STS, 10 de Diciembre de 2001

En el recurso contencioso administrativo núm. 2135/91 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se dictó sentencia, con fecha 2 de julio de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Blas y doña María Purificación contra resolución del Conseller de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana de 14 de agosto de 1991 por la que se estima el recurso de alzada interpuesto por Dª Milagros contra la resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia de 2 de julio de 1990, dejándola sin efecto y ordenando que por el Colegio se sigan con urgencia la [las] actuaciones en orden a comprobar los requisitos establecidos en los artículos 2 y 3.2 del Real Decreto 909/78 por el local propuesto autorizando la licencia de apertura o que en su caso se proceda a la designación de un nuevo local de acuerdo con el artículo 6.2 del mismo Real Decreto".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la Procuradora doña Beatriz Ruano Casanova, en la representación acreditada, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 4 de diciembre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que estime el recurso formulado, case la sentencia recurrida, por no ser conforme al ordenamiento jurídico la resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, de fecha 14 de agosto de 1991, por la que se estima el recurso de alzada interpuesto por doña Milagros contra la resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia de 2 de julio de 1990, deje sin efecto aquella resolución y, en su consecuencia, confirme y ratifique la citada resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos por la que se denegaba a doña Milagros la autorización necesaria para abrir oficina de farmacia en el municipio de DIRECCION000 , CALLE000 núm. NUM000 , con imposición de las costas de la instancia a las partes demandada y codemandada, y satisfaciendo cada parte las suyas del recurso de casación.

La representación procesal de la Generalidad Valenciana formalizó, con fecha 14 de octubre de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida en todos sus extremos, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Asimismo, la representación procesal de doña Milagros , por medio de escrito presentado el 26 de octubre de 1998, formaliza su oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando la recurrida, con expresa imposición de costas a las recurrentes.

Por providencia de 25 de octubre de 2001, se señaló para votación y fallo el 4 de diciembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana que, estimando el recurso de alzada interpuesto contra resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia de 2 de julio de 1990, deja ésta sin efecto y dispone que por dicho Colegio se prosigan, con urgencia, las actuaciones en orden a comprobar los requisitos establecidos en los artículos 2 y 3.2 del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, por el local propuesto autorizando la licencia de apertura, o que, en su caso, se proceda a la designación de un nuevo local de acuerdo con el artículo 6.2 del mismo Real Decreto.

Dicha sentencia parte de un relato histórico de hechos que sintetiza en los siguientes términos: el nombramiento de doña Milagros como farmacéutica titular de DIRECCION000 , el 14 de abril de 1989; la solicitud de ésta, el 22 de mayo del mismo año, ante el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valencia, de autorización o licencia de apertura de nueva oficina de farmacia en la indicada localidad [al amparo del Real Decreto 1711/1980, de 30 de julio, sobre instalación de oficinas de farmacia por farmacéuticos titulares], designando para la instalación el local sito en el número NUM000 de la CALLE000 ; requerimiento del Colegio para que la solicitante aportara la documentación relativa al local y presentación de ésta el 28 de julio de 1988 [debe entenderse 1989]; señalamiento del 8 de agosto para las comprobaciones necesarias [de las condiciones del local y de las distancias a las oficinas instaladas] e incomparecencia de doña Milagros por haber recibido tardíamente la citación; señalamiento de nueva fecha, el 17 de agosto, para la misma actuación que se realiza con asistencia de representante de la farmacéutica solicitante, levantándose acta en la que se hace constar que no hay coincidencia en cuanto a superficie y cotas [del local con el plano] aunque sí en designación; archivo [del expediente] acordado por el Colegio, con fecha 22 de septiembre; recurso de alzada interpuesto por doña Milagros ante la Consellería de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana que, en resolución de 20 de marzo de 1990, estima dicho recurso ordenando alzar el archivo y la prosecución de las actuaciones; el Colegio Oficial de Farmacéticos de Valencia acuerda levantar el archivo y dar audiencia a las partes para que aleguen lo estimen pertinente, presentando escrito los demandantes en instancia por el que se oponen al levantamiento del archivo de las actuaciones y a la prosecución del expediente; el 2 de julio de 1990 el Colegio Oficial de Farmacéuticos deniega la autorización a doña Milagros para la apertura, interponiendo ésta recurso de alzada ante la Consellería que, con fecha 14 de agosto de 1991, dicta la resolución estimatoria que fue objeto de impugnación en vía jurisdiccional.

La Sala de instancia rechaza como cuestiones ajenas al proceso las alegaciones efectuadas por los demandantes en orden a la compatibilidad o incompatibilidad de la función de farmacéutica titular y ser, al mismo tiempo, titular de una farmacia, o incluso la titularidad y suplencia de otra farmacia en Madrid, y de la posible incompatibilidad del marido entre su "situación de militar" y ser regente de la farmacia, pues considera dicho Tribunal que de lo que se trata no es del ejercicio de la profesión de farmacéutica con oficina de farmacia abierta al público, sino precisamente de la apertura que corresponde al farmacéutico titular que no tiene abierta oficina de farmacia en la localidad.

Centrada la cuestión objeto del debate procesal en dichos términos la sentencia recurrida desestima la pretensión actora por las siguientes razones: a) el Colegio Oficial de Farmacéuticos levanta el archivo del expediente pero no lleva a cabo las actuaciones encaminadas a la comprobación de si el local reunía los requisitos reglamentariamente exigidos, sino que se limita a dar audiencia a las partes, denegando la autorización a doña Milagros con lo que incumple lo dispuesto por la Consellería en su resolución de 20 de marzo de 1990; b) la solicitud de apertura de oficina de farmacia de que se trata no era una apertura ordinaria, ni de traslado, sino de la que corresponde a farmacéutica titular del partido, que no tiene abierta oficina de farmacia, y respecto de la que se predica no sólo el derecho sino también el deber de abrir oficina de farmacia "sea en el local designado o en otro"; y c) de la propia acta de inspección se deduce que la designación del local era perfectamente clara, aunque no coincidiese la superficie y cotas por tratarse de un edificio ya construido, cuyos bajos comerciales aún no habían sido divididos en locales.

El recurso de casación se fundamenta en dos motivos. El primero se ampara en el artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia", que parece concretarse en la imputación a la sentencia recurrida de incongruencia y de falta de motivación. El segundo es al amparo del artículo 95.1.4º de la LJ, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate", que parece concretarse en infracción del artículo 2 de Real Decreto 1711/1980, de 31 de julio, sobre instalación de oficinas de farmacia por farmacéuticos titulares de partidos farmacéuticos, y del artículo segundo, párrafo segundo, del Decreto de 31 de mayo de 1957, de la jurisprudencia contenida en diversas sentencias que la parte recurrente cita, aunque también alude en el desarrollo argumental a "la actuación anómala e irregular de doña Milagros " de la que extrae la existencia de un plan constitutivo de "fraude a la letra y al espíritu de la legislación farmacéutica" reguladora de la apertura de oficina de farmacia, así como del incumplimiento de lo preceptuado en el artículo 12.2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades.

Ahora bien, con carácter previo a un eventual análisis de los expresados motivos de casación es necesario que nos pronunciemos sobre la propia viabilidad procesal del recurso, ya que ésta es cuestionada por la representación procesal de doña Milagros que sostiene que debió declararse su inadmisión por incumplimiento de lo establecido en el artículo 96.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), ya que en el escrito de preparación ni se precisan o concretan las normas que se reputan infringidas, ni se justifica que su pretendida infracción haya sido relevante y determinante del fallo. Y, en apoyo de su tesis, dicha parte recurrida cita los Autos de esta Sala de 13 de abril de 1998 (rec. cas. 6046/97 y de 18 de septiembre de 1995. O, dicho en otros términos, se reprocha al escrito de preparación que no haya expresado el juicio de relevancia, justificativo de que el recurso que se pretende interponer se fundamenta en norma estatal verdaderamente relevante para el fallo.

En el escrito de preparación, en lo que importa para la cuestión suscitada, se expresa literalmente: "4.- Que el recurso de casación interpondrá fundado en motivos amparados en los números 3º y 4º del art. 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, o sea, «por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia» y « por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones de debate», respectivamente. 5.- A efectos de lo dispuesto en el art. 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, se expresa que ninguna de las normas del ordenamiento jurídico infringidas por la sentencia -que fueron las que se invocaron por las partes a lo largo del proceso en fundamento de sus respectivas pretensiones-, emanan de la Comunidad Autónoma que dictó impugnado, por ser normas estatales".

A la vista de esto y siguiendo de forma rigurosa el principio de unidad de doctrina debemos acoger parcialmente la excepción de inadmisibilidad alegada por los recurridos. Pues es cierto que existe suficientemente consolidada una doctrina de esta Sala según la cual se exige para que sean recurribles las Sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia que, además de ser susceptibles de casación por razón de la materia o la cuantía del asunto, concurran los siguientes requisitos: a) Que el recurso de casación pretenda fundarse en infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido; b) Que esas normas, que el recurrente reputa infringidas, hubieran sido invocadas oportunamente por éste o consideradas por la Sala sentenciadora; c) Que el recurrente justifique en el escrito de preparación del recurso que la infracción de las mismas ha sido relevante y determinante del fallo de la Sentencia, requisito este ultimo que es el que no concurre en el caso de autos. Así se ha declarado entre otros por los Autos de esta Sala, algunos de los cuales se refieren precisamente a autorización de apertura de farmacias de 12 ,15 y 19 de enero, 5 de febrero, 16 de marzo, y 15 de enero de 2001, dictados ya siendo aplicable el artículo 86,4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, si bien en los Autos mencionados no se hace sino ratificar y ampliar una anterior doctrina jurisprudencial establecida bajo la vigencia de la Ley de 27 de diciembre de 1956 en su ultima redacción, doctrina ésta que se dedujo del estudio y aplicación del artículo 96,2 del ultimo texto legal mencionado. Por todos pueden verse en este sentido los Autos de 14 de junio, 5 y 20 de julio, 17 de noviembre y 4 de diciembre de 1998 y 16 de marzo, 17 de mayo y 21 de junio de 1999, entre otros muchos.

Pero también es cierto que la carga procesal de que se trata, impuesta por el artículo 96.2 LJ, sólo cobra sentido en relación con el motivo casacional previsto en el artículo 95.1.4º (Cfr. ATS 27 de septiembre de 1999) y en el escrito de preparación se anunció que el recurso se interpondría también al amparo del artículo 95.1.3º de la LJ y efectivamente así ha sido, por lo que, consecuentemente, ha de entenderse que el recurso de casación era inadmisible respecto del motivo segundo que, ahora ha de ser desestimado por la indicada causa, y, sin embargo, era admisible respecto del primero que es objeto de análisis a continuación.

La parte recurrente, en el primero de sus motivos de casación, comienza señalando que dos eran las cuestiones objeto de controversia: 1ª) la inexistencia de local en la CALLE000 núm. NUM000 del DIRECCION000 , tal como lo configuró la solicitante de la oficina de farmacia -doña Milagros - que fuera apto para la instalación de la oficina de farmacia; y 2ª) la actuación anómala e irregular de la peticionaria desde que formula su solicitud, el 22 de mayo de 1989, puesta de manifiesto a lo largo de diferentes fases del procedimiento.

A continuación en dos apartados sucesivos razona sobre los defectos que atribuye a la sentencia de instancia, vulneradores de las normas reguladoras de la sentencia. En el primero reproduce parcialmente los fundamentos jurídicos segundo y quinto de la sentencia impugnada, sostiene que son contrarios a lo que la parte entiende como "hechos objetivos que resultan de lo actuado y probado", especialmente del contenido del acta de inspección del local que reproduce, y de ello extrae la consecuencia de la incongruencia y falta de motivación. En el segundo de los apartados insiste en que la "actuación anómala e irregular de doña Milagros " fue objeto de debate procesal, de manera que al ser ésta marginada por la sentencia incurre también en incongruencia.

El motivo, sin embargo, en los términos expuestos no puede ser acogido por las siguientes razones:

1. Motivación de la sentencia existe, y, por tanto, aunque pueda disentirse de ella no es posible apreciar el reparo que se formula. En efecto, como se ha dicho, fundamenta su fallo en tres razones: incumplimiento por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de lo ordenado en la resolución de la Consellería de fecha 20 de marzo de 1990, carácter singular o específico de la autorización que es de farmacéutica titular y claridad o suficiencia de la designación del local que sólo adolecía de falta de división. Puede disentirse de tales razones pero no puede ignorarse su existencia. Y, por otra parte, debe tenerse en cuenta que, además de que una oposición de la sentencia a lo que la recurrente califica de hechos objetivos o contenido del acta habría de considerarse como intento de revisión de la valoración de la prueba inviable en casación, lo que hace el Tribunal a quo no es una descripción diferente del local sino una declaración de suficiencia y una declaración por la que comparte el criterio de flexibilidad y de subsanabilidad de posibles defectos o ausencias en la designación del local expresado por el acto administrativo recurrido -la resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo-.

2. La LJ contenía diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el artículo 43.1, que establecía que la Jurisdicción Contencioso Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. El art. 80 de la Ley establecía que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el art. 359 LEC de 1881. Y los arts. 43.2 y 79.2 que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de este Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992, para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones -art. 79.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional-, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia artículo 43.2 de la misma, siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción. Por su parte el Tribunal Constitucional, desde su sentencia 20/1982, ha considerado que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal (SSTC 211/1988, 144/1991, 43/1992, 88/1992 y 122/1994). El rechazo de la incongruencia ultra petita, por exceso cuando la sentencia da más de lo pedido, o extra petita, cuando el fallo cambia lo pedido, se encuentra también en la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción. Y asimismo, la sentencia que silencia la respuesta a concretas peticiones de las partes o cuando su parte dispositiva se remite a lo expuesto en alguno de los fundamentos jurídicos, del que no se puede deducir claramente lo que determina o establece, al dejar imprejuzgada una cuestión objeto del litigio, incurre en incongruencia omisiva. La sentencia, además, debe tener coherencia interna, observando la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en la parte dispositiva, así como la adecuada conexión entre los hechos definidos y los argumentos jurídicos utilizados.

Ahora bien, sobre la base de las expresadas premisas teóricas no puede considerarse que la sentencia recurrida sea incongruente. Por el contrario, la decisión del fallo se ajusta a lo solicitado en la demanda, aunque sea para rechazarlo, desestimando la pretensión anulatoria de la resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo que se recurría, de 14 de agosto de 1991, y confirmándola.

Es cierto que conforme a lo que ya puede considerarse como jurisprudencia consolidada de esta Sala, la congruencia se extiende no sólo a las pretensiones formuladas por las partes sino también a las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia la comparación de la decisión tanto con las pretensiones como con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. En este sentido, la sentencia, de fecha 5 de noviembre de 1992, dictada por este Alto Tribunal del TS, establece los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, señalando que en la demanda contencioso- administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Pero, incluso considerando tal perspectiva, no cabe entender que la sentencia que se revisa sea incongruente con los motivos del recurso contencioso administrativo en su día interpuesto, pues sobre los dos que se formularon para justificar la ilegalidad de la resolución administrativa impugnada, la falta de idoneidad en la designación del local y la conducta de la peticionaria, se pronuncia el Tribunal de instancia: en relación con la primera, para disentir del criterio de la actora y compartir el de la resolución administrativa, y respecto de la segunda entendiendo que, cualquiera que fuera la consideración que mereciera, podía afectar al ejercicio de la función o al ejercicio de la profesión farmacéutica de la titular, pero no a la apertura de la oficina de farmacia cuestionada que era previa a dicho ejercicio.

Los anteriores razonamientos justifican el rechazo de los dos motivos de casación formulados, tanto del primero por no apreciarse que exista falta de motivación o de incongruencia en la sentencia, como del segundo por apreciar, ahora, como causa de desestimación lo que debió ser, en su día causa de inadmisión; y, en consecuencia, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas a la recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,