STS, 14 de Abril de 1994

El 8 de abril de 1.993 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia en virtud del recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 10 de Barcelona, en autos nº 1100/90, 80/91 y 161/91 acumulados, seguidos a instancia de Dª María Virtudesy otros contra el INSTITUTO CATALAN DE LA SALUD sobre reclamación por reconocimiento de derecho. La parte dispositiva de la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es del tenor literal siguiente: "Que estimamos el recurso de suplicación interpuesto por el Instituto Catalán de la Salud contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 10 de Barcelona de fecha 24 de enero de 1.992, en autos núm. 1100/90, seguidos a instancia de Dª María Virtudes, Dª Eugenia, Dª Raquel, D. Juan Carlos, D. Jose Daniel, Dª Gabriela, Dª Verónica, Dª Edurne, Dª Rebeca, D. Jose Antonio, Dª Elsa, Dª Sara, D. Ramón, D. Héctor, Dª Gloria, D. Daniel, Dª Almudena, Dª Maribel, D. Blas, D. Pedro Antonio, Dª Estefanía, Dª Ángela, Dª Paula, D. Agustín, Dª Lorenza, Dª Constanza, Dª María Purificación, D. Abelardo, Dª Sandray D. Juan Ignaciocontra el INSTITUTO CATALAN DE LA SALUD, debemos revocar y revocamos la misma absolviendo al INSTITUTO CATALAN DE LA SALUD de la pretensión formulada en su contra".

La sentencia de instancia, de 24 de enero de 1.992, dictada por el Juzgado de lo Social nº 10 de Barcelona, contenía los siguientes hechos probados: "1º.- Los actores, todos ellos con la categoría profesional de médicos, vienen prestando sus servicios en Centros de Atención Primaria, dependientes de la demandada Instituto Catalán de la Salud. ----2º.- Los actores reclaman en este procedimiento el reconocimiento de su derecho a percibir complemento específico por dedicación exclusiva y la condena del Instituto demandado al abono de dicho complemento. ----3º.- Por Orden del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de la Generalidad de Cataluña de 2-4-87, estableció el régimen retributivo del personal sanitario adscrito a los equipos de atención primaria, integrado por:

1. - Retribuciones básicas:

   1. Sueldo base

      b)Premios de antigüedad

   3. Gratificaciones extraordinarias

2. - Retribuciones complementarias:

   1. Complemento de atención primaria b) Complemento de características de población c) Complemento por desplazamiento 3º.- Retribuciones complementarias funcionales:

   1. Complemento de acción continuada b) Complemento de docencia c) Complemento de dirección de programas d) Complemento de coordinación 4º.- Por Orden de 31-4-89, de modificación parcial de la Orden de 2-4-87 se introdujo además el complemento de características socioeconómicas de la población y el complemento de productividad. ---- 5º.- Por resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 25-4-88 se fijó el importe del complemento específico por dedicación exclusiva en la cantidad de 936.000 ptas. anuales para el grupo correspondiente a la categoría profesional de los actores, lo que en cómputo mensual supone la cantidad de 78.000 ptas.

   al mes. ----6º.- El incremento previsto para los años 1.989 y 1.990 en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado es del 4% y 5% respectivamente.

   ----7º.- Los actores han presentado ante el ICS sendas declaraciones de dedicación exclusiva. ----8º.- Se ha agotado la vía administrativa, presentando escrito de reclamación previa por los actores en fechas 27-11- 89, 28-12-89 y 5-2-90".

   El fallo de dicha sentencia es del tenor literal siguiente: "Que estimando la demanda interpuesta por María Virtudesy 29 más, contra el INSTITUTO CATALAN DE LA SALUD, debo declarar y declaro el derecho de cada uno de los actores a percibir complemento específico por dedicación exclusiva, condenando a la entidad gestora ICS a estar y pasar por esta declaración y a abonarles dicho complemento desde la fecha y en la cuantía que a continuación se relacionan:

   María Virtudes.......27-11-89.......2.189.328 ptas.

   Eugenia........ " ....... " Raquel.......... " ....... " Juan Carlos....... " ....... " Jose Daniel........... " ....... " Gabriela.. " ....... " Verónica... " ....... " Edurne....... " ....... " Rebeca.......... " ....... " Jose Antonio....... " ....... " Elsa............ " ....... " Sara......... " ....... " Ramón............. " ....... " Héctor.... " ....... " Gloria...28-12- 89.......2.108.208 ptas.

   Daniel........... " ...... " Almudena" ...... " Maribel. " ...... " Blas....... " ...... " Pedro Antonio......... " ...... " Estefanía... " ...... " Ángela......... " ...... " Paula........... " ...... " Agustín......... " ...... " Lorenza" ...... " Constanza5-2-90 ...... 2.023.032 ptas.

   María Purificación" ...... " Abelardo............... " ...... " Sandra.... " ...... " Juan Ignacio............ " ...... ".

El Letrado Sr. Sunyer Bellido mediante escrito de fecha 3 de julio de 1.993, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que:

Se alegan como sentencias contradictorias con la recurrida las dictadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 25 de octubre de 1.991, 24 de julio y 14 de diciembre de 1.992, 18 de enero de 1.993. También se citan las sentencias dictadas, por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el 19 de abril de 1.991 y su posterior confirmación del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1.992, del 9 y 31 de julio de 1.992 y 8 de marzo de 1.993.

Se alega la infracción del artículo 2.3.b) del Real Decreto Ley 3/87 de 11 de septiembre, y del sistema constitucional de distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas, el deber de coordinación entre Administraciones Públicas, artículo 70 y siguientes de la Ley General de Sanidad.

Por providencia de esta Sala de 10 de septiembre de 1.993, se tuvo por personado al recurrente y por interpuesto en tiempo y forma el presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar procedente el recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 8 de abril actual, en cuya fecha tuvo lugar.

La parte recurrente designa como contradictorias ocho sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de las que dice que cuatro corresponden a los demandantes que son facultativos de atención primaria y otras cuatro a los facultativos de hospitales. Pero los demandantes son todos médicos que prestan sus servicios en centros de atención primaria, según se hace constar en el hecho probado primero de la sentencia de instancia, y el recurso ni siquiera aporta ningún dato que justifique la genérica afirmación de que algunos demandantes no identificados prestan servicios en centros hospitalarios. Hay que descartar, por tanto, las sentencias que se citan para este grupo. En cuanto a las cuatro sentencias que se aportan para los facultativos que prestan sus servicios en centros de atención primaria, una de ellas se reconoce que no es firme y las otras tres se acompañan con certificaciones que acreditan su firmeza. La contradicción, cuya existencia no se cuestiona por la parte recurrida ni por el Ministerio Fiscal, ha de apreciarse en relación con la sentencias de 18 de enero de 1.993, que en un supuesto sustancialmente igual, estima que los médicos de los Equipos de Atención Primaria de Cataluña tienen derecho al complemento específico en los términos previstos en la legislación estatal.

El recurso de casación para la unificación de doctrina es un recurso extraordinario, en el que las infracciones invocadas han de establecerse a través de los correspondientes motivos que se formalicen con amparo en el artículo 204 de la Ley de Procedimiento Laboral en relación con el artículo 221 de la misma Ley, y en estos motivos deben citarse de forma precisa las normas que se consideran infringidas razonándose la pertinencia y fundamentación de las denuncias que se realizan. No cumpliría esta exigencia con un criterio estricto la genérica alegación de la "violación por interpretación errónea del Real Decreto Ley 3/87, de 11 de septiembre, y del sistema constitucional de distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas. El deber de coordinación entre Administraciones Públicas. Artículo 70 y siguientes de la Ley General de Sanidad", cuando además en el desarrollo del motivo las únicas referencias concretas a preceptos se realizan de forma indirecta sin designarlos formalmente como infringidos o invocando reglas generales sobre delimitación de las competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, cuya aplicación al caso tendría que partir de la previa identificación de la norma estatal o autónoma que se estima infringida. Pero, aunque se supere este planteamiento, entendiendo que se denuncia la infracción del artículo 2.3.b) del Real Decreto Ley 3/1.987, de 11 de septiembre, en relación con la disposición final 1ª de la Orden de 31 de marzo de 1.989 del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de Cataluña, el motivo tampoco puede tener éxito por las razones que se exponen en el fundamento siguiente.

La cuestión que se suscita en el presente recurso consiste en determinar si el organismo demandado está obligado a abonar a los actores las cantidades que reclaman en concepto de complemento específico previsto en el apartado b) del artículo 2.3 del Real Decreto-Ley 3/1987, aparte de las que les ha hecho ya efectivas de acuerdo con las Ordenes del Departamento de Sanidad y Seguridad Social del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de 2 de abril de 1.987 y 31 de marzo de 1.989 y para resolver esta cuestión es necesario realizar unas consideraciones previas sobre las competencias normativas del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña en esta materia. Las reglas generales sobre la delimitación de estas competencias se establecen en el artículo 149.1 de la Constitución, que considera competencia exclusiva del Estado la determinación de "las bases y coordinación general de la sanidad" y de las bases del régimen estatutario de los funcionarios. Por su parte, el Estatuto de Cataluña atribuye a la Generalidad de Cataluña el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen estatutario de sus funcionarios (artículo 10.1.1) y de la sanidad interior (artículo 17.1). La materia relativa al régimen jurídico del personal estatutario al servicio de las instituciones sanitarias de la Seguridad Social es materia propia de la función pública, aunque sometida a un tratamiento especial para adecuarla a las peculiaridades que presenta la prestación de servicios sanitarios (artículo 1.2 de la Ley 30/1.984) y en este sentido la Ley General de Sanidad establece en su artículo 84.1 que "el personal de la Seguridad Social regulado en el Estatuto Jurídico de Personal Médico de la Seguridad Social, en el Estatuto del Personal Sanitario Titulado y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social, en el Estatuto del Personal no Sanitario al Servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, el personal de las Entidades Gestoras que asuman los servicios no transferibles y los que desempeñen su trabajo en los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, se regirán por lo establecido en el Estatuto- Marco que aprobará el Gobierno en desarrollo de esta Ley". El número 2 de este artículo precisa que el Estatuto- Marco "contendrá la normativa básica aplicable en materia de clasificación, selección, provisión de puestos de trabajo y situaciones, derechos, deberes, régimen disciplinario, incompatibilidades y sistema retributivo, garantizando la estabilidad en el empleo y su categoría profesional", añadiendo el número 3 que "las normas de las Comunidades Autónomas en materia de personal se ajustarán a lo previsto en dicho Estatuto-Marco". Pero mientras éste no se apruebe, mediante norma de rango adecuado, la delimitación entre el ámbito propio de la legislación básica estatal y el del desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas ha de regirse por los criterios generales que se establecen para la función pública y que se contienen en el artículo 1.3 de la Ley 30/1.984. En este precepto se consideran normas básicas correspondientes a la competencia exclusiva del Estado las que la propia Ley 30/1.984 denomina "bases del régimen de retribuciones", que se fijan en sus artículos 23 y 24. El equivalente de estas bases en el régimen retributivo del personal estatutario de Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social en lo que a la estructura de las retribuciones se refiere se establece en el artículo 2 del Real Decreto-Ley 3/1.987. Esta estructura, que tiene carácter de "numerus clausus", como señala el artículo 1 del Real Decreto-Ley y se desprende además de su propia naturaleza, es vinculante para las Comunidades Autónomas con competencia normativa en la materia, que deben respetarla en su desarrollo legislativo.

El examen de las Ordenes de 2 de abril de 1.987 y 31 de marzo de 1.989 muestra que estas disposiciones sólo parcialmente se atienen a esta ordenación general, porque, aunque existen coincidencias importantes sobre todo en las retribuciones básicas, se producen también discrepancias sustanciales en el número, denominación y definición de las retribuciones complementarias. Pero hay que aclarar que no se trata aquí de una impugnación directa de una regulación reglamentaria que correspondería al orden contencioso- administrativo, sino de una reclamación de cantidades concretas, y esta reclamación ha de rechazarse por varias razones. En primer lugar, los recurrentes no fundamentan su pretensión en una eventual ilegalidad de la regulación de las retribuciones complementarias contenida en las Ordenes mencionadas para excluir su aplicación y reivindicar la de la ordenación estatal, sino que de forma selectiva intentan acumular a los complementos que les hace efectivos el Instituto Catalán de la Salud y que, al menos formalmente no tienen equivalencia en la legislación estatal, el complemento específico previsto en esta legislación y que, también formalmente, no aparece incluido en la regulación de Cataluña. Se llegaría, de atender esta pretensión, a un resultado doblemente contrario al ordenamiento jurídico, pues se consagraría la percepción de más conceptos retributivos de los que autoriza la legislación básica estatal e incluso la doble retribución por la misma causa en virtud de variaciones en la denominación de determinados conceptos. Ello es así porque cuando se trata de conjuntos normativos, que forman cada uno de ellos estructuras interdependientes que exigen una aplicación uniforme, no es posible elegir de una manera parcial en cada uno de los diversos conjuntos concurrentes las reglas que se consideran adecuadas o favorables, sino que hay que excluir de forma completa la aplicación del conjunto cuyas normas se impugnan o, al menos, la parte de él que resulta incompatible con la plena aplicación del otro. En efecto, no se trata en estos casos de una relación jerárquica simple entre normas aisladas, sino de una vinculación que, aunque opera dentro de la jerarquía -la legislación básica del Estado tiene primacía sobre el desarrollo legislativo autonómico en las materias de regulación compartida- se proyecta de manera más compleja, pues lo que debe prevalecer es la orientación de la legislación básica en su conjunto y no determinados preceptos aislados de la misma que fuera de su contexto general de aplicación pueden ser contrarios a sus finalidades últimas, vulnerando así las exigencias de coherencia del ordenamiento en su conjunto, que es lo que sucedería en este caso si a las retribuciones previstas en la regulación de Cataluña se añadiera el complemento específico previsto en la regulación estatal. Los recurrentes argumentan también a partir de la supletoriedad general del Derecho estatal (artículo 149.3 de la Constitución Española) y de la declaración específica de supletoriedad contenida en la disposición final primera de la Orden de 31 de marzo de 1.989, pero por las razones que ya se han expuesto sobre la coherencia en la aplicación del grupo normativo, no cabe admitir relaciones de supletoriedad cuando la aplicación de una norma estatal de forma aislada resulta contraria a los principios básicos de ordenación del conjunto normativo al que esta norma pertenece y en cuanto a la cláusula específica de supletoriedad de la Orden de 31 de marzo de 1.989, hay que entender que se refiere a las percepciones no reguladas en esa Orden y no las que, como las retribuciones complementarias, han sido objeto de una regulación completa que excluye la remisión a otros conceptos. En segundo lugar, la desestimación del recurso se impone también, porque, analizadas las retribuciones complementarias de las Ordenes de 2 de abril de 1.987 y 31 de marzo de 1.989, se advierte que en ellas existen varios conceptos que, aunque con clasificación o denominación distinta, cumplen funciones retributivas propias del complemento específico. Así sucede con los complementos de características de la población y de características socio-económicas que sin duda valoran mayores exigencias de dedicación; con el complemento de desplazamiento que retribuye una mayor penosidad del trabajo, y con los complementos de docencia, programación y coordinación que contemplan una exigencia específica de dedicación y responsabilidad. De ahí que si se accediera a la pretensión de los actores podría vulnerarse la norma contenida en el artículo 2.3.b) del Real Decreto-Ley 3/1.987, a tenor del cual "en ningún caso puede asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo", porque materialmente los conceptos antes mencionados son incluibles en la noción legal de complemento específico.

La anterior doctrina no se opone a la que la Sala ha establecido en su sentencia de 20 de octubre de 1.992 y en otras posteriores, entre las que pueden citarse las de 21 de junio, 25 de octubre y 18 de enero de 1.993, porque en estas sentencias lo que se resuelve es sobre la reclamación del complemento específico por parte de facultativos que prestan servicios en instituciones hospitalarias y en ellas el Instituto Catalán de la Salud se limitaba a invocar las normas contenidas en la Orden de 19 de diciembre de 1.985 del Departamento de Sanidad y Seguridad Social de Cataluña, que no regulaba el complemento controvertido sino el denominado complemento de especial dedicación, que en el ámbito estatal había establecido la Orden de 4 de febrero de 1.985 (anulada por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal de 19 de noviembre de 1.987). La sentencia de 20 de octubre de 1.992 examina la diferencia entre los dos complementos y concluye desestimando el recurso por una razón fundamentalmente formal: porque el organismo recurrente no había cuestionado la aplicación que la sentencia recurrida realiza del Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de mayo de 1.987, ni tampoco había suscitado cuestión alguna sobre la eventual incidencia en esta materia de las disposiciones que la Comunidad Autónoma hubiera podido dictar en virtud de sus competencias de desarrollo legislativo. En el presente caso el problema que se plantea es precisamente el de determinar si dentro del marco de la regulación autonómica integrado por las Ordenes de 2 de abril de 1.987 y 31 de marzo de 1.989 los actores tienen derecho no sólo a percibir los complementos previstos en dichas Ordenes, sino también el complemento específico previsto en el artículo 2.3.b) del Real Decreto 3/1.987 y regulado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de abril de 1.988, y esa cuestión debe tener una respuesta negativa por las razones que se recogen en el fundamento anterior.