STS, 27 de Septiembre de 2006

Con fecha 28 de mayo de 1969 D. Darío obtuvo en la Escuela Nacional de Educación Técnica nº 1, de Guernica, (Argentina), el título de Maestro Mayor de Obras, y el día 28 de junio de 1991 solicitó del Ministerio de Educación y Ciencia la homologación de su título al título universitario español de Arquitecto Técnico de Ejecución de Obras.

El día 23 de Noviembre de 1992, el Secretario General Técnico del Ministerio de Educación y Ciencia, actuando por delegación del Ministro, dictó Orden por la que se acuerda que el título de Maestro Mayor de Obras obtenido por D. Darío en la Escuela Nacional Técnica nº 1 de Guernica, (Argentina), quede homologado al título español de Arquitecto Técnico de Ejecución de Obras, de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 86/1987, y en la Orden de 9 de febrero de 1987, expidiéndole la credencial correspondiente.

El Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos comunicó al Ministerio de Educación y Ciencia, mediante escrito que tuvo entrada el 29 de febrero de 1996, su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la citada Orden de 23 de noviembre de 1992, interposición que llevó a efecto por escrito de 6 de marzo de 1996 y cuya demanda fue formalizada por escrito de fecha 12 de septiembre de 1996.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional finalizó el recurso por sentencia de fecha 20 de octubre de 1999, con el siguiente fallo: "ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por al representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS, contra la Orden del Ministro de Educación y Ciencia de fecha 23 de Noviembre de 1992, por la que se homologaba el título argentino de Maestro Mayor de Obras, obtenido por D. Darío , en la Escuela Nacional Técnica nº 1 de Guernica (Argentina) con el título universitario español de Arquitecto Técnico de Ejecución de Obras, anulándola y dejándola sin efecto por no ser conforme a Derecho, sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Darío y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 20 de septiembre de 2006.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas,

El objeto del recurso se concreta en valorar la conformidad a derecho de la sentencia recurrida, partiendo de que el proceso de instancia lo promovió el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, mediante recurso contencioso administrativo dirigido contra la Orden del Ministro de Educación y Ciencia de fecha 23 de Noviembre de 1992, por la que se acuerda que el título de Maestro Mayor de Obras obtenido por D. Darío en la Escuela Nacional Técnica nº 1 de Guernica, (Argentina), quede homologado al título español de Arquitecto Técnico de Ejecución de Obras.

La sentencia recurrida de casación estimó el anterior recurso contencioso-administrativo, anulando y dejando sin efecto la resolución administrativa recurrida por no ser conforme a Derecho.

La Sentencia de Instancia analiza la cuestión planteada de la siguiente manera:

1. En el Fundamento de Derecho Segundo examina el planteamiento de la causa de inadmisión alegada por la representación del codemandado, D. Darío , y razona su desestimación en los siguientes términos: "SEGUNDO.- Alega el codemandado la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo que nos atañe, amparándose en la supuesta publicación de la Orden Ministerial impugnada en el Boletín Oficial del Estado y el transcurso del plazo que para recurrirla tenía a su disposición el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, al amparo de lo dispuesto en el art. 82 f) de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956. sin embargo, no consta que se practicara notificación alguna de la citada Orden Ministerial al hoy demandante, ni que tuviera lugar su publicación en el Boletín Oficial del Estado, cuya inexistencia confirma el informe emitido por la Subdirección General de Títulos Convalidaciones y Homologaciones, a instancia de la parte codemandada y, por último, que con anterioridad a la fecha reconocida por el actor tuviera dicha Corporación conocimiento de la existencia y contenido del acto aquí impugnado. En consecuencia, no cabe concluir como lo hace la codemandada que el recurso se interpuso extemporáneamente, superándose el plazo previsto en el art. 58 de la Ley Jurisdiccional de 26 de Diciembre de 1.956, razón por la cual procede rechazar la causa de inadmisibilidad antes referida".

2. Al analizar la adecuación a Derecho de la resolución administrativa que acuerda la homologación al título español de Arquitecto Técnico de un título argentino de Maestro Mayor de Obras, reproduce la argumentación contenida en las Sentencias precedentes de fechas 20 de septiembre de 1995, 14 de febrero, 6 de abril, 30 de abril, y 29 de mayo, en los siguientes términos: "(...) al no haber sido desvirtuada por la de las partes", y concluye que en el caso sometido "se sigue la improcedencia de la homologación realizada por la Administración, que ha equiparado títulos que responden, en uno y otro Estado, a estudios de diferente nivel, aplicando para ello una normativa y procedimiento que no es el que correspondía. En efecto, al tratarse de un título para cuya obtención se han seguido estudios de nivel secundario, debía haberse observado lo dispuesto en el Real Decreto 104/1988, de 29 de Enero, citado, no lo previsto en el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, también citado, lo que, aparte de lo indicado, y como se concluye en las Sentencias precedentes, supone la adopción de un acto administrativo prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello e implica su nulidad de pleno derecho".

El recurso de casación lo ha interpuesto D. Darío y en el primero de los dos motivos de casación alegados, aunque se omite la cita del precepto, en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la vulneración del artículo 83.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa entonces vigente.

Dice el recurrente al explicar este motivo que al no haberse estimado la causa de inadmisibilidad del recurso por haberse interpuesto extemporáneamente, se ha vulnerado aquel precepto "al tiempo que se ha vulnerado el propio carácter revisor de la Jurisdicción que se desprende de la propia Ley y ha sido reiteradamente destacado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo", y que "la parte recurrente debió haber solicitado previamente de la Administración la anulación del acto que se consideraba contrario a Derecho, para después recurrir en su caso en esta vía la desestimación expresa o presunta". Esto es así, según el recurrente, porque "lo que no se puede es recurrir directamente una resolución más de cuatro años después de haber sido dictada, sin previamente instar en su caso su revisión ante la Administración", y seguidamente muestra su disconformidad con la argumentación de la Sentencia de Instancia "toda vez que el Ministerio no tenía ninguna obligación de notificar el acuerdo de convalidación al Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos".

Al examinar este primer motivo ha de partirse de que el recurrente no cita el apartado del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción a cuyo amparo se formaliza el recurso, aunque puede deducirse de la mención de la infracción del ordenamiento jurídico y en el encabezamiento del motivo no se mencionan las normas infringidas.

El principio que preside este recurso, de carácter especial o extraordinario, cuyo objeto son las infracciones del ordenamiento jurídico determinadas en función de la cita de las concretas normas infringidas, exige que las mismas se determinen con precisión, e impide a esta Sala sustituir la norma citada por el recurrente como infringida por otra que pudiera resultar aplicable al caso, por más que su contenido pueda ser idéntico. El recurso de casación supone, en este punto, una excepción al principio iura novit curia, pues otra cosa comportaría, con merma del principio de justicia rogada y de contradicción, exceder las potestades de casación sustituyendo a la parte recurrente en su labor exclusiva de individualizar los motivos en que funda su impugnación, pero, en este caso, eludiendo esos inconvenientes formales, se entiende, claramente, que los preceptos infringidos son los citados en la instancia: artículos 58 y 82 f) de la Ley Jurisdiccional, por lo que existen razones que apoyan el análisis de la motivación impugnatoria.

Esta Sala, inicialmente, ha tenido oportunidad de pronunciarse en la sentencia de 2/10/2001, rec. 4358/1997, sobre la extemporaneidad del recurso en aquellos supuestos en que se omitió la notificación de la Orden de Homologación al correspondiente Consejo General de Colegios Oficiales, Así, partiendo de que el Consejo General de los Colegios Oficiales de Aparejadores de España tenía la consideración de interesado en el procedimiento administrativo, debió serle notificada la Orden de homologación y la Sentencia que se impugna, en este punto, subraya que no existe constancia de que se practicara notificación alguna de la citada Orden Ministerial al hoy demandante, ni que tuviera lugar su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Este criterio jurisprudencial entendíamos que había de completarse con la doctrina de esta Sala, recogida, entre otras, en la sentencia de 27 de enero de 1990, 17 y 23 de octubre de 1991, 5 de junio de 1993, 26 de marzo de 1994, 18 de junio de 1994, 19 de julio de 1997 y 20 de mayo de 1998, en el sentido de reconocer además la importancia del principio pro actione, que se encuentra ínsito en el contenido constitucional del artículo 24.1 de la Constitución y que se desarrolla en el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, lo que obligaba a resolver en principio sobre el fondo de las cuestiones planteadas, sin que pueda declararse inadmisible el ejercicio de acciones por defectos formales.

Sin embargo, tal criterio jurisprudencial ha sido revisado, más recientemente, en la STS, 3ª, 7ª, de 20 de julio de 2006, al resolver el recurso de casación nº 2760/2001, en el que al reconocer en un asunto similar al aquí cuestionado, el interés indirecto del Consejo General de los Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, ha establecido los siguientes criterios, de directa incidencia en la cuestión planteada:

1. Supeditar la firmeza del acto de homologación a la perfecta constitución de una especie de litis consorcio pasivo necesario en el procedimiento administrativo de todos los hipotéticos interesados, impediría de hecho la actividad administrativa, vulnerando el principio de eficacia, consagrado en el artículo 103.1 de nuestra norma constitucional, y desde luego vulneraría el principio de seguridad jurídica, pues el ciudadano no sólo tiene el derecho a la actividad administrativa, previa a la judicial en su caso, sino a que ésta, dentro de unos plazos razonables, sea ya firme e irrevocable. Y por eso en muchos procedimientos se determina expresamente a quien hay que notificar los actos administrativos, porque ya de entrada se puede adivinar que pudiera afectar a personas concretas; en otros, se excluye, en virtud del principio de eficacia, la notificación personal a los interesados sustituyéndola por la publicación, como en materia de planificación urbanística. Sin embargo, en el procedimiento de homologación que ahora nos afecta, no se prevé llamar al mismo a los Colegios Profesionales.

   Como pone de manifiesto el recurrente, no es compatible con el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución el hecho de que, como en el presente caso, transcurran más de cuatro años entre la fecha del acto administrativo y la de su impugnación.

2. Por ello, es preciso compaginar este principio de seguridad jurídica con el de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos. En este sentido ha de partirse del hecho de que la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece unos límites temporales para la declaración de lesividad de los actos anulables (cuatro años, según dispone el artículo 103.2), y aun cuando en los nulos no se establece límite temporal alguno (artículo 102,1), sin embargo, con carácter general el artículo 106 establece unos límites a la revisión, disponiendo que tales facultades no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Es decir, la ley, aun en los casos en que se puedan dar en un acto los vicios más importantes, a los que anuda la nulidad de pleno derecho (artículo 62.1 de la Ley 30/1992) establece unos límites temporales para su impugnación. Se deduce el interés del legislador de hacer compatible el derecho a recurrir, con el establecimiento de unos plazos máximos para ello, que garanticen el principio de seguridad jurídica.

3. Estos plazos, en el caso de interesado personado en el procedimiento, se reducen al mes, desde la notificación, para los supuestos de interposición de los recursos de alzada o potestativo de reposición y desde esta perspectiva conviene tener presente la regulación que el artículo 31 de la Ley 30/1992 hace de la condición de interesado.

   Se refiere en la letra a) del apartado 1, a los interesados que promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos. Es evidente que el Consejo General puede promover aquellos procedimientos en los que tenga derechos o intereses legítimos; aunque no es el caso que contemplamos, en que un ciudadano solicita la homologación de un título.

   En la letra b) del artículo 31.1 de dicha ley se considera interesados a los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. Aquí ya no se habla de "intereses legítimos", sino de "derechos".

   Finalmente en la letra c) de dicho precepto y apartado se considera interesados a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. En virtud de este artículo el Consejo podría personarse, alegando interés legítimo, en un procedimiento iniciado por un tercero, pero que pudiera afectarle.

   El artículo distingue, de este modo, entre quienes tienen intereses legítimos, que pueden promover el procedimiento o personarse en él si lo han promovido terceros, y los titulares de derechos que puedan ser afectados; estos son interesados en el procedimiento "ex lege", y la Administración tiene la obligación de notificarles su tramitación, emplazándoles al mismo.

   Por su parte, el apartado 2 de este artículo 31 dispone que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales (entre las que cabe incardinar el Consejo General de Aparejadores y Arquitectos Técnicos), serán titulares de intereses colectivos en los términos que la Ley establezca y de su análisis podemos concluir que mientras la presencia de los interesados en un procedimiento, bien porque lo promuevan, bien porque se personen en el promovido por un tercero o en el iniciado de oficio por la Administración, es contingente, la de los titulares de derechos que puedan resultar afectados es necesaria, de tal suerte, que al menos deberán ser notificados para evitar su indefensión.

4. El artículo 58 de la Ley 30/1992 dispone que se notificarán a los interesados, las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Hay que determinar si ello se refiere a todos los posibles interesados, o sólo a los que reúnen los requisitos del artículo 31 que los define, y hay que concluir que no son interesados a los efectos de esta ley todos los que tengan un interés legítimo, aunque puedan resultar afectados, sino, sólo aquellos que promuevan el expediente (artículo 31.1.a) de dicha Ley), o se personen en el mismo (artículo 31.1.c) de la misma norma). Naturalmente también, los que por ley tienen esta condición, en cuanto titulares de derechos que puedan resultar afectados (letra b) del artículo 31.1).

En el presente caso, el Consejo General recurrido tiene un interés legítimo, pero, ni promovió el procedimiento, ni se personó en el mismo y en consecuencia no es interesado a efectos del artículo 31 de la Ley 30/1992, y no existía respecto a él la obligación de notificarle el acto finalizador del procedimiento, y por lo mismo, no puede acogerse al supuesto previsto en el artículo 58.3 de la tan reiterada Ley 30/1992, que dispone que cuando "las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier otro recurso que proceda", pues esta norma parte del presupuesto de que la notificación al interesado era preceptiva, esto es, no se refiere al interesado hipotético, sino al interesado "personado" en el procedimiento, o a quien debiendo haber sido llamado al mismo, por ostentar un derecho que pudiera ser afectado, no fue llamado o lo fue de forma incorrecta.

De la misma forma, sólo para los interesados personados prevé la Ley 30/1992, la posibilidad de hacer alegaciones (artículo 79), participar en las pruebas (artículo 81.c), ejercitar el derecho al trámite de audiencia (artículo 84), desistir o renunciar (artículos 90 y 91), ser receptores de la comunicación del archivo por caducidad del procedimiento (articulo 92.1).

En el mismo sentido el artículo 46.1 de la Ley 29/1998, dispone que en el caso del silencio administrativo, el plazo para interponer el recurso contencioso será de seis meses, tanto para el solicitante como para otros posibles interesados, y aunque la jurisprudencia ha venido a interpretar que este plazo es abierto para el solicitante, en el sentido de que el silencio negativo es una técnica que le beneficia, tendente a romper la situación de inactividad administrativa, también ha declarado el Tribunal Constitucional (en SSTC 65/83, F.J. 4, 1/89, F.J. 3) que los plazos no pueden quedar al arbitrio de las partes ni somete a la libre disposición de éstas su prórroga ni el tiempo en que han de ser cumplidos y en este caso nos interesa destacar aquí que se marca un plazo no sólo para el solicitante, sino para "otros posibles interesados", o lo que es lo mismo se equipara en cuanto a los plazos para interponer el recurso contencioso a quienes estaban en el procedimiento administrativo y a quienes no estaban, pero tienen un interés que le es legitimo para su interposición.

Por su parte, el artículo 49 de esta ley jurisdiccional establece la obligación de emplazar al recurso contencioso-administrativo a los interesados, pero no a todos los posiblemente interesados, sino "a cuantos aparezcan como interesados en él", esto es, a los interesados personados en el procedimiento, y por eso se añade en el apartado 3 que de no haberse efectuado dichos emplazamientos por la Administración, una vez comprobado por el Juzgado o Tribunal, ordenará éste su emplazamiento a la Administración, pero sólo a "los interesados que sea identificables, no a todos los posibles interesados".

Ello es lógico, pues el número y entidad de los posibles interesados no puede ser en principio conocido por la Administración y tampoco por los órganos jurisdiccionales, y ello, aun haciendo un razonable esfuerzo para dicho conocimiento. No digamos ya en aquellos casos en que la legislación establece la acción pública, como en materia de Urbanismo (artículo 304 de la Ley del Suelo), protección del medio también atmosférico (art. 16 RD 833/1975, de 6 de febrero), protección del patrimonio histórico español (artículo 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio), o en materia de Costas (artículo 109 de la ley 22/1988, de 28 de julio y 202 del Reglamento, RD 1471/1989, de 1 de diciembre). Es decir, el número de personas legitimadas para interponer un recurso administrativo o judicial no coincide con el de interesados a quienes deben notificarse los actos administrativos.

En consecuencia, en el presente caso, el Consejo General de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, pudo personarse en el procedimiento administrativo y no lo hizo, y no se encuentra, entre aquellos interesados a los que deba notificarse la resolución, por lo que no puede reaccionar fuera del plazo ordinario que tienen para recurrir los interesados personados en el procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31.1.b) de la Ley 30/1992, por lo que la sentencia de instancia debió declarar la inadmisibilidad por extemporaneidad en la interposición del recurso, siendo el acto firme y consentido, a tenor de lo dispuesto en los artículos 46 y 69 letra e) de la ley jurisdiccional, y al no haberlo hecho así, procede casar dicha sentencia y dictar otra en su lugar en el recurso contencioso-administrativo, declarándolo inadmisible.

Esta solución, con algunos pronunciamientos en sentido contrario de este Tribunal, como las sentencias de 2 de octubre de 2001 y 10 de junio de 2002, que implícitamente mantienen la posibilidad de recurrir por los interesados "sine die", caso de no haber sido notificados, aun cuando sin entrar a fondo en la distinción entre interesado, a efectos de recibir necesariamente una notificación y legitimado para recurrir, tiene su antecedente en la sentencia de este Tribunal de 10 de marzo de 1999, en la que se dice, por lo que aquí interesa, lo siguiente: «TERCERO.-.....Los razonamientos de la sentencia apelada parten de una evidente confusión entre el concepto de "interesado" como parte en el procedimiento administrativo, a quien ha de notificarse la resolución que recaiga de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de 1.958, e interés legítimo para recurrir el acto o disposición que se estime contrario a los intereses profesionales o generales de una clase o corporación determinada, cuya representación esté conferida al colegio profesional correspondiente. Y esta distinción es de suma importancia en lo que se refiere a los trámites a seguir en el procedimiento oportuno, bien con respecto a la necesidad de prestar audiencia en el curso del expediente, bien con el de notificar personalmente (artículo 79.1) la resolución recaída».

Finalmente, también las Sentencias de esta misma Sala de 10 de noviembre de 1.994 y de 13 de marzo de 1.998 han precisado que la posibilidad de impugnar legítimamente un acto de la Administración no convierte a quien tal posibilidad ostenta en legítimo interesado en el procedimiento administrativo, según el artículo 23 de la L.P.A., con la consecuencia de que haya de ser notificado la resolución recaída en dicho procedimiento que a su derecho o interés afecte como ordena el artículo 79, ya que el concepto de "interesado" recogido en el Título II de la Ley de Procedimiento únicamente resulta aplicable a las personas físicas o jurídicas incluidas en alguno de los apartados correspondientes del artículo 23. Ahora bien, en ninguno de dichos supuestos puede ser incluido el Consejo General demandante: en cuanto a los mencionados en los apartados a) y c), por obvias razones, al no haber promovido el expediente administrativo ni haberse personado en el mismo en defensa de los legítimos intereses cuya defensa pudiera corresponderle, y respecto al incluido en el apartado b), por la inexistencia de un derecho subjetivo -concepto esencialmente distinto del de interés legítimo- de dicho Consejo que hubiese podido resultar afectado por la resolución del expediente.

Como destaca la invocada sentencia de 10 de marzo de 1999: « CUARTO.- ......No cabe, pues, apelar al concepto de notificación defectuosa del artículo 79.3 para justificar la notable dilación en la interposición del recurso, ya que ninguna notificación personalizada había de efectuarse a dicho Consejo, ni al amparo de la Ley de Procedimiento, ni de la normativa específica que rige la tramitación de las solicitudes de registro de medicamentos».

Los razonamientos expuestos conducen a estimar el primero de los motivos de casación y anular la sentencia recurrida, que debió declarar inadmisible el recurso, por extemporaneidad, sin que resulte procedente examinar el segundo motivo del recurso de casación y sin hacer expresa imposición de costas.