STS, 2 de Febrero de 2004

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS: DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Pilar , Dª Camila , Dª María , Dª Amelia Y Dª Lucía , representadas por el Procurador D. JUAN LUIS CARDENAS PORRAS, contra la desestimación presunta, y después expresa, mediante resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación de 30 de Octubre de 1995, de la solicitud formulada por escritos de 20 de Enero y 20 de Junio de 1994, a que el mismo se contrae, por venir ajustada a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas."

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación don Juan Luis Cárdenas Porras, en representación de doña Pilar , doña Camila , doña María , doña Amelia y doña Lucía . En el escrito de interposición, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "dicte Sentencia estimando el presente recurso, revocando la sentencia impugnada, y dictando otra más conforme a derecho, por la que se estime el suplico de nuestro escrito de demanda ante la Audiencia Nacional con cuantas consecuencias en derecho procedan."

Admitido a trámite el recurso, se remiten las actuaciones a la Sección Tercera y, por Providencia de 7 de junio de 1999, se da traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalice su oposición, lo que verificó mediante escrito presentado con fecha 25 de junio de 1999, en el que, después de formular las alegaciones que consideró oportunas, solicitó a la Sala "dicte sentencia que lo desestime."

De conformidad con las normas de reparto de asuntos entre las Secciones de la Sala, se remiten las actuaciones a esta Sección Séptima y, por Providencia de 23 de septiembre de 2003, se señala para la votación y fallo el día 27 de enero de 2004, en que han tenido lugar.

Las recurrentes, Diplomadas en Enfermería, realizaron los estudios de Especialización de Asistencia Obstétrica (Matrona) durante los cursos académicos 1987/1988 y 1988/1989 en la Escuela de Enfermería de la Universidad de Navarra. El 20 de enero de 1994 solicitaron del Ministerio de Educación y Ciencia que, en atención a la formación que habían adquirido, se les expidiese el título oficial de Especialistas en Enfermería Obstétrico-Ginecológica (Matronas). Posteriormente, el 23 de junio de ese año, pidieron que, en su defecto, se les concediera la convalidación de sus títulos o el reconocimiento de efectos oficiales a los mismos que les habilitara para ejercer como especialistas. El Ministerio no resolvió inicialmente sobre esas peticiones de manera que las interesadas, transcurridos los plazos legalmente previstos, interpusieron el 23 de agosto de 1995 recurso contencioso-administrativo contra la desestimación tácita de las mismas. Semanas después, el 30 de octubre de 1995, se dictó resolución expresa en sentido negativo.

Las razones en las que se apoya tal decisión son las siguientes: a) el Real Decreto 992/1987, de 3 de julio, que crea el título oficial en cuestión, prohibe realizar nuevas matrículas a partir de su publicación, en las especialidades previstas en la anterior normativa (disposición transitoria tercera, tres); b) su artículo 3 dispone que el Ministerio de Educación y Ciencia establecerá las directrices generales que deberán cumplir los programas de formación conducentes al título conforme a las exigencias de la Directiva 80/155/CEE, de 21 de enero de 1980 y de las que se dicten, lo que se hizo por la Orden de 1 de junio de 1992; c) la fecha de matriculación de las interesadas fue anterior a la aprobación de esos programas y la formación que acreditan no se ajusta a las condiciones exigidas por la normativa vigente para obtener el título oficial; d) esa Orden da cumplimiento a la Directiva citada, la cual fue incorporada al Derecho interno por el Real Decreto 1017/1991, de 28 de junio.

Por su parte, la Sala de la Audiencia Nacional consideró conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada y desestimó el recurso de las actoras en virtud de estas consideraciones: a) rechazó, frente a la alegación de las recurrentes en sentido contrario, que sus solicitudes hubieran sido estimadas por silencio positivo y que la resolución expresa fuera extemporánea, extremo sobre el que no se detendrá el recurso de casación, según se verá después; b) negó que la formación por ellas adquirida se acomodara a la exigida para obtener el título oficial, pues a la fecha de su matriculación, verano de 1987, los estudios correspondientes no estaban implantados y el Real Decreto 992/1987 impedía realizar nuevas matrículas en las especialidades previstas por la normativa previa; c) señaló que la expiración del plazo de adaptación interna de la Directiva 80/155/CEE, objeto de pronunciamiento por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 7 de noviembre de 1991, o la ausencia o insuficiencia de su transposición, no permitían aplicar directamente sus previsiones ya que aquélla deja márgenes de apreciación discrecional, concretados por la Orden de 1 de junio de 1992; d) en fin, apuntó que las resoluciones cuestionadas establecían que las recurrentes no habían adquirido la formación necesaria y que eso suponía una valoración revestida de la discrecionalidad técnica que admite la Sentencia del Tribunal Constitucional 34/1995, lo que les dotaba de una presunción iuris tantum de certeza que las demandantes no habían desvirtuado ya que se limitaron "a enumerar las materias formativas cursadas o los aspectos de la formación práctica recibida y a aportar el programa de formación teórico-práctica del curso de especialización seguido (documentos 15 y siguientes del expediente), sin articular prueba alguna" para ello.

El recurso de casación contiene seis motivos. El primero de ellos invoca el artículo 95.1.3º y reprocha a la Sentencia incongruencia por defecto ya que "omite todo tipo de pronunciamiento sobre diversas e importantes cuestiones planteadas por esta parte en la instancia". Esas cuestiones son las siguientes: el análisis del cumplimiento por las recurrentes de los requisitos de formación exigidos para obtener el título; la afirmación por el Ministerio ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de que la calidad de la formación de matronas en España a 1 de enero de 1986 no era inferior a la regulada por la Directiva 80/155/CEE; la eficacia directa de esta Directiva; la jurisprudencia sobre la interpretación más favorable a la normativa comunitaria; el ejercicio temporal, por una de las recurrentes, de la profesión de matrona en un centro sanitario público.

La Sentencia no es incongruente. Es verdad que no contesta a todas y cada de las cuestiones suscitadas en la demanda. No obstante, sí se enfrenta a las pretensiones de las recurrentes y se pronuncia motivadamente sobre las alegaciones que constituyen su fundamento. Así, respecto a la formación de las actoras no sólo se atiene a lo manifestado por el Ministerio, a cuyo parecer atribuye especial valor, al tratarse la suya de una apreciación técnica, sino que dice que las recurrentes no han conseguido probar lo que afirman, pues no puede desprenderse de la mera presentación de los programas de asignaturas la equivalencia de la formación que han recibido con la necesaria para obtener el título que pretenden. Y también se manifiesta sobre la Directiva razonando que no cabe aplicar directamente sus normas por el margen de indeterminación que ofrecen. De estas respuestas, positivas y centradas en el núcleo de la controversia, se desprende por exclusión el rechazo de otros argumentos como el relativo a la interpretación más favorable a las normas comunitarias, el que pretende comparar el contenido de los estudios anteriores con la Directiva o el que se refiere a la contratación como matrona de una de las recurrentes en un centro médico del sistema de salud del País Vasco.

Los restantes motivos se acogen todos ellos al artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción. Veamos su contenido. El segundo afirma la vulneración del artículo 24 de la Constitución y de los artículos 74 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil porque se ha prescindido de la valoración de la prueba documental practicada en autos. Esto no es así, pues, según se acaba de apuntar, la Sala sí apreció la prueba documental existente en las actuaciones y sacó la conclusión de que de ella no podía deducirse que hay identidad entre la formación necesaria para obtener el título oficial de especialista del que nos estamos ocupando y la de las recurrentes. Lo dice expresamente en la Sentencia cuando describe el material probatorio en el que se apoyan las recurrentes y lo relaciona con las normas aplicables, entre las que no desconoce las europeas. Por tanto, no ha prescindido de la prueba documental aportada al proceso. Otra cosa es, como dice el Abogado del Estado en el escrito de oposición, que las recurrentes discrepen de la valoración que de todo ello ha hecho la Sala juzgadora, pero, naturalmente, de ahí no deriva la infracción alegada.

El tercer motivo consiste en la infracción de la Directiva 80/155/CEE, del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 7 de noviembre de 1991 y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo y del Tribunal de Luxemburgo sobre la aplicación directa de las Directivas. Explican las actoras que España no incorporó en plazo la Directiva 80/155/CEE, tal como lo declaró la Sentencia del Tribunal de Luxemburgo que alegan. Esa circunstancia, dicen, determinaba la aplicabilidad directa de las previsiones que en aquélla se recogen, las cuales gozan, en opinión de las recurrentes, del grado de precisión suficiente para que sea posible utilizarlas en el presente caso. Así, señalan que de la Directiva 80/155/CEE resultan, al menos, estas normas mínimas: a) la supeditación del acceso a la actividad de matrona a la posesión de un diploma de asistencia obstétrica obtenido conforme a la Directiva; b) ese diploma ha de garantizar que el interesado ha seguido una formación específica en la materia; c) la formación, por su duración, contenido y organización ha de ser conforme con la Directiva; d) además, tal formación tiene que asegurar que se han adquirido los conocimientos, experiencia y comprensión requeridos por la Directiva. En estos extremos no ven las recurrentes margen alguno para la discrecionalidad y añaden que cumplen con todos ellos ya que el programa de formación que siguieron fue elaborado teniendo en cuenta aquella normativa comunitaria, por lo demás, obligatoria para el Estado.

A propósito de ese cumplimiento, dicen que la enseñanza recibida comprende todos los conocimientos, experiencia y comprensión precisos; que su duración de dos cursos académicos satisface y rebasa los dieciocho meses requeridos por la Directiva; que para acceder a los estudios que cursaron se les exigió previamente el título de Diplomadas en Enfermería o de A.T.S. y que estaban en posesión del mismo; que el programa respondió fielmente al contenido teórico-práctico y clínico previsto en el anexo de la Directiva; y, en fin, que la enseñanza les fue impartida en un centro universitario con plena idoneidad académica y administrativa para la formación de matronas. Y, frente a todo esto, observan, la Administración se limita a afirmar gratuitamente que la formación que han adquirido no cumple con las condiciones exigidas por la normativa vigente, que no lo han demostrado. De esta manera, la actuación impugnada no sólo incumple la Directiva sino que también infringe el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Sin duda habría sido posible que la Sentencia explicara con más detenimiento las razones en las que se apoya. No obstante, la concisión de sus fundamentos no significa, ni ausencia de motivación, ni desconocimiento del contenido de la Directiva. Tampoco supone ignorancia de la formación que han recibido las actoras ni de la que es precisa para acceder al título oficial de Especialista en Enfermería Obstétrico-Ginecológica (Matronas). Lo único que sucede es que de los requisitos establecidos por la Directiva que se califican como mínimos no resultan elementos suficientes para concluir que la formación que recibieron las recurrentes en la Escuela de Enfermería de la Universidad de Navarra equivalga a la que se exige para obtener el título. El problema está en los contenidos de la formación que se imparte efectivamente y, a ese respecto, hay que coincidir con la Sentencia, por un lado, en la indeterminación de la Directiva y, por el otro, en la imposibilidad de discernir a través del contraste entre un programa reducido a la enunciación de líneas básicas, como es el que incorpora aquélla en su anexo, y los programas de las disciplinas y actividades cursadas por las recurrentes la existencia de esa identidad en la formación que sostienen.

Hay que añadir, además, que la Sentencia no sólo tiene presente lo que se acaba de indicar. También se fija en que la enseñanza recibida por las recurrentes la obtuvieron a partir de unos programas que no pudieron ajustarse a las directrices que, a partir de la Directiva, tenía que establecer el Ministerio de Educación y Ciencia, previos los asesoramientos contemplados en el Real Decreto 992/1987. Y que la enseñanza anterior no era ya apta para acceder al título pues desde la publicación de esa disposición general no se podían realizar nuevas matrículas para cursarla. Asimismo, presupone el conjunto de reglas que el Real Decreto impone en torno a lo que han de ser los estudios que, más adelante, se definan: el carácter que han de tener y la acreditación de las unidades docentes en que se impartan, el número de plazas de las mismas, el sistema de acceso.

En definitiva, ni se dan las condiciones para aplicar directamente la Directiva, ni la Sentencia carece de motivación cuando respalda el juicio del Ministerio sobre la falta en las recurrentes de la formación necesaria.

De nuevo se alega la infracción del artículo 24 de la Constitución en el cuarto motivo que reprocha a la Sentencia haber dejado en la indefensión a las recurrentes al aceptar y no integrar lo que sería una laguna legal. Dice el escrito de interposición que, de prevalecer el criterio sentado por la Audiencia Nacional, las consecuencias del incumplimiento en que incurrió España, que es responsabilidad del Estado, al no incorporar dentro de plazo la Directiva 80/155/CEE se harán recaer sobre la Sra. Pilar y las demás recurrentes, lo que atenta contra la lógica y vulnera su derecho a la tutela judicial efectiva. Lo procedente, observan, era que la Sala de instancia hubiera determinado la normativa que regulaba entonces la formación necesaria para obtener el título de especialista en esta materia. Como no lo hizo, provocó el resultado que se acaba de apuntar.

Las actoras presentan el motivo después de establecer lo que llaman una situación paradójica: que la Administración prohiba impartir una especialidad reconocida en la Unión Europea y que, al mismo tiempo, haya personas cursando tal especialidad prohibida. Sin embargo, las cosas no son exactamente así. Lo que no se podía cursar, porque lo impedía el Real Decreto 992/1987 a partir de su publicación eran los estudios anteriores. Por otra parte, el título que pretenden obtener fue creado, conforme a la Directiva, por esa norma reglamentaria. Antes de que se establecieran los contenidos de la formación que ha de conducir al nuevo título oficial, las recurrentes siguieron en la Universidad de Navarra unos estudios carentes de valor oficial porque no se había determinado todavía cómo habría de ser la formación correspondiente. Eso no habría impedido, si se acreditase, que la que ellas adquirieron es la misma que hace falta, que se accediera a sus pretensiones. El retraso con que se dicta la Orden de 1 de junio de 1992 no habría sido obstáculo a esos efectos. Pero no han demostrado que lo fuera y a ellas les correspondía hacerlo. En cuanto a las consecuencias del incumplimiento del Estado a la hora de trasponer la Directiva, tiene razón el Abogado del Estado cuando observa que puede justificar otro tipo de pretensiones pero que, desde luego, no es razón para expedir un título oficial o convalidar o reconocer efectos oficiales a unos estudios sin que se haya establecido que se dan las condiciones para hacerlo.

Las recurrentes, en el quinto motivo, aducen la infracción del Real Decreto 992/1987 pues, en contra de lo que la Sentencia afirma, sostienen que no estaba prohibida en España la matriculación en la especialidad de matrona. Al mismo tiempo, vuelven al Derecho Comunitario al alegar la infracción de la jurisprudencia que quiere que las normas jurídicas se interpreten de la forma más favorable al ordenamiento europeo.

Tras afirmar que los Estados no pueden oponer a los particulares su propio incumplimiento recuerdan que, en caso de conflicto entre una Directiva y una norma interna infralegal, ha de darse prioridad absoluta a la primera inaplicando la segunda, no ya en virtud de la eficacia directa de la Directiva, sino del principio de interpretación a favor de las normas comunitarias. A partir de ahí, nos dicen las recurrentes que han sido perjudicadas por una interpretación contraria a ese principio. El daño lo habría causado un erróneo entendimiento del Real Decreto 992/1987. Error dañino que consiste en considerar que impedía efectuar matrículas en las nuevas especialidades que él crea y, en concreto, en la de Enfermería Obstétrico-Ginecológica (Matronas) ya que no es cierto que a partir de octubre cerraran todas las escuelas de matronas. La de la Universidad de Navarra impartió la especialidad en los cursos que ellas siguieron (1). Tampoco es verdad que no se impartieran desde octubre de 1987 títulos de matrona en España: las recurrentes lo obtuvieron de esa Universidad (2). Añaden, alegando lo que sostuvo el representante del Estado ante el Tribunal de Luxemburgo en el proceso que concluyó con la Sentencia de 7 de noviembre de 1991, que si las disposiciones transitorias primera y segunda del Real Decreto 992/1987 no son aplicables a la especialidad de matrona, tampoco ha de serlo la tercera. Sostener lo contrario, iría contra los propios actos de la Administración (3). La prohibición de esa disposición transitoria tercera, tres es una norma que ha de interpretarse necesariamente en relación con la cuarta, por lo que debe entenderse que sólo operó durante ese año 1987 (4). La interpretación literal y lógica de la disposición transitoria tercera, tres lleva ineludiblemente a la conclusión de que la misma prohibe sólo las nuevas matrículas en las especialidades previstas por la anterior normativa, pero no en las de nueva creación por el propio Real Decreto (5).

De todo ello derivan la conclusión de que era procedente atender a sus solicitudes porque: a) estudiaron la especialidad con pleno cumplimiento de las normas comunitarias; b) se matricularon en el verano de 1987; c) la supuesta prohibición era inoperante en este caso; d) han sido gravemente perjudicadas por el incumplimiento del Reino de España; e) un Estado miembro no puede oponer su propio incumplimiento frente a los particulares; f) la Administración del Estado ha incumplido sus previsiones y obligaciones al no implantar en 1987, ni en los dos años sucesivos, la especialidad. Y la aplicación del principio interpretativo antes enunciado, junto a la propia salvaguardia de la primacía del Derecho Comunitario, exigen que se tenga la formación que han acreditado como adecuada y que se atienda a lo que pidieron en su día.

Con este razonamiento un tanto complejo vuelven a insistir en lo que ya habían dicho aunque ahora aporten algunos matices nuevos y hagan algunas apreciaciones concretas sobre el régimen jurídico que sigue al Real Decreto 992/1987. Sin embargo, el resultado ha de ser el mismo: la desestimación del motivo. De las consideraciones que se han hecho no resulta que la formación de las recurrentes sea la que se exige para obtener el título que reclaman. Y, frente a eso, no es relevante que se matricularan en la Universidad de Navarra y que obtuvieran uno de sus títulos. Lo que sostuviera el representante del Estado ante el Tribunal de Luxemburgo no puede considerarse a los efectos de la doctrina de los actos propios. Y limitar a 1987 la prohibición de matricularse en las especialidades creadas por el Real Decreto 992/1987 no parece que pueda sostenerse si se tiene en cuenta el sistema que en él se diseña para su puesta en práctica. Por lo que se refiere al perjuicio que alegan, no es cuestión de determinarlo en este contexto, en el que se debate sobre si tenían derecho las recurrentes a la expedición de un título oficial. Con lo que regresamos al punto relativo a la formación y a su equivalencia.

Sobre ello vuelve el sexto y último motivo que sostiene la infracción de la doctrina sobre la discrecionalidad técnica contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 34/1995. La causa de la misma la sitúa en que aquí no nos encontramos ante un supuesto de esa naturaleza. La Sentencia, se nos dice, confunde las cosas y no tiene presente, como hubiera debido hacer, que en este caso de lo que se trataba era de que la Administración está obligada a reconocer la eficacia de los títulos que se le presentan cuando los mismos cumplen los requisitos legalmente exigibles. En tal supuesto carece de discrecionalidad alguna para denegar el reconocimiento. De ahí que no estemos ante un acto discrecional, no fiscalizable jurisdiccionalmente, sino todo lo contrario. Así, pues, no es aplicable, sin incurrir en infracción, esa doctrina de la discrecionalidad técnica a este caso.

Parece claro que el motivo está construido sobre una premisa que no se ha demostrado: la equivalencia de la formación. Además, desvía el objeto de la discrecionalidad técnica a la que se refiere la Sentencia, pues, ciertamente, no juega a la hora de extraer la consecuencia derivada de la comparación entre la formación de las recurrentes y la exigida legalmente para obtener el título de especialista en Enfermería Obstétrico-Ginecológica (Matronas), sino previamente, al efectuar ese contraste. Una vez realizado ese juicio técnico, la conclusión se impone: si hay equivalencia procedería la estimación de las pretensiones de las recurrentes. Si no la hay, habrían de desestimarse. La Sentencia no ha infringido la doctrina mencionada aplicándola indebidamente. Por el contrario, ha hecho uso correcto de ella al considerar que las recurrentes, frente a la apreciación administrativa, no han aportado evidencias suficientes para desvirtuar lo que en cualquier caso no tenía más que el carácter de una presunción iuris tantum.

En definitiva, hemos de desestimar también este último motivo y, con él, el recurso de casación.

A tenor de lo establecido por el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,