STS, 26 de Septiembre de 1997

Ponente:ALFONSO GOTA LOSADA
Número de Recurso:13287/1991
Fecha de Resolución:26 de Septiembre de 1997
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RECLAMACIÓN ECONÓMICA ADMINISTRATIVA. TASA POR LICENCIA DE OBRAS. Esta Sala ha mantenido que el devengo de la tasa se produce con la solicitud de la licencia urbanística, fecha que determina la normativa aplicable, aún cuando ésta se modifique posteriormente. A partir de dicha fecha, se inicia el hecho imponible es decir la realización de las actividades de competencia municipal, que culmina en el otorgamiento de la licencia urbanística, si fuera procedente, en cuyo momento debe practicarse la correspondiente liquidación provisional de la tasa, sin que sea admisible practicar dicha liquidación en el momento de la solicitud, porque como ha dicho esta Sala, también en numerosas sentencias, es preciso que el hecho imponible, o sea la prestación de los servicios municipales, desemboque necesariamente en el otorgamiento de la licencia, pues si se deniega o no se otorga, no procede exigir dicha tasa. En primera instancia se desestima el recurso contencioso administrativo. Se estima la apelación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Septiembre de mil novecientos noventa y siete.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de apelación nº 13.287/1.991, interpuesto por la RED NACIONAL DE LOS FERROCARRILES ESPAÑOLES (en lo sucesivo RENFE), contra la Sentencia nº 781 dictada, con fecha 11 de Octubre de 1.991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 939/1.988, seguido a instancia de dicha entidad, contra liquidación del Ayuntamiento de León (expdte. nº 369/83) de fecha 27 de noviembre de 1.984, por el concepto de tasa de licencia de obras y contra la resolución de 13 de Mayo de 1.988 denegatoria del recurso de reposición.

La Sentencia tiene su origen en los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la Sentencia apelada contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin hacer expresa condena en las costas del mismo".

SEGUNDO

RENFE, representada por el Procurador D. Federico J. López Ruiz, interpuso recurso de apelación contra la Sentencia referida; emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció y se personó RENFE, representada por el Procurador D. Carlos Gómez Fernández, como parte apelante; compareció y se personó el Ayuntamiento de León, representado por el Procurador D. Francisco Alvarez del Valle García, como parte apelada; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, y habiéndose recibido los expedientes administrativos y los autos jurisdiccionales de instancia, se pusieron de manifiesto a la representación procesal de RENFE, parte apelante, la cual formuló las alegaciones que estimó convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día Sentencia en la que con revocación de la dictada con fecha 11 de octubre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, declare nulos por no ajustados a derecho los actos administrativos emanados del Ayuntamiento de León en orden a la necesidad de licencia de obras y liquidación de tasa por las realizadas en el inmueble de la Avda. de Astorga nums. 1 y 3, estación de ferrocarril"; a continuación se dió traslado de todas las actuaciones a la representación procesal del Ayuntamiento de León, parte apelada, la cual presentó las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte "Sentencia en su día por la que, con desestimación del recurso de apelación interpuesto, se confirme en todos sus términos la Sentencia apelada, declarando la desestimación del recurso contencioso administrativo a que los presentes autos de refieren, con expresa imposición de costas a la parte apelante, y con todo lo demás que sea procedente en derecho"; terminada la sustanciación del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el día 16 de septiembre de 1.997, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Delegación de Instalaciones Fijas (Vías y Obras) de RENFE, en León, presentó en fecha 23 de noviembre de 1.983, en el Ayuntamiento de León, "Proyecto de reparación de viviendas y redistribución de locales de la calle Astorga nº 3" de León (Capital). Según la Memoria que acompañaba al Proyecto, el edificio de la calle Astorga nº 3, estaba dedicado en su mayor parte a oficinas de la Delegación de Instalaciones Fijas (Vías y Obras), y el resto para viviendas del personal de dicha Delegación. Las obras proyectadas consistían en "la ampliación de dos huecos en la parte dedicada a oficinas, no por obras, sino por redistribución, pasando dos dormitorios, por tabicado del pasillo, a pertenecer al local de oficinas, en cuanto a la fachada, se mantenía la estética actual, si bien se eliminaba la puerta de acceso a la vivienda, convirtiéndola en ventana, y haciendo un nuevo acceso, aprovechando el cargadero de la ventana correspondiente al jardín, en su fachada sur. En la planta alta se ampliaba un hueco de ventilación, convirtiéndolo en ventana u ojo de buey. Por último se indicaba que la reparación de la vivienda consistía en una reparación normal del piso de madera, renovación de piezas sanitarias y pintura en general". El presupuesto se cifraba en 562.241 pesetas.

El Ayuntamiento de León instruyó el expediente nº 369/1.983, en el cual, el Arquitecto Municipal, previo reconocimiento de las obras realizadas, las describió en los tres informes siguientes:

  1. - Informe de fecha 23 de agosto de 1.983, relativo al edificio de la calle Astorga nº 3. Valor de las obras: 2.000.000 pts. Descripción de las obras: "las unidades de obras realizadas son principalmente la ejecución de un forjado con el fin de realizar una planta más en la vivienda, no obstante esta planta primera no sobrepasa el volumen existente anteriormente, se ha realizado asimismo una escalera de comunicación entre la planta baja y la primera (...). Dado que se ha procedido a la construcción de elementos estructurales como es el forjado, escaleras de comunicación entre ambas plantas y su distribución para vivienda, estas obras deberían estar amparadas por Proyecto suscrito por técnico competente".

  2. - Informe de fecha 28 de octubre de 1.983, relativo al edificio de la calle Astorga, nº 1 (edificio de la Estación de FF.CC.). Valor de la obra 27.000.000 pts. En el informe se detallan minuciosamente las obras realizadas en el edificio de la Estación, concluyendo textualmente: "las obras realizadas, se estima que son autorizables con la excepción de la instalación de la marquesina y ampliación de la planta baja en la zona del anden, ya que el edificio se encuentra recogido en el Precatálogo de edificios a conservar, no procediendo realizar en ellos obras como las realizadas en este caso, ya que estas han alterado las características arquitectónicas esenciales del edificio.

    Por otra parte tampoco es autorizable la construcción de la entreplanta realizada en la cocina de la cafetería (...). Independientemente de las obras no autorizables realizadas, el resto deberán están amparadas por el correspondiente Proyecto suscrito por Técnico competente".

  3. - Informe de fecha 12 de diciembre de 1.983: El proyecto presentado por la Delegación de Instalaciones Fijas (Vías y Obras) de RENFE, en León, no se corresponde con la obras realizadas, y vuelve a insistir que RENFE debe presentar otro Proyecto que comprenda las obras realizadas, firmado por un Técnico competente, en lugar de por un Ingeniero Industrial.

    A la vista de estos Informes, el Ayuntamiento de León practicó con fecha 27 de noviembre de 1.987, liquidación a RENFE por Tasa de Licencias Urbanísticas, sobre una base de 29.000.000 pts., y una cuota a ingresar de 680.000 pts.

    No conforme RENFE con la liquidación anterior, interpuso recurso de reposición, alegando esencialmente: 1º) Que la liquidación se ha girado por expediente de licencia urbanística para adecentar la Estación de Renfe en León y el edificio anexo, ocupado por los Servicios de Circulación y vivienda del personal afecto. 2º) Que RENFE no necesita, de conformidad con el artículo 179 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de 30 de fecha 1.987 y artículo 41 del Estatuto de RENFE, licencia municipal para las obras de conservación y reparación de sus instalaciones. 3º) Que, por tanto, si se entiende implícitamente concedida la licencia, no es necesario solicitarla y por ello no se pueden imponer tasas, pidiendo la anulación de la liquidación.

    El Secretario del Ayuntamiento de León, a la vista de lo alegado por RENFE en su recurso de reposición, pidió con fecha 12 de enero de 1.988, informe al Negociado de Vías y Obras del Ayuntamiento acerca de si las obras realizadas por RENFE exigían o no la previa concesión de la correspondiente licencia urbanística, y pidió también al Arquitecto Municipal que informara acerca de si tales obras eran de conservación, entretenimiento o reposición y además señalara las disposiciones del Plan General deOrdenación Urbana, aplicables a las obras realizadas.

    La Jefa del Negociado de Vías y Obras del Ayuntamiento de León emitió dictamen jurídico, concluyendo que no cabía la menor duda acerca de que las obras estaban sujetas a licencia urbanística a la vista de lo dispuesto en los artículos 178 y 180 de la Ley del Suelo.

    El Arquitecto Municipal informó textualmente: "... cabe señalar que las obras realizadas tanto en la Estación como en la vivienda situada en la calle Astorga nº 3, no se pueden considerar en su mayoría como de conservación y entretenimiento, sino mas bien como obras de renovación, ya que se han aumentado volúmenes y superficies tanto en una como en otra, afectando en ambos casos a la estructura de edificio, lo que implica claramente que no se trata de obras de simple mantenimiento del edificio".

    El Ayuntamiento de León desestimó con fecha 13 de Mayo de 1988 el recurso de reposición.

SEGUNDO

RENFE interpuso recurso contencioso administrativo nº 939/1988 impugnando la liquidación de la tasa de licencias urbanísticas y la resolución denegatoria del recurso de reposición, alegando esencialmente: 1º) Que la infraestructura de una vía férrea no puede calificarse como uso del suelo, luego el Ayuntamiento de León no era competente para exigir licencia urbanística; 2º) Que RENFE presta un servicio y por ello esta exenta de todo tipo de derechos y tasas que tengan relación con el servicio; y 3º) Que la construcción, remodelación y reparación de estaciones y apeaderos de RENFE están en íntima relación con el servicio ferroviario, por ello las obras referidas están exentas (Disposición Transitoria 2ª. 2 del R.D. 3.250/1976, de 30 de Diciembre, art. 41 del Estatuto de Renfe y art. 164.5 de la Ley 16/1987, de 30 de Julio, de Ordenación del Transporte), pidiendo, por tanto, la anulación de la liquidación de la tasa referida.

El Ayuntamiento de León se opuso a la demanda argumentando: 1º) Que el artículo 178 de la Ley del Suelo, exige la licencia urbanística, para la modificación de las edificaciones; 2º) Que el artículo 180 de la misma Ley del Suelo exige licencia urbanística para las obras realizadas por el Estado o Entidades de Derecho Público (Renfe lo es según dispone el art. 6.1.d) de la Ley General Presupuestaria); 3º) Que el artículo 41 del Estatuto de Rente, que es el aplicable, en el tiempo en que se realizaron las obras, solo comprende y se refiere a las "obras de conservación y entretenimiento"; y 4º) Que la Sala Cuarta del Tribunal Supremo se había pronunciado en su Sentencia de 8 de Junio de 1984, en este mismo sentido.

La Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-Leon, pronunció sentencia, ahora apelada, desestimando el recurso contencioso administrativo, basando su fallo en los siguientes razonamientos jurídicos: 1º) El Ayuntamiento de León tiene competencia para otorgar la licencia ( arts. 178.1 y 179.1 de la Ley del Suelo), pues las obras realizadas por RENFE encajan en la definición legal de "(...) obras de nueva planta, modificación de estructura o aspecto exterior de las edificaciones existentes" (...), del art. 178.1, de la Ley del Suelo. 2º) Las obras realizadas son algo distinto a la gestión y ordenación del servicio ferroviario. 3º) La tasa de licencia urbanística esta prevista en el artículo 212-8 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, y por tanto es aplicable. 4º) El artículo 41 del Decreto 2.170/1964, de 23 de Julio, de Estatuto de RENFE no es aplicable a las obras realizadas en la Estación de León y edificio anexo. 5º) La invocación a la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre de 3 de Julio de 1987 no es aplicable al caso, por razón de su vigencia posterior a los hechos. 6º) Por último, aunque RENFE es una empresa pública no queda incluida en el ámbito de las exenciones que para las tasas establece con carácter general el artículo 202 del Real Decreto- Legislativo 781/1986.

TERCERO

En el recurso de apelación formulado por RENFE se repite por ambas partes, la controversia jurídica con los mismos argumentos esgrimidos en la vía administrativa y en la jurisdiccional de instancia, sin embargo, se ha omitido tanto en una como en otra, una cuestión esencial, consistente en saber si se ha concedido o no la licencia urbanística, porque después de discutir ambas partes acerca de si las obras realizadas por RENFE exigían o no la previa licencia urbanística, lo cierto es que no mencionan que se haya concedido o se haya denegado la tal licencia urbanística.

Según el expediente administrativo, el Ayuntamiento de León afirma que RENFE solicitó licencia de obras con fecha 23 de Noviembre de 1983, al presentar en el Registro del Ayuntamiento el "Proyecto de reparación de viviendas y rehabilitación de locales de la calle Astorga nº 3, de León", pero no consta que tal licencia se concediera, pues los informes del Arquitecto Municipal fueron contrarios al indicar que había obras no autorizables y que era preciso presentar un proyecto distinto que recogiera las obras que no comprendía el presentado y que además debía estar firmado por un Arquitecto, en lugar de por un Ingeniero Industrial de Renfe. No consta que el nuevo proyecto se haya presentado.No obstante lo anterior, el Ayuntamiento de León, practicó liquidación por tasa de licencias urbanísticas, fundándola no en la concesión de la licencia, sino textualmente: "derivada de la solicitud de Licencia Urbanística para adecentar la estación y vivienda sitos en la calle, Astorga, números 1 y 3".

Este fundamento de la liquidación se aclara en la resolución del recurso de reposición, en cuya parte dispositiva el Ayuntamiento de León repite que la liquidación de la tasa practicada en el expediente 369/1983, del Negociado de Vías y Obras deriva de la solicitud de la licencia urbanística para la obra referida y precisa que "sí es procedente la licencia urbanística para las obras ejecutadas y consecuentemente también la tasa que conforme el art. 4 de la O.F. III-9 se devenga desde que se inicia la petición del servicio, inicio que corresponde al momento de presentación de la petición en el Registro General de este Ayuntamiento. Debe, pues, proseguir el procedimiento recaudatorio".

Es claro que el Ayuntamiento de León opina que tiene derecho a liquidar la tasa, incluso sobre el importe de las obras realizadas (29.000.000 pts), estimado por su Arquitecto Municipal, desde el momento en que según él, RENFE solicitó la licencia urbanística, aunque ésta no conste que se hubiera concedido en el momento de la liquidación.

A partir de la notificación de la liquidación, se inicia una controversia jurídica, tanto en vía administrativa, como en vía jurisdiccional, sobre la naturaleza de las obras, a saber si son de mera conservación y reparación o no, y según se decidiera sobre esa primera cuestión, si era exigible o no la licencia urbanística prevista y regulada en el artículo 178 de la Ley del Suelo, controversia convertida en una discusión bizantina, por cuanto se prescindió del hecho fundamental, consistente en que todavía no se había otorgado la licencia urbanística.

CUARTO

Por la fecha de presentación del "Proyecto de reparación de viviendas y redistribución de locales de la calle Astorga nº 3, de León", que fue según manifestación del Ayuntamiento de León, no discutida por RENFE, el día 23 de Noviembre de 1983, y que dicho sea de paso, no comprendía las obras a realizar en el edificio de la Estación (calle Astorga nº 1), la normativa tributaria aplicable era el Real Decreto

3.250/1976, de 30 de Diciembre, cuyo artículo 19, regulaba en su número 8, la tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas, exigidas por el artículo 178 de la Ley del Suelo.

El hecho imponible de esta tasa es el otorgamiento de la licencia urbanística, previa prestación de los servicios propios de la actividad municipal, técnica y administrativa, conducentes a comprobar y verificar si los actos de edificación y uso del suelo, a que se refiere el artículo 178 del Texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril, respetan las normas urbanísticas, de edificación y de policía administrativa, previstas en la Ley del Suelo, en el Plan General de Ordenación Urbana, Planes parciales, etc, que constituyen el ordenamiento urbanístico, en el término municipal respectivo.

Esta Sala ha mantenido en diversas sentencias, entre otras, las de las de 8 de Julio de 1986, 10 y 12 de Abril de 1997, etc, que el devengo de la tasa se produce con la solicitud de la licencia urbanística, fecha que determina la normativa aplicable, aún cuando ésta se modifique posteriormente. A partir de dicha fecha, se inicia el hecho imponible es decir la realización de las actividades de competencia municipal, que culmina en el otorgamiento de la licencia urbanística, si fuera procedente, en cuyo momento debe practicarse la correspondiente liquidación provisional de la tasa, sin que sea admisible practicar dicha liquidación en el momento de la solicitud, porque como ha dicho esta Sala, también en numerosas sentencias, es preciso que el hecho imponible, o sea la prestación de los servicios municipales, desemboque necesariamente en el otorgamiento de la licencia, pues si se deniega o no se otorga, no procede exigir dicha tasa.

En consecuencia, como, en la fecha en que el Ayuntamiento de León practicó la liquidación de la tasa, que fue el día 27 de Noviembre de 1987, no consta que se hubiera otorgado la licencia urbanística, aunque la obligatoriedad de ésta fuera discutida por RENFE, ha de concluirse que la liquidación impugnada no era conforme a Derecho.

QUINTO

No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar de conformidad con el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la expresa imposición de las costas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el Pueblo español, en la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO

Estimar el recurso de apelación nº 13.2871991, interpuesto por la entidad RED NACIONAL DE LOS FERROCARRILES ESPAÑOLES, contra la sentencia nº 781, dictada, con fecha 11 de Octubre de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-Leon, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 939/1988.

SEGUNDO

Revocar la sentencia apelada.

TERCERO

Anular la liquidación (expte. 369/1983) de fecha 27 de Noviembre de 1987, practicada por el AYUNTAMIENTO DE LEÓN, por el concepto de Tasa de Otorgamiento de Licencias Urbanísticas, así como la resolución de dicho Ayuntamiento de fecha 13 de Mayo de 1988, denegatoria del recurso de reposición interpuesto por RED NACIONAL DE LOS FERROCARRILES ESPAÑOLES contra dicha liquidación.

CUARTO

Sin expresa imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-