STS, 2 de Noviembre de 2004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, dictó Sentencia, el veintitrés de junio de dos mil, en el Recurso número 991 de 1.998, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Don Ángel y Doña Filomena, no dando lugar a estimar las pretensiones deducidas en el suplico de la demanda, con la correspondiente confirmación del acto a que estas actuaciones se contraen; sin costas".

En escrito de dieciocho de julio de dos mil, el Procurador Don José Pedro Vila Rodríguez, en nombre y representación de Don Ángel y Doña Filomena, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintitrés de junio de dos mil.

La Sala de Instancia, por Providencia de veintiuno de julio de dos mil, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de seis de octubre de dos mil, el Procurador Don José Pedro Vila Rodríguez, en nombre y representación de Don Ángel y Doña Filomena, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de catorce de noviembre de dos mil.

En escrito de veintiséis de marzo de dos mil dos, el Sr. Abogado del Estado, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día diecinueve de octubre de dos mil cuatro, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SANTIAGO MARTÍNEZ-VARES GARCÍA, Magistrado de la Sala, que expresa la decisión de la misma.

Constituye el objeto del recurso de casación que resolvemos, la Sentencia pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, que desestimó el recurso contencioso administrativo núm. 991 de 1.998 interpuesto contra la denegación presunta por silencio administrativo negativo de la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, con fecha seis de noviembre de mil novecientos noventa y siete ante el Ministerio del Interior.

La reclamación se produce como consecuencia del atentado terrorista perpetrado el día veintidós de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho, por miembros del denominado "comando itinerante francés" de la organización terrorista ETA, contra la Dirección General de la Guardia Civil, y a consecuencia del cual se produjo el fallecimiento del hijo de los recurrentes Luis Pedro, así como de otra persona, y en el que sufrieron importantes lesiones con secuelas los demandantes y otros muchos ciudadanos, así como cuantiosos daños materiales.

El recurso de casación se articula por medio de un único motivo que se acoge al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1.956, derogada por la Ley 29/1998, de 13 de julio, por "infracción de la jurisprudencia que fuere aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate" que ha provocado indefensión a la parte, y ello, por infracción del art. 74 de la misma Ley, en relación con el art. 24.1 de la Constitución".

Considera el motivo que la Sentencia cuya casación se pretende "en el proceso de valoración de la prueba practicada, alcanza conclusiones que son contrarias y se desvían frontalmente de la racionalidad, por conculcar las más elementales reglas de la lógica humana". Añade que invoca la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de su actuación u omisión en la comisión de atentados terroristas, y se expresan como Sentencias de contradicción las de 18 de julio de 1.997 y 23 de marzo de 1.998, ambas de esta Sala y Sección.

Antes de entrar en la consideración del motivo referido conviene trasladar aquí algunas de las afirmaciones que contiene la Sentencia de instancia para fundar la desestimación del recurso; así en el fundamento de Derecho V afirma que: "Entrando a considerar la cuestión de fondo, la Sala no puede compartir la tesis actora de que el atentado cometido el día 22 de noviembre de 1988, por el denominado "comando itinerante francés" de la organización terrorista ETA, contra la Dirección General de la Guardia Civil, en que resultaron muertos su hijo Luis Pedro y D. Benito, y con importantes lesiones con secuelas dichos actores y otras muchas personas, además de daños materiales cuantiosos, tuvo por causa la no adopción de medidas de seguridad después del primer atentado en el año 1987 (llevado a cabo por el mismo comando terrorista y con el mismo procedimiento del coche bomba dejado en las inmediaciones del Cuartel).

Dicho resultado hay que imputarlo exclusivamente a la acción criminal perpetrada por los condenados en la causa penal ( Jaime, Santiago Y Jesús María), sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional de 20 de noviembre de 1996, en cuyos hechos probados podemos leer:".. Una vez montada la carga explosiva trasladaron los vehículos en los que se había dirigido a España a las cercanías del Templo de Debot. Sobre las 23.45 horas del mencionado día 22 se dirigieron hacia la sede de la Dirección de la Guardia Civil, conduciendo la furgoneta el procesado Jaime y en su interior otra persona, siendo precedido por el Seat Ritmo conducido por otro terrorista. Encontrándose en las inmediaciones de la Dirección subieron por la Calle General Ibáñez Ibero, dejaron la furgoneta en la acera, junto a la vertical de la pared que da aquella calle y a San Francisco de Sales, debajo de la garita de guardia, activando uno de los terroristas el mecanismo de encendido de la carga explosiva con un retardo de unos 45 segundos, subiéndose a continuación los tres en el Seat Ritmo y dirigiéndose a el templo de Debot. Una vez allí abandonaron el vehículo...El procesado Jaime y sus dos acompañantes eran conscientes de la potencialidad del explosivo y que el mismo podía causar la muerte y daños materiales a las cosas...Sobre las 23,57 horas el artefacto hizo explosión...".

Ciertamente, el procedimiento empleado por los terroristas del coche cargado de explosivos que se abandona junto al muro de la sede de la Dirección General de la Guardia Civil, con un tiempo de retardo de explosión de 45 segundos, suficiente para permitir a los terroristas el cambio de vehículo para darse a la huida, es una auténtica trampa mortal imposible de neutralizar.

La propia actora recoge en su demanda declaraciones de los guardias civiles que se encontraban de guardia el día del atentado, extraídas del acta del juicio oral, y en concreto de Ernesto, " que vio la llegada de la furgoneta...se lo comunicó al sargento de guardia y podrían tardar cinco minutos en retirarlo, que al momento de comunicárselo al sargento explosionó la bomba...".

Es decir, en la Dirección General de la Guardia Civil, existían y funcionaron las medidas de detección que permitieron a los vigilantes vieran la llegada de la furgoneta, y, que, incluso, alertaran a sus superiores, pero es evidente que tan corto espacio de tiempo (45 segundos ), no fue suficiente para retirar el vehículo o proceder a las operaciones de desactivación del explosivo".

En el fundamento de Derecho VII la Sala concluye afirmando que " no puede llegar a la misma conclusión que los recurrentes sobre la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, porque el acto lesivo o dañoso sufrido en el patrimonio de los actores, volvemos a repetir, lo produce directa e inmediatamente la acción de un comando terrorista de la organización ETA, que rompe el nexo de causalidad existente entre el resultado y la supuesta deficiencia de medidas de seguridad, siempre insuficientes para neutralizar absolutamente un atentado como el acaecido en la DGGC el día 22 de noviembre de 1988".

Esa afirmación de la Sala ha de ser compartida de manera ineludible o inexcusable. Existían medios o estaban adoptadas medidas para evitar la repetición de una situación como la que se había vivido en el lugar con anterioridad, y, además, las mismas estaban operativas y funcionaron, puesto que quien estaba de guardia en el flanco del edificio donde se colocó el vehículo cargado de explosivos que de inmediato estalló, se apercibió de su presencia, y, de seguido, procedió a alertar a su superior para proceder a la retirada del automóvil, reacción frustrada por la propia acción de los terroristas que hicieron cuanto estaba en su mano para evitarlo, imposibilitando la reacción de las Fuerzas de la Guardia Civil, ya que no concedieron otro margen que el suficiente para salvar su vida, huyendo del lugar, y cumpliendo de ese modo su terrorífico deseo de causar el mayor daño posible a personas y bienes.

Luego, es evidente, que la acción criminal perpetrada con absoluta alevosía, pese a los medios puestos para evitarlo, rompió todo nexo causal entre el funcionamiento del servicio y el daño infringido, que no es imputable a la Administración.

Se hace preciso ahora examinar dentro del contexto en el que se desenvuelve el motivo, si la Sala de instancia hizo una valoración racional de la prueba aportada en los autos y adecuada a las circunstancias concurrentes en el supuesto, o, si, por el contrario, no ocurrió así, y ello en relación con la cuestión que el recurso plantea en torno a si se adoptaron o no las medidas suficientes para evitar el nuevo atentado que transcurrido algo más de año y medio del anterior, sufrió la Dirección General del Instituto Armado.

Sobre este particular se hace preciso también reproducir la argumentación que utilizó la Sala, sin perjuicio de lo que después habremos de razonar y apostillar sobre ello. Así en los fundamentos de Derecho VI y VII se lee lo que sigue: "Tras ese atentado terrorista, se adoptaron medidas activas y pasivas tendentes a completar las de seguridad ya existentes en la sede de esa Dirección General.

No obstante, con anterioridad al atentado terrorista de fecha 22 de noviembre de 1988, según informes de la Guardia Civil que obran en la pieza separada de la parte recurrente, existían las siguientes medidas de seguridad:

-CONTROL DE CCTV.- centralización de videovigilancia, desde la sala de monitores ubicada en las dependencias del Cuerpo de Guardia, con 11 cámaras de vídeo fijas y móviles externas en todo el perímetro de la Dirección General de la Guardia Civil (se acompaña fotocopia de croquis).

-PATRULLAS:

-La vigilancia exterior de edificio se llevaba a cabo por dos patrullas móviles simultáneas, ambas compuestas por personal de paisano, a pie durante el día, y por la noche, estas patrullas móviles se hacían sobre vehículos camuflados, una móvil y otra fija, realizando el servicio las patrullas móviles por todo el perímetro de la DGGC, y la fija se situaba en la calle General Dávila, frente al referido edificio.

-PATRULLAS DE SUBSUELO.- Compuestas por efectivos fijos, con la misión de realizar reconocimientos en todas las galerías de este Acuartelamiento.

-SERVICIO CINECOLOGICO.- Con cuatro componentes como Guías de Perros Detectores de Explosivos.

-CENTINELAS.- También se efectuaba vigilancia estática desde las garitas perimetrales ubicadas en dicho Centro.

Después del atentado de autos de adoptaran las siguientes medidas de seguridad:

-CONTROL DE CCTV. El Circuito Cerrado de Televisión se conservó hasta 1992, instalándose en ese año 25 cámaras fijas y 7 móviles.

-ELEVACION DE LOS BORDILLOS E INSTALACION DE MACETAS.

-CREACION DE LAS PATRULLAS MOVILES Y ESTATICAS Y SU LOCALIZACION E ITINERARIO, MODIFICACIONES EN MEDIOS TECNICOS EMPLEADOS CON POSTERIORIDAD AL ATENTADO.

Todas esas medidas de seguridad, como cualesquiera otras muchas que se puedan adoptar, siempre son convenientes y coadyuvan si no a asegurar al cien por cien que no se produzcan atentados terroristas, porque esa decisión es obra de la inteligencia criminal de un tercero, si al menos a dificultar sus acciones. Ahora bien, lo dicho anteriormente puede servir para preservar objetivos terroristas determinados, que tenderán a buscar otros más fáciles. Lo cierto y verdad es que la sociedad entera es víctima del terrorismo y cualquier persona y sus bienes nunca están totalmente a salvo de sufrir un atentado de esta naturaleza, como tampoco lo está de ser objeto de algún delito por delincuentes comunes, y no por ello el Estado debe ser el garante de cualquier violación de las leyes acaecida en su territorio, al no ser un asegurador universal, ni el instituto de la responsabilidad patrimonial es el cauce adecuado de subvenir a los casos en que se produzcan daños propiamente delictivos.

Sin embargo, el Estado atendiendo al principio de solidaridad, ha establecido una vía específica de ayuda a las víctimas del terrorismo, con arreglo al cual fueron indemnizados los actores.

Y a la hora de establecer una compensación complementaria por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la Sala considera que la producción del evento lesivo no se produjo como consecuencia de un anormal funcionamiento de los servicios de la Administración al no aumentar las medidas de seguridad de la DGGC tras el atentado sufrido en año de 1987, sino por la acción criminal de un tercero que rompe el nexo causal necesario para la existencia de tal responsabilidad.

Las medidas de protección, elevación de bordillo e instalación de macetas ( que serían más eficaces para los habitantes del interior de edificio que para los que transitaban por la calle, como es el caso de los actores y su hijo), servicio de vigilancia más intenso, controles y medios de interferencia de frecuencias, se hacían necesarios a la vista de haber sufrido dos atentados terroristas, lo cual no significa que la causa de este segundo atentado fuera el no haber adoptado tales medidas.

Tras el primero, por mucho que el propio terrorista Jaime manifestara que se eligió como objetivo la DGGC " al comprobar la ausencia de medidas de seguridad que seguían siendo las mismas ", porque entonces la responsabilidad de la Administración quedaría pendiente de si el terrorista de turno juzga más o menos fácil un determinado objetivo".

Pues bien, partiendo de lo expuesto, hemos de compartir el razonamiento de la Sala de que cualquier medida de disuasión puede resultar insuficiente ante el designio criminal de un terrorista. Existían medidas, como ya anticipamos, y funcionaron los medios dispuestos, pese a lo cual no pudo conjurarse la acción criminal concebida y ejecutada por los únicos responsables de los asesinatos cometidos. Por otra parte es conveniente considerar que posiblemente las medidas que existían en el momento en que ocurrió el atentado, estamos hablando de 1.988, eran las que se podían adoptar en esas fechas, puesto que también en este campo las posibilidades técnicas y económicas han evolucionado de modo sustancial, facilitando ese avance establecer mayores dificultades a la hora de entorpecer esas acciones criminales.

Por último, conviene, también, para concluir rechazando el motivo, hacer referencia a las Sentencias que de esta Sala y Sección se invocan, y de cuya consideración se pretende extraer que la solución en ellas otorgadas debe ser la aplicable a este supuesto. Del examen de las mismas no es posible concluir de ese modo. Entre esas dos Sentencias, y la aquí combatida, no se dan situaciones similares ni se pueden establecer semejanzas, puesto que lo ocurrido, es decir, los hechos, no guardan relación con los allí contemplados, ni las valoraciones jurídicas que se efectuaron en aquellas resoluciones tienen nada en común con lo establecido en la Sentencia que se pretende casar.

Así la Sentencia de 18 de julio de 1.997 en su fundamento de Derecho tercero describe los hechos que concurrieron en la tragedia que el atentado terrorista cometido en Barcelona en el establecimiento Hipercor causó y se detiene en la actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado diciendo que "se obtiene la conclusión de que se produjo una cierta pasividad o por mejor decir conducta omisiva de las Fuerzas de Seguridad -a buen seguro determinada por la subjetiva impresión de que se trataría de una simple alarma, como tantas otras veces, pues nunca se había atentado con anterioridad, en actuación indiscriminada contra establecimientos mercantiles-, en cuanto la Policía no consideró conveniente o factible la evacuación del edificio ni se impidió la entrada de vehículos al aparcamiento ni en fin acudió el Servicio de detección de explosivos, a pesar de que según los Bomberos eran suficiente para el desalojo del recinto diez minutos, lo cual puede interpretarse, al modo que lo hace la Sala de instancia, que no se adoptaron las debidas precauciones, máxime cuando la explosión se demoró desde las 15.40, límite superior señalado por los terroristas y en cuyo momento se reintegró al servicio normal una de las dos dotaciones policiales, hasta las 16.08", y, de esos hechos, concluye asegurando que "las afirmaciones que dejamos consignadas en el fundamento anterior son demostrativas ciertamente de la inexistencia del nexo causal directo entre la actividad administrativa y los daños y perjuicios producidos, pues éstos fueron, como apunta el Consejo de Estado "obra directa de los terroristas", pero tal circunstancia no empece para que haya de reconocerse, al modo que señalábamos en la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de noviembre de 1993, que hubo una "cierta relación de causalidad entre la constatada conducta omisiva, por no adoptarse las debidas precauciones (que pudieron, en su caso, aminorar los efectos nocivos), y el dramático desenlace" que justifica la imputación de los daños producidos a la Administración, en razón de la "concurrencia de ese nexo causal entre el daño cuya reparación se pretende y el funcionamiento defectuoso del servicio público", dimanante de la omisión de aquellas actuaciones que antes relatábamos".

Es decir, reconoce como la Sentencia de instancia, "la inexistencia del nexo causal directo entre la actividad administrativa y los daños y perjuicios producidos, pues éstos fueron, como apunta el Consejo de Estado "obra directa de los terroristas", pero, seguidamente, acepta que "haya de reconocerse, al modo que señalábamos en la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de noviembre de 1993, que hubo una "cierta relación de causalidad entre la constatada conducta omisiva, por no adoptarse las debidas precauciones (que pudieron, en su caso, aminorar los efectos nocivos), y el dramático desenlace" que justifica la imputación de los daños producidos a la Administración, en razón de la "concurrencia de ese nexo causal entre el daño cuya reparación se pretende y el funcionamiento defectuoso del servicio público", dimanante de la omisión de aquellas actuaciones que antes relatábamos", situación absolutamente distinta del supuesto aquí contemplado, en el que ninguna conducta de los servidores de la Administración interfirió en el nexo causal que determinó el acontecimiento, que se debió exclusivamente a la actividad criminal del grupo terrorista. Lejos de ello, se produjo una reacción inmediata que no pudo conjurar la tragedia dada la proximidad con que se produjo la explosión que la Sentencia combatida calificó de "trampa mortal imposible de neutralizar".

Y a la misma conclusión hemos de llegar al examinar la Sentencia también invocada de 27 de marzo de 1.998, relativa al atentado perpetrado en la sede de la Comisaría General de la Exposición Universal de Sevilla de 1.992. En ese texto judicial esta Sala se hacía eco de lo declarado en la de instancia en la que se expresaba que "todo consistió -se dice- ".....en la patente negligencia del Estado para implementar las medidas de seguridad idóneas", llegándose a afirmar que el paquete bomba no habría surtido sus nocivos efectos de haberse adquirido y empleado los equipos de rastreo y detección de explosivos, por cuya razón no es posible hablar de intervención de terceros en el mal funcionamiento de los servicios públicos ya que la evitación del daño era cometido de las autoridades vinculadas a la "Exposición Universal 1992" y pudo haberse logrado de adoptarse las medidas requeridas", de modo que, en esa ocasión, la actitud de la Administración que no había adoptado medida alguna, por otro lado elemental, para protegerse de esa actividad terrorista de fácil ejecución y relativamente sencilla prevención con los medios técnicos adecuados, sí mereció el reproche judicial por la omisión del deber de vigilancia que le era exigible, situación evidentemente distinta de la contemplada en la Sentencia de instancia. En el caso que enjuició la Sala de la Audiencia Nacional si existían las medidas adecuadas, y, además, los dispositivos de seguridad funcionaron, pese a lo cual, como expusimos, y por las circunstancias narradas, la posterior tragedia, cuya responsabilidad única era achacable a los terroristas, se produjo.

Por cuanto se ha expuesto el motivo debe rechazarse.

Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción vigente procede hacer expresa imposición de las costas causadas.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN