y decimos formalmente porque quizá la Administración (es decir, el Organismo Nacional de Loterías, al proponer la adjudicación, y el Ministerio de Economía y Hacienda al aceptarla) tuvo en cuenta 'el conjunto de las personalidad y condiciones de los concursantes', pero de lo que no cabe duda es que no explicó tales motivos, que no los incorporó a la motivación del acto y que, por esto, infringió el deber de motivación que impone el artículo 43-1-a) de la Ley de Procedimiento Administrativo. Esta Sala, en efecto, desconoce, y la desconocen también los interesados, qué valoración ha hecho la Administración del conjunto de la personalidad y condiciones de los concursantes, pues sólo consta la valoración de los locales, la cual, conforme a lo dicho, es insuficiente.
[...] Esta falta de motivación tiene más relevancia (si cabe) en el presente caso, en que ocurre, primero, que el recurrente tiene una experiencia contrastada como Administrador de Loterías (puesto que es titular de una en Campanario, Badajoz), y, segundo, que la adjudicataria dijo en la contestación al recurso de reposición que 'llegada la crisis económica de estos últimos años y motivada por razones que por conocidas no enumero, nos hemos visto abocados a la ruina más penosa y desastrosa, embargados todos nuestros bienes'." Esta Sala no afirma que la adjudicación hubiera de haberse hecho al recurrente, pero sí que debió razonarse qué circunstancias concretas y específicas de la personalidad de la Sra. Guadalupe motivaron su elección, en contra de las circunstancias señaladas, que, en principio (a salvo el local comercial) no la favorecían."
El Abogado del Estado basa su recurso de apelación en que la adjudicación del concurso no tenía por qué estar motivada, no alcanzando a este tipo de actos la exigencia contenida en el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo; añade que, en el fondo, lo que la Sala de instancia hace es "discrepar de la valoración llevada a cabo por la Comisión Asesora" que, en el ejercicio de sudiscrecionalidad técnica, valoró la puntuación de los locales presentados por ambos concursantes, razón por la cual la sentencia de instancia vulneraría igualmente el artículo 10 del Real Decreto 1082/1985.
Formulada en estos términos, la apelación debe ser desestimada al igual que, para un caso similar hemos hecho en la sentencia de 27 enero de 2000 desestimatoria del recurso de apelación número 3710 de 1992, interpuesto también por el Abogado del Estado con argumentos análogos. En ella, tras analizar la normativa reguladora de esta materia, rechazábamos la tesis del Abogado del Estado sobre la innecesariedad de motivar la adjudicación de este tipo de concursos, haciendo las siguientes afirmaciones:
"[...] La normativa reguladora, tanto de la Lotería Nacional -Instrucción General, aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1.956 (art. 6º)- como de la Lotería primitiva -Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto (art. 2º)-, da cobertura a instrumentos de claros fines recaudatorios, como se desprende del destino que, descontado los premios, se atribuye al resto de las cantidades obtenidas por las ventas de billetes o boletos. Así, explícitamente, viene a declararlo el preámbulo del Real Decreto 1.082/1985, de 11 de junio, por el que se regula la clasificación, provisión, funcionamiento, traslado y supresión de administraciones de Lotería Nacional, cuando indica que "la necesidad de reforzar la gestión de las administraciones de la Lotería Nacional, requiere adecuar las normas de provisión y funcionamiento a motivaciones puramente comerciales". Consecuencia de ello es que la ubicación de los establecimientos de venta y recogida se haga en base a una mayor rentabilidad y mejora en la funcionalidad vendedora, como se dijo en la sentencia de esta Sala de 7 de julio de 1.997. Ahora bien, la Administración no debe actuar con criterios arbitrarios y habrá de justificar las razones que le inducen a otorgar las preferencias a uno de los solicitantes frente al resto de concursantes. Al menos en vía de recurso administrativo, esta exigencia de motivación es ineludible."
En el caso de autos, tal como ya hemos consignado, la Sala de instancia aprecia que, sin necesidad de valorar por su parte las cualidades de uno y otro local en conflicto, sobre las que respeta, en principio, el juicio de la Comisión Asesora hecho suyo por la Administración adjudicante, concurrían otras circunstancias de orden personal notablemente significativas que no podían dejar de valorarse para apreciar, en su conjunto, y desde la perspectiva comercial que impone el artículo 10 del Real Decreto 1082/1985, las ofertas de ambos concursantes.
A la vista de tales datos de hecho, la Administración debió, en primer lugar, explicar (al menos en la vía de recurso que siempre exige una respuesta motivada) por qué el local de la beneficiaria -situado muy cerca del local del recurrente, según se observa en los planos y fotografías que constan en el expediente, y, al decir de una de las partes, con menos extensión superficial que éste- gozaba de preferencia. Tal explicación era necesaria, como afirmamos en la sentencia antes citada, "para hacer desaparecer cualquier atisbo de arbitrariedad y permitir a la [parte] no beneficiaria contradecir, en su caso, las razones motivadoras del acto".
En segundo lugar, la Administración debió motivar igualmente por qué entendía que las condiciones personales de la adjudicataria eran superiores a la del otro concursante -o, al menos, no sensiblemente distintas, primando entonces el criterio del mejor local- cuando éste alegaba una superior experiencia y no se encontraba en la difícil situación financiera de aquélla.
La conclusión de lo anteriormente expuesto es que la sentencia de instancia no incurre en ninguno de los vicios denunciados por la parte apelante. Carece de fundamento afirmar que la Sala sentenciadora sustituyó el criterio técnico de la Administración cuando lo cierto es que se limitó, en términos extremadamente respetuosos del margen de actuación administrativa, a exigir de ésta que reflejase en sus resoluciones los motivos determinantes: "dada la importancia que en esta materia tiene el juicio de un Organismo Técnico específico como el Nacional de Loterías, el defecto formal del acto (falta de motivación) que es origen de la anulación del acto, debe llevar también a una anulación formal, a fin de que la Administración resuelva de nuevo el concurso especificando concreta y determinadamente las condiciones de la personalidad del concursante elegido (y no sólo las condiciones del local) que justifiquen la elección".
No se trata, pues, pese a lo dicho por el Abogado del Estado, de sustituir el criterio técnico de la Administración por el de los ciudadanos, sino de explicar en qué consiste éste y dar la oportunidad a los órganos judiciales, caso de impugnación, de apreciar si se ha actuado dentro de los límites impuestos a la actividad de los poderes públicos.
Por su parte, el recurrente en la instancia, tras impugnar el contenido del escrito de alegaciones del Abogado del Estado, se adhiere él mismo a la apelación, interesando de esta Sala que dicte una sentencia en la que se condene directamente a la Administración a adjudicarle la administración deloterías de Villanueva de la Serena. Pretensión que no es posible atender en esta instancia procesal toda vez que no fue formulada en la demanda de su recurso ante la Sala de la Audiencia Nacional. Limitado éste exclusivamente a la pretensión de que fueran anulados los actos administrativos de adjudicación a favor de Doña Guadalupe y no extendida aquella pretensión al reconocimiento de una situación jurídica individualizada a su favor, no es posible solicitar segunda instancia pretensiones diferentes de las que lo fueron en la primera.
La desestimación de los recursos de apelación no lleva aparejada la condena en costas, al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos y desestimar el recurso de apelación el número 8909 de 1992, interpuesto por la Administración del Estado y al que se adhirió por Don Federico , contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 8 de octubre de 1.991 recaída en el recurso contencioso-administrativo número 25.654. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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