STS, 12 de Mayo de 1998

PonenteD. ELADIO ESCUSOL BARRA
Número de Recurso119/1995
ProcedimientoRECURSO ORDINARIO
Fecha de Resolución12 de Mayo de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.

Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por DON Clemente, representado por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de diciembre de 1.994, por el que se impuso al recurrente la sanción de CINCO MILLONES DE PESETAS DE MULTA por la infracción definida en el artículo 31.4.a) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.

Es parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

  1. La representación procesal de DON Clementemediante escrito de fecha 16 de febrero de 1.995, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de diciembre de 1.994, por el que se impuso al recurrente la sanción de CINCO MILLONES DE PESETAS DE MULTA por la infracción definida en el artículo 31.4.a) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.

  2. Mediante escrito de fecha 23 de junio de 1.995, la representación procesal del actor formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se anule el acto administrativo impugnado, es decir la sanción impuesta.

SEGUNDO

El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contestó a la demanda por escrito de fecha 5 de septiembre de 1.995, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por ser el acuerdo del Consejo de Ministros plenamente ajustado a Derecho.

TERCERO

La parte actora solicitó el recibimiento del pleito a prueba, a lo que se accedió. Y propuestas las pruebas que convino al actor, se practicaron las mismas con el resultado que consta en autos.

CUARTO

Por providencia de fecha 17 de octubre de 1.997 se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra y se señaló el día 11 de marzo de 1.998 para deliberación, votación y fallo, pero por providencia de la misma fecha de 11 de marzo de 1.998, se suspendió el plazo para dictar sentencia, para someter a las partes la posible causa de nulidad del acto administrativo sancionador, por indefensión del sancionado.

QUINTO

Mediante escrito de fecha 26 de marzo de 1.998, la representación procesal de DON Clemente, formuló alegaciones expresando los datos objetivos que, a su juicio, causaron indefensión al sancionado. El Abogado del Estado no ha formulado alegación alguna.

SEXTO

Cumplido el trámite acordado el presente recurso se somete a deliberación, votación y fallo el día 6 de mayo de 1.998, por no ser necesario nuevo señalamiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El expediente administrativo pone de relieve los siguientes datos:

  1. La Administración, con fecha 16 de mayo de 1.994, inició expediente sancionador, contra DON Clemente, porque en tal fecha estaba construyendo una pared para hacer un alpendre en zona de afección de la carretera N-640 (Chapa-Caldas, p.k. NUM000, margen izquierda, término municipal de Silleda (Pontevedra), por delante de la línea de edificación a 9,10 metros de la arista de la calzada y a 3,50 metros de la explanación sin las autorizaciones o licencias requeridas.

  2. La Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, incoado el expediente con fecha 16 de mayo de 1.994, propuso que se ordenara paralizar las obras que se estaban efectuando. El Gobernador Civil de Pontevedra, por acuerdo motivado de fecha 7 de junio de 1.994, al amparo del artículo 27 de la Ley de Carreteras, ordenó la paralización de las obras que se estaban construyendo en el lugar indicado y que determinaron la denuncia que abrió el expediente sancionador.

  3. El Instructor del expediente sancionador, con fecha 7 de junio de 1.994, formuló el correspondiente pliego de cargos, en el que se especificaron los siguientes datos relevantes: los hechos y su calificación como infracción que la Administración imputó a DON Clemente. También se especificó que las obras que se estaban realizando no eran legalizables. El pliego de cargos se notificó a DON Clemente, quien formuló alegaciones de descargo el día 30 de junio de 1.994, diciendo que la obra se construyó antes de la publicación de la vigente Ley de Carreteras.

  4. La Administración formuló su propuesta de resolución con fecha 2 de noviembre de 1.994. La propuesta fue así: imponer a DON Clemente, una sanción de UN MILLÓN UNA PESETAS (1.000.001 pesetas). La propuesta de resolución no fue notificada a DON Clemente, con lo que se omitió el trámite de audiencia.

  5. El Consejo de Ministros, por resolución de fecha 16 de diciembre de 1.994, impuso a DON Clemente, la sanción de CINCO MILLONES DE PESETAS (5.000.000 de pesetas), por la infracción del artículo 31.4.a) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras.

SEGUNDO

La demandante, en su demanda (en la que reconoció la infracción a la Ley de Carreteras que la Administración le imputó), en su defensa, hizo las siguientes alegaciones:

a). En primer lugar, alegó la prescripción de la infracción. Para ello articuló en el proceso prueba testifical, documental y pericial, encaminada a acreditar que la construcción por la que fue denunciado se había construido, hace más de diez años, en la finca número 686, de la zona de Concentración Parcelaria de Escuadro-Rellas, término municipal de Silleda (Pontevedra) que perteneció a su fallecido hermano Don Paulino. El alegato formulado debe ser desestimado porque la prueba practicada debe ser valorada en su conjunto, teniendo en cuenta que también en el expediente administrativo se practicó prueba. El expediente se abre con una fotografía del lugar en que se cometió la infracción en el que existen distintas construcciones, y el contenido de la prueba testifical y pericial se refiere a lo que aparece en la citada fotografía sin identificar la fecha en que dicha fotografía fue tomada. Pues bien frente a ello, del expediente administrativo se deduce que DON Clementefue denunciado porque se estaba construyendo la pared a que se refiere toda la prueba practicada, razón por la cual iniciado el expediente, la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, con fecha 16 de mayo de 1.994, propuso que se ordenara paralizar las obras que se estaban efectuando, lo que fue acordado, por acuerdo motivado de fecha 7 de junio de 1.994, del Gobernador Civil de Pontevedra, al amparo del artículo 27 de la Ley de Carreteras.

b). En segundo lugar, la parte demandante alega que la sanción impuesta vulnera el principio de proporcionalidad. El alegato también debe ser desestimado porque estamos ante una infracción muy grave de la Ley de Carreteras, y puede ser sancionada con la pena de multa de 1.000.001 a 25.000.000 de pesetas. Habiendo sido impuesta la multa de 5.000.000 de pesetas, la Sala entiende que la Administración no infringió el principio de proporcionalidad que se denuncia.

TERCERO

  1. En la demanda la representación procesal de DON Clementealega que se le produjo indefensión, al no fijar la fecha de los hechos. El alegato tampoco puede ser estimado, puesto que como ya hemos razonado, la construcción constitutiva de la infracción a la Ley de Carreteras se estaba realizando cuando dicho señor fue denunciado, tal como se especifica en el acuerdo por el que el Gobernador Civil de Pontevedra ordenó la paralización de las obras.

  2. El Tribunal, al examinar la totalidad de las actuaciones, sí aprecia que se produjo indefensión a DON Clemente, pero no por lo expresado en el apartado anterior, sino porque la Administración no notificó a DON Clemente, la propuesta de resolución, con lo que se omitió el trámite de audiencia. Debemos pues estimar que, en el presente caso, existió indefensión para DON Clemente, por las siguientes consideraciones:

Concluido el trámite de prueba, el órgano administrativo instructor del procedimiento sancionador debe formular, previa valoración de la prueba que contenga el expediente, la correspondiente propuesta de resolución, que debe ser motivada (art. 18 del Real Decreto 12.398/1.993). Así se hizo en el caso que resolvemos. Pues bien, la propuesta de resolución del procedimiento sancionador es un acto no susceptible de recurso porque es semejante al acto de acusación en los procesos penales; frente a este acto, el interesado tiene derecho a ejercitar su derecho de defensa, a través del importante trámite de audiencia, importancia que queda bien expresada al exigirlo el artículo 105.c) de la Constitución: todavía hay que añadir que este trámite viene también amparado por el artículo 24 de la Norma Suprema. Y es que al principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído, debe añadirse que el trámite de audiencia del interesado es la esencia del derecho de defensa contemplada ésta en términos jurídicos, que no debe faltar nunca, salvo en el supuesto previsto en el artículo 19.2 del Real Decreto 1.398/1.993, porque se produce una vez formulada la propuesta de resolución del procedimiento sancionador con propuesta de sanción. Esta conexión entre el trámite de audiencia del interesado y el derecho de defensa aparece recogido en el artículo 135 de la LRJAPC y en el artículo 19.1 del Real Decreto 1.398/1.993. Queda, pues, precisado que el trámite de audiencia del interesado es un derecho esencial de defensa garantizado por la Constitución. El artículo 105.c) de la Constitución Española de 1.978, garantiza dicho trámite que tanto la jruisprudencia como la doctrina científica ha sido calificado de esencial, por su clara conexión con el derecho fundamental de defensa, de suerte que si se prescinde del mismo, el acto administrativo sancionador, de producirse, es nulo (SSTS, entre otras, las de 27-4-77, 4-5-77, 9-12-79, 20-4-83, 28-2-97 y 8-4-97).

CUARTO

La falta de dicho ineludible trámite, conduce a la estimación de la demanda y a tener que declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, toda vez que se aprecia que el actuar de la Administración produjo indefensión al recurrente.

QUINTO

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Clemente, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 16 de diciembre de 1.994, por el que se impuso al recurrente la sanción de CINCO MILLONES DE PESETAS DE MULTA por la infracción definida en el artículo 31.4.a) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley. ANULAMOS LA RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE MINISTROS IMPUGNADA, POR NO SER CONFORME A DERECHO.

Sin condena en costas.

Devuélvase el expediente administrativo a la Administración, junto con un testimonio de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.

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