STS, 22 de Enero de 2008

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 1856/1999, promovido por la mercantil CORRAL DE PEPIOL, S. L., y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE MOGENTE, D. Benjamín y D. Mauricio, sobre programa de actuación integrada Corral de Pepiol.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de octubre de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Corral de Pepiol, S. L. contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Mogente de 19 de octubre de 1.999, dictado en el expediente del Programa de Actuación Integrada Corral de Pepiol. no se hace expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la sociedad CORRAL DE PEPIOL, S. L., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de diciembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, CORRAL DE PEPIOL, S. L., compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 20 de febrero de 2004 formularon el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitó a la Sala que "se sirva en su virtud casar y anular la misma, con la consecuente estimación de los motivos de infracción aducidos, y se disponga y resuelva, acogiendo las pretensiones de esta parte recurrente, la estimación de la demanda y de los pedimentos implícitos en el suplico de la misma".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 23 de junio de 2005, ordenándose también, por providencia de 11 de octubre de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DE MOGENTE en escrito presentado en fecha de 1 de diciembre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que dictara sentencia "desestimando íntegramente el mismo y confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y su Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, con expresa imposición de costas de este recurso a la parte recurrente".

Por la representación de D. Benjamín en escrito presentado en fecha 1 de diciembre de 2005 se opuso al recurso exponiendo los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "

1. Se declare la inadmisibilidad del recurso de casación al amparo del artículo 93.2 de la JCA.

2. Subsidiariamente, que se desestime dicho recurso de casación.

3. En el caso de que se entre en el fondo del asunto, que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Corral de Pepiol, S. L., contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Moixent (Valencia), de fecha 19 de octubre de 1999, confirmando el acto impugnado.

4. En el caso de los apartados a) y b) anteriores, que se condene en costas a la parte recurrente".

Por providencia de fecha 11 de diciembre de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de enero de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Valencia dictó en fecha de 10 de octubre de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 1856/1999, por medio de la cual se declaró inadmisible el formulado por la entidad CORRAL DE PEPIOL, S. L. contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE MOGENTE, adoptado en su sesión de 19 de octubre de 1999, por el que, estimando el recurso de reposición formulado por D. Benjamín contra el anterior Acuerdo del Pleno municipal de 27 de mayo de 1999, se dejó sin efecto lo en este Acuerdo decidido; en síntesis, adjudicar el Programa de Actuación Integrada (PAI) "Sector 7-Corral de Pepiol" a la entidad "Corral de Pepiol, S. L., eligiéndolo como urbanizador, con los condicionamientos contenidos en los apartados 1.A 1º y 2º, sin modificación del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).

Mediante el primer Acuerdo citado, de 19 de octubre de 1999, en síntesis, tras estimar el recurso de reposición y anular el también citado Acuerdo de 27 de mayo de 1999, se acordó:

1. Aprobar provisionalmente, condicionado a la aprobación definitiva de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Mogente (consistente en dividir en dos el "Sector 7-Corral de Pepiol" de suelo urbanizable industrial), el Programa de Actuación Integrada (PAI) relativo a dicho Sector 7 (que se compondría ahora por la Alternativa Técnica denominada "Sector-7 A Corral de Mollà" y "Sector-7 B Corral de Pepiol" --- sustancialmente distinta de la original y que había sido presentada por D. Benjamín y D. Mauricio ---, así como por la Proposición Jurídico Económica presentada por los mismos); y adjudicar a estos mismos recurrentes, igualmente condicionado a la aprobación definitiva de la expresada modificación del PGOU, la ejecución del citado Programa de Actuación Integrada por un importe de 640.900.000 de pesetas y un término de ejecución de dos años.

2. Aprobar provisionalmente, igualmente condicionado a la aprobación definitiva de la expresada modificación del PGOU, el Plan Parcial (PP) contenido en la Alternativa Técnica elegida, con las variaciones que en el Acuerdo se contienen.

3. Aprobar, igualmente condicionado, que el expresado Programa de Actuación Integrada se ejecutado por gestión indirecta.

4. Publicar la aprobación definitiva del Programa, una vez aprobada definitivamente la modificación puntual del PGOU.

Como decimos, la Sala de instancia declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo formulado por la entidad recurrente contra el acto impugnado, mediante la sentencia de precedente cita, en la que, en síntesis, y para motivar la citada inadmisión se razonó en los siguientes términos: "en el acto recurrido se estima una reposición contra el de 27 de mayo anterior anulando éste y se aprueba provisionalmente el Programa de Actuación Integrada presentado por el recurrente en reposición; cierto que sujeto a determinadas condiciones, lo que no impediría que fuera definitivo, pero también sujeto a la aprobación definitiva de una modificación del planeamiento, sin la cual queda inoperante.

Así, al estar condicionado a la aprobación de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana que se contiene en el Programa de Actuación Integrada, no es posible ternerlo por definitivo a estos efectos por cuanto el mismo programa aprobado por el Acuerdo recurrido prevé una división del sector 7 en dos partes que sólo puede ser definitiva cuando se apruebe la misma por la autoridad autonómica correspondiente, como así se expresa el Acuerdo, al iniciar los trámites para ello (punto 4º del Acuerdo).

Consiguientemente, a todos los efectos, el Acuerdo recurrido contiene una aprobación provisional y, conforme al art. 69 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, debe declararse la inadmisibilidad del recurso. Cuando se produzca la aprobación definitiva podrá interponerse el recurso pues mientras tanto no se sabrá si la partición en dos del sector 7, con la modificación del planeamiento que implica, base del contenido del acuerdo recurrido, puede llevarse a cabo o no".

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente CORRAL DE PEPIOL, S. L. recurso de casación en el que esgrimió dos motivos de impugnación articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), en el que se denunciaba la infracción de normas del Ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate; en concreto, en el primero de los motivos se consideraba infringido el artículo 25 de la citada LRJCA, y, en el segundo, los artículos 105 y 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

Por lo que hace referencia al primero de los motivos, la recurrente expone que no concurre la causa de inadmisibilidad acogida por la sentencia de instancia, al distinguirse dos aspectos diferentes, poniendo de manifiesto que (i) la revocación o anulación del PAI inicialmente presentado por la propia entidad recurrente no requiere de ratificación o aprobación por parte de la Consejería autonómica, calificando dicho acto de firme en la vía administrativa; por el contrario (ii) en el Acuerdo impugnado, junto a la anterior revocación del PAI inicialmente presentado por la recurrente, se adopta otro consistente en la aprobación del PAI presentado por otros dos propietarios, exigiendo esta aprobación ---que si se hace condicionada a la aprobación de la modificación puntual del PGOU---, mas no la inicial, la correspondiente ratificación autonómica por parte del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana. La recurrente insiste en que recurre exclusivamente la estimación del recurso de reposición que anuló el PAI por el mismo presentado, siendo este un acuerdo definitivo en la vía administrativa.

El motivo no puede prosperar. Y ello, en síntesis, porque la separación que por la entidad recurrente se pretende no resulta de recibo; esto es, no resulta factible aislar del conjunto del Acuerdo municipal adoptado (estimatorio del recurso de reposición) solo aquel aspecto que hace referencia a la anulación del Programa de Actuación Integrada por la misma recurrente inicialmente formulado, olvidando que el Acuerdo municipal inicial, en el que se optó por la aprobación del citado PAI, había tenido que decidir entre las dos posibilidades que se le presentaban: el citado y la Alternativa presentada por los recurrentes en reposición, que sería la definitivamente escogida. No nos encontramos, pues, y así lo han planteado y debatido las partes, solo y exclusivamente ante un recurso contencioso-administrativo en el que solo se debatiera sobre la estimación del recurso de reposición revocatoria de la inicial adjudicación del PAI a la entidad recurrente, sino ante un recurso en el que, junto ---y de forma inescindible--- a lo anterior también se impugnaba la elección de las Alternativas presentadas al mismo y la adjudicación de su ejecución a quienes las habían presentado. De forma clara así lo puso de manifiesto la propia entidad recurrente en el último de los Antecedentes de la demanda, en que señalaba que "El presente recurso tiene por objeto el Acuerdo Municipal por el que al estimar el recurso de reposición interpuesto por los proponentes de la otra Alternativa que planteaba dividir en dos el Sector, anuló la adjudicación hecha a mi mandante adjudicando el Programa a los otros propietarios que además eran minoritarios en el Sector".

El Acuerdo impugnado, procediendo a la inicial anulación y, simultáneamente, procediendo al acogimiento de una de las Alternativas y Proposiciones presentadas, debe de ser enmarcado en el procedimiento establecido al efecto en el artículo 47 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU ), en cuyo apartado 7 se establece que "Aprobado el Programa por el Municipio se dará traslado de él a la Conselleria competente en Urbanismo. Si el Programa o los Planes a cuyo desarrollo se refiera carecen de Cédula de Urbanización y ésta fuese necesaria, su aprobación municipal y adjudicación se entenderán provisionales y no legitimarán la ejecución de la Actuación hasta la expedición de la Cédula o, en su caso, hasta la aprobación definitiva del Plan o Programa correspondiente por dicha Conselleria...".

Y esto justamente es lo que acontecía en el supuesto de autos, ya que, con independencia de la cuestión relativa a la Cédula de Urbanización, lo cierto es que la Alternativa por la que se optaba implicaba una modificación del PGOU del municipio ---al dividir en dos el Sector 7---, supuesto en el que el procedimiento administrativo de concurso público regulado en la citada Ley autonómica requiere ---cual tradicional procedimiento bifásico--- la intervención autonómica, por cuanto la aprobación municipal debe de ser considerada como provisional hasta la definitiva aprobación por la Administración autonómica.

No ha existido, pues vulneración del artículo 25 de la LRJCA, que en el presente motivo se cita como infringido. Dentro del ámbito de la "actuación administrativa" ---a que hace referencia el artículo 1º de la vigente Ley Jurisdiccional --- se incluyen, por el citado precepto, los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del citado artículo 25.1 LRJCA, al señalarse que son susceptibles del recurso contencioso-administrativo cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos".

La impugnabilidad de los denominados actos de trámite (cuyo ejemplo típico son los actos de iniciación de un procedimiento sancionador) había sido, de forma reiterada, aceptada por la jurisprudencia cuando (1) impedían continuar el procedimiento o (2) producían indefensión, con base en la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión contemplada en el artículo 24.1 del propio texto constitucional.

En la misma línea, el artículo 107.1 LRJPA ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión". Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las dos citadas situaciones previstas para la vía administrativa, los supuestos en los que los actos de trámite (3) "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" ---ya implícita en la jurisprudencia de referencia---, así como aquellos en los que los actos de trámite producen (4) "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA.

No nos encontramos, sin embargo, en el supuesto de autos en uno de los casos que en el artículo 25 de la LRJCA se contemplan como susceptible de impugnabilidad, por cuanto solo estamos ante una aprobación provisional del PAI, de su adjudicación, y de la aprobación del Plan Parcial, que tan solo se convertiría en definitiva tras la necesaria, previa e imprescindible aprobación autonómica de la modificación puntual del PGOU, que, en el supuesto de autos se produciría mediante Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptado en su sesión de 31 de enero de 2001, siendo ---entonces y con posterioridad--- expedida la Cedula de Urbanización mediante Resolución del Director General de Urbanismo de 26 de febrero de 2001; tras dichos actos autonómicos el Pleno del Ayuntamiento de Mogente, en su sesión de 28 de marzo de 2001, procedería a la aprobación definitiva de Plan Parcial de ordenación de los dos Sectores ---que la modificación del PGOU había decidido---, a la aprobación ---igualmente definitiva--- del PAI por gestión indirecta, así como a la adjudicación del mismo a D. Benjamín y D. Mauricio.

Este sería el acto definitivo, susceptible de revisión jurisdiccional y no el anticipadamente decidido por la entidad recurrente, como con acierto razona la sentencia de instancia.

En el segundo de los motivos la infracción se predica de los artículos 105 y 107 de la LRJPA por cuanto el Acuerdo de estimación del recurso de reposición no se basa en ninguno de los motivos de nulidad o anulabilidad enunciados en los artículos 62 y 63 de la citada LRJPA, según exige el mencionado artículo 107.1 de la misma Ley ; está pues basado no en infracciones legales sino en cambios de criterio no previstos en los mencionados preceptos.

El motivo tampoco puede prosperar pues, si bien se observa, como quiera que la Sala de instancia ha resuelto ---y aquí hemos confirmado--- la inadmisibilidad del recurso por cuanto el acto impugnado no era el definitivo, difícil será que podamos conocer de un motivo con el que se pretende que analicemos la legalidad del Acuerdo en el particular que deja sin efecto la inicial aprobación y adjudicación del PAI que presentara la entidad recurrente.

En todo caso, el examen de los detallados Antecedentes del Acuerdo adoptado ---y los informes municipales que en el mismo se contienen sobre la legalidad del Acuerdo inicial--- ponen de manifiesto, con absoluta claridad, que fueron motivos de legalidad y no simples cambios de criterio, los que determinaron la anulación producida en reposición.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación ---a la vista de las actuaciones procesales--- de la minuta de letrados a 1.000 euros el del Ayuntamiento y de 2.500 euros el de los particulares que han intervenido como recurridos.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.