STS, 28 de Noviembre de 2007

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2007:8960
Número de Recurso10024/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución28 de Noviembre de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Noviembre de dos mil siete.

Visto el recurso de casación nº 10.024/03, interpuesto por la Procuradora Sra. Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de Artá contra la sentencia dictada en fecha 14 de Julio de 2003, y en el recurso nº 1188/2000, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares sobre resolución de convenio y devolución de suelo por cesión anticipada, siendo parte recurrida la entidad "Cala Veya, S.A.", representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Artá se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de Diciembre de 2003 ; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 16 de Enero de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo, o, en otro caso, se declare la incompetencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer del asunto.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de Junio de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad "Cala Veya, S.A.") a fín de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 4 de Noviembre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 9 de Octubre de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de Noviembre de 2007, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del T.S.J. de las Islas Baleares dictó en fecha 14 de Julio de 2003, y en su recurso contenciosoadministrativo número 1188/00, por medio de la cual se estimó el formulado por la mercantil "Cala Veya, S.A." contra el recurso de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Artá de fecha 11 de Septiembre de 2000 que desestimó la solicitud de que se diera por resuelto el Convenio de cesión anticipada realizada a favor del Ayuntamiento en escritura pública número 3121/92 de 15 de Julio de 1992, y, de que, en consecuencia, le fuera devuelta a tal entidad la finca cedida y transmitida al Ayuntamiento de Artá en dicho convenio y escritura.

La sentencia de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo, anuló el acto municipal impugnado, declaró resuelto el Convenio de cesión de terrenos y reconoció el derecho de la entidad demandante a que por el Ayuntamiento se le restituya en la propiedad y posesión de la finca cedida.

La sentencia estudia de forma cumplida y extensa todas las cuestiones planteadas en el pleito. Y lo hace, además, de forma acertada, como veremos.

SEGUNDO

Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Artá el presente recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, que pueden ser reconducidos a dos, ya que los tres primeros se limitan a esgrimir desde distintas perspectivas un único argumento, a saber, la falta de jurisdicción de la Contencioso Administrativa para declarar la resolución de un contrato que se dice civil y no administrativo; y el motivo cuarto se funda en la infracción del artículo 1261 del Código Civil .

Al estudio de ambos motivos nos aplicamos a continuación, aunque antes consignaremos los hechos que la Sala de instancia declara probados.

Son estos:

"1º) Que en fecha 28.07.1989 la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial del Polígono 6 de la Colonia de Sant Pere, "Es Canons", (t.m. Artá

  1. ) Que en fecha 22.05.1991 el Ayuntamiento de Artá aprobó inicialmente el Proyecto de Urbanización del indicado polígono.

  2. ) En fecha 15.07.1992 el Alcalde de Artá y la empresa ahora demandante como titular de los terrenosotorgaron escritura pública ante Notario, en la que tras indicarse que el Plan Parcial y Proyecto de Urbanización incluyen los espacios de cesión obligatoria al Ayuntamiento como equipamiento docente, equipamiento social y juego de niños con sus viales correspondientes, con una superficie total de unos 57.914 m2 y que igualmente son objeto de cesión los espacios libres denominados "zona verde pública de protección; paraje reservado y elemento paisajístico singular", con una superficie aproximada, respectivamente de 138.500 m2, 128.200 m2 y 348.000m2, en junto unos 672.614 m2 y ante "la posibilidad inmediata de destinar los mencionados espacios para un uso conjunto de la Universidad de las Islas Baleares y el Ayuntamiento de Artá de acuerdo con las conversaciones mantenidas a tal objeto, procediendo tan pronto como sea posible a su urbanización y rehabilitación de las ruinosas edificaciones o a su demolición para dar lugar a nuevas construcciones adaptadas a los fines de estudio, investigación y alojamiento que sean precisos por parte de la Universidad de las Islas Baleares", se acuerda, "la cesión anticipada de parte de los terrenos indicados cuya cesión formalizan con arreglo a las siguientes estipulaciones:

PRIMERA

CALA VEYA, S.A. cede al Ayuntamiento de Artá que segrega, una porción de la finca descrita en el expositivo I de esta escritura ... que mide 67 ha. 26 a. Y 14 ca....".

SEGUNDA

Esta cesión se hace con cuantos derechos, servidumbres y demás cargas puedan tener los indicados terrenos, cuya transmisión se entiende efectuada como cesión anticipada de los terrenos destinados a espacios públicos y zonas de equipamiento de cesión obligatoria al Ayuntamiento de Artá ... esta cesión anticipada se recogerá en los términos expresados en el Proyecto de Compensación que se está elaborando.". Asimismo se estipulaba que "TERCERO.- El Ayuntamiento de Artá garantiza a la urbanización del Polígono 6 de la Colonia de San Pedro, la ubicación de una depuradora, con las consiguientes servidumbres que en su caso conlleve". Pese a que en la escritura no se indique, en el acuerdo municipal de 20.03.2002 autorizando el convenio se precisa que la depuradora ha de ubicarse en "terrenos objeto de esta cesión".

  1. ) En fecha 29.06.1992 -antes de la escritura de cesión- se aprobaron definitivamente las NNSS de Artá que redujeron el ámbito del sector, excluyendo del mismo el "paraje preservado" y el "elemento paisajístico singular".

  2. ) En fecha 21.09.1992 se aprobó definitivamente el Proyecto de Urbanización.

  3. ) Iniciadas las obras de urbanización, a continuación se desarrollaron toda una serie de incidentes que no interesa relatar con detalle pero que en definitiva se resumen en diversas actuaciones de las Administraciones Públicas (Ayuntamiento de Artá Consell Insular de Mallorca y Govern Balear) tendentes a evitar la urbanización en curso, bien fuese por la vía de un Convenio indemnizatorio (mediante escrito de

    17.04.1997 las tres Administraciones dirigen a la empresa promotora recurrente una formal oferta de compra de los terrenos objeto de la urbanización por la cantidad de 600.000.000 ptas. más abono de gastos relativos a actuaciones justificadas), bien mediante la alteración del planeamiento al objeto de que los terrenos quedasen clasificados como no urbanizables (la Comisión Insular de Urbanismo en sesión de 08.07.1997 acuerda suspender la vigencia de las NNSS en el sector de "Es Canons", para su revisión, en base al acuerdo plenario del Consell Insular de Mallorca, de fecha 07.07.1997 en el que se manifiesta la "inequívoca voluntad política de proteger íntegramente Es Canons, en primera instancia, a través de las Normas Subsidiarias subsiguientes a la suspensión del planeamiento de la zona").

    No obstante, finalmente el Consell Insular asumió la propuesta de la entidad CALA VEYA, S.A. y el propio Ayuntamiento de Artá de modo que estimando el recurso ordinario interpuesto contra el acuerdo aprobatorio de las Normas Subsidiarias del art. 51 TRLS/76 -que inicialmente clasificaban como suelo no urbanizable todo el ámbito del Plan Parcial- se establecieron unas Normas Subsidiarias en las que se permitían unos usos turísticos y residenciales reduciéndose la población máxima a la cantidad de 2.000 habitantes.

  4. ) Estando en trámite la adaptación del Plan Parcial a la nueva ordenación contenida en las Normas Subsidiarias, el 9 de marzo de 2000 el Parlament de les Illes Balears aprueba la Ley 1/2000, de modificación de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales, por la que se amplió el ámbito de algunas áreas de especial protección y entre ellas, el Sector Urbanizable nº 27 "Es Canons", por lo que los terrenos a que nos venimos refiriendo quedaron con la clasificación de no urbanizables por disposición legal.

  5. ) Imposibilitada la prosecución del proceso urbanizador, en fecha 23.06.2000 la entidad ahora recurrente presentó escrito ante el Ayuntamiento de Artà solicitando la resolución del convenio de cesión anticipada de terrenos reflejado en la escritura de fecha 15 de julio de 1992 y correlativa restitución y devolución de la propiedad de los terrenos que se cedió al Ayuntamiento en consideración a la proyectada urbanización que sobrevenidamente quedaba inviable.

  6. ) Mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Artá de fecha 11.09.2000, -acto aquí impugnado- se desestima la petición y se emplaza a la empresa para que dicha petición la dirija a "l#organisme que li ha produït els danys i perjudicis" en clara referencia a la Comunidad Autónoma que es la que en definitiva ha declarado no urbanizables los terrenos, dejando sin objeto la cesión que ahora se pretende resolver.".

TERCERO

Los tres primeros motivos de casación se destinan a argumentar que el Convenio de cuya resolución se trata no es administrativo, sino civil, al haber actuado la Administración municipal desprovista de sus prerrogativas públicas, de suerte que la Jurisdicción competente para decidir si se trata o no de una donación sometida a condición, modo o causa, es sólo la Civil.

Para decidir la naturaleza administrativa o civil del Convenio en cuestión, nada mejor que leer sus cláusulas fundamentales, que, una vez descrita la finca, dicen así:

"Sobre la finca antes descrita se ha proyecta una "Modificación del Plan Parcial del Polígono 6 del Plan General de Extensión de la Colonia de San Pedro" que fue aprobada por la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares en fecha 28 de Julio de 1989, cuyo correspondiente Proyecto de Urbanización fue aprobado inicialmente por el Ayuntamiento de Artá en fecha 22 de mayo de 1991, estando actualmente en trámite de aprobación definitiva..

En el citado Proyecto y su correspondiente Proyecto de Urbanización se incluyen los espacios de cesión obligatoria al Ayuntamiento como equipamiento docente, equipamiento social y juego de niños con sus viales correspondientes, con una superficie total de unos cincuenta y siete mil novecientos catorce metros cuadrados. Igualmente son objeto de cesión los espacios libres denominados "zona verde público de protección; paraje preservado y elemento paisajístico singular", con una superficie aproximada respectivamente de ciento treinta y ocho mil quinientos metros cuadrados, ciento veintiocho mil doscientos metros cuadrados y trescientos cuarenta y ocho mil metros cuadrados, en junto unos seiscientos setenta y dos mil seiscientos catorce metros cuadrados.

Según manifiesta el Sr. Alcalde de Artá existe la posibilidad inmediata de destinar los mencionados espacios para un uso conjunto de la Universidad de las Islas Baleares y el Ayuntamiento de Artá de acuerdo con las conversaciones mantenidas a tal objeto, procediendo tan pronto como sea posible a su urbanización y rehabilitación de las ruinosas edificaciones o a su demolición para dar lugar a nuevas construcciones adaptada a los fines de estudio, investigación y alojamiento que sean precisos, por parte de la Universidad de las Islas Baleares.

Como consecuencia de todo lo anteriormente expresado la representada Compañía Cala Veya, S.A. y el Ayuntamiento de Artà, representado por su Alcalde el Sr. Pastor han acordado la cesión anticipada de parte de los terrenos indicados cuya cesión formalizan con arreglo a las siguientes, ESTIPULACIONES

PRIMERA

"CALA VEYA, S.A." cede al Ayuntamiento de Artá que SEGREGA, una porción de la finca descrita ... (sigue la descripción de la finca).

Valor: Quince millones de pesetas.

Esta cesión se hace con ciertos derechos. cuya transmisión se entiende efectuada como cesión anticipada de los terrenos destinados a espacios públicos y zonas de equipamiento de cesión obligatoria al Ayuntamiento de Artá revisión en el proyecto de "Modificación del Plan Parcial del Polígono 6 del Plan General de Extensión de la Colonia de San Pedro".

Esta cesión anticipada se recogerá en los términos expresados en el "Proyecto de Compensación" que se está confeccionando.

TERCERA

El Ayuntamiento de Artá garantiza a la Urbanización del Polígono 6 de la Colonia de San Pedro, la ubicación de una depuradora, con las consiguientes servidumbres que en su caso conlleve.

CUARTA

La transmisión de propiedad efectuada por medio de esta cesión se entiende producida definitivamente y con independencia de que el Plan Parcial mencionado sea realizado o no en su totalidad.".

A la vista de estas cláusulas, ninguna duda cabe de que dicha cesión constituye un auténtico contrato administrativo, un "acto o convenio regulado en la legislación urbanística", ya que las cesiones impuestas por ésta a los propietarios son típicamente urbanísticas, (artículo 303 del T.R.L.S. 1/92, de 26 de Junio ), y ello con independencia de que el propio contrato se denomine o no como urbanístico. Es una cesión hecha en contemplación de la futura acción urbanística, de la cual el cedente no recibe contraprestación alguna, sino la pura transformación de suelo urbanizable en suelo urbano, y sus consiguientes beneficios, que no proceden directamente del Ayuntamiento cesionario.

En resumen, el convenio es urbanístico (cesión anticipada de terrenos que han de ser cedidos como consecuencia de obligaciones urbanísticas), y, por lo tanto, típicamente público (artículo 5.2 b) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/95, de 18 de mayo, a la sazón vigente), por estar vinculado al giro o tráfico específico de la Administración contratante, satisfaciendo de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de la Administración Local.

Por ello, es indudable que la Contencioso-Administrativa tiene jurisdicción para conocer de los pleitos en que, como en éste, se decida sobre la preparación, efectos y extensión de ese Convenio.

CUARTO

En el cuarto motivo se alega la infracción del artículo 1261 del Código Civil .

Este motivo descansa en dos aspectos, ninguno de los cuales puede ser aceptado, y así:

  1. - A los efectos que nos ocupan, carece de trascendencia el hecho de que en el mes de junio de 1992 (y, por lo tanto, antes de que se firmara el convenio de cesión) se aprobaran unas Normas Subsidiarias que clasificaban 466.584 metros cuadrados como suelo no urbanizable de paraje reservado y elemento paisajístico singular, terrenos que (se dice) no había obligación de ceder y cuya clasificación, por lo tanto, tenía su causa en la pura liberalidad del cedente.

    Ya la Sala de instancia contesta a este argumento con razones inapelables: la causa de la cesión la expuso el Convenio y es única para todo él; posiblemente, la mercantil actora no tenía obligación urbanística de ceder todo lo que cedió, pero lo cedió todo y lo cedió por una causa (la futura urbanización), y esa causa lo es de todo el contrato, que es único y obedece a una sola finalidad.

    Desaparecida la causa, al frustrarse definitivamente la urbanización, el contrato entero queda desprovisto de un elemento esencial (artículo 1261 del Código Civil ) y debe ser resuelto.

  2. - Tampoco podemos aceptar la interpretación que el Ayuntamiento demandando hace de la cláusula cuarta el Convenio, antes transcrita.

    1. Para empezar, ocurre que la interpretación de las cláusulas de los contratos corresponde a la Sala de instancia, sin que puedan ser revisadas en casación, salvo que la interpretación conduzca al absurdo, o sea de todo punto ilógica o contradictoria en sí misma, lo que no es el caso. La interpretación que la Sala de instancia ha hecho en el Fundamento de Derecho Sexto de la sentencia debe prevalecer sobre la patrocinada por el Ayuntamiento demandado.

    2. Pero, además, la interpretación que de esa cláusula ha hecho la Sala de las Islas Baleares es acertada y lógica, porque se refiere al caso de no realización del Plan Parcial en su totalidad (es decir, el caso de realización parcial), y no al caso, como el que de verdad ha ocurrido, de imposibilidad radical de hacer obra alguna urbanización.

    3. Finalmente, la interpretación que propugna el Ayuntamiento de Artá conduce a la conclusión de que la entidad cedente estaba aceptando en esa cláusula que la cesión era irrevocable aunque la urbanización no se realizara en absoluto, cosa que ni puede deducirse de las restantes cláusulas del Convenio ni es lógico extraer de los antecedentes del caso.

QUINTO

Al declarar no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento de Artá en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cifra máxima de 2.000#00 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación número 10.024/03 interpuesto por el Ayuntamiento de Artá contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en fecha 14 de Julio de 2003 y en su recurso contenciosoadministrativo número 1188/00.

Y condenamos a dicho Ayuntamiento en las costas de casación, hasta un límite, respecto de la minuta de Letrado de la parte recurrida, de 2.000#00 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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