STS, 22 de Febrero de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, Sección Primera, dictó Sentencia, el once de enero de dos mil dos, en el Recurso número 119 de 2000 y acumulado el 148 de 2000 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Que se desestima el recurso contencioso administrativo número 119/2000 y acumulado el 148/2000 interpuesto por don Jesús Carlos representado por el Procurador don José Roberto Santamaría Villorejo y defendido por el Letrado don Francisco González García contra la desestimación presunta del recurso de reposición contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de 23 de febrero de dos mil por el que se aprobaba el pliego de condiciones para la prestación del Servicio de recaudación en el periodo voluntario de las deudas municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva, la colaboración con Entidades de depósito y regulador del Convenio de Colaboración para la gestión recaudatoria y contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de 22 de marzo de dos mil por el que se adjudica el convenio de colaboración para la recaudación en el periodo voluntario de las deudas municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva del Ayuntamiento de Burgos por ser los mismos conformes a derecho y todo ello sin especial pronunciamiento sobre las costas procesales del presente recurso".

En escrito de treinta de enero de dos mil dos, el Procurador Don José Roberto Santamaría Villorejo, en nombre y representación de Don Jesús Carlos, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha once de enero de dos mil dos.

La Sala de Instancia, por Providencia de seis de febrero de dos mil dos, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de uno de marzo de dos mil dos, la Procuradora Doña Rosa Sorribes Calle, en nombre y representación de D. Jesús Carlos, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de diecinueve de abril de dos mil dos.

En escrito de diecinueve de noviembre de dos mil tres, la Procuradora doña Eva María Guinea Ruenes, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Burgos, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día quince de febrero de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

Se dirige el recurso extraordinario de casación que resuelve la Sala frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, de once de enero de dos mil dos, que decidió los recursos acumulados números 119 y 148/2000 interpuestos por la representación procesal de D. Jesús Carlos contra la desestimación presunta del recurso de reposición deducido contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de veintitrés de febrero de dos mil por el que se aprobaba el pliego de condiciones para la prestación del servicio de recaudación en el periodo voluntario de las deudas municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva, la colaboración con entidades de depósito y regulador del Convenio de Colaboración para la gestión recaudatoria y contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de veintidós de marzo de dos mil por el que se adjudica el convenio de colaboración para la recaudación en el periodo voluntario de las deudas municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva del Ayuntamiento de Burgos.

Para la adecuada resolución de los motivos que contiene el recurso extraordinario de casación que se somete a nuestra decisión es conveniente tomar en consideración parte del contenido de la Sentencia de instancia para de ese modo sentar las bases de las cuestiones que se discuten y cuya compresión allanará la solución que adoptemos.

Así en el fundamento de Derecho primero se resumen las cuestiones que se someten a debate y en él se afirma lo que sigue: "Siendo las razones invocadas por el recurrente para fundar la presente impugnación que el citado convenio incumple el acuerdo plenario de 24 de septiembre de 1998 que es firme y no ha sido declarado lesivo por el que el Ayuntamiento se comprometía en caso de que decidiera contratar los servicios de colaboración material para la gestión recaudatoria a incluir en los contratos y pliegos la obligatoriedad de asumir al personal del entonces Recaudador y ahora recurrente, que se dicta por Organo manifiestamente incompetente.

Que además contraviene el artículo 78 del RGR , que permite esa colaboración mediante autorización pero no autoriza a que se elija solo a una entidad ya que con ello se está encomendando de forma encubierta la gestión de un servicio público en contra de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 13/1995 ".

En desarrollo de lo expuesto y en el fundamento segundo la Sentencia realiza las siguientes afirmaciones: " Respecto en primer lugar al motivo de impugnación consistente en que el acuerdo recurrido está en abierta contradicción con el acuerdo plenario de 24 de septiembre de 1998 hemos de recordar como ya ha hecho esta Sala en el recurso 1252/99 al recurrente que además de que no estaríamos ante el supuesto de que el Ayuntamiento haya procedido a contratar los servicios de colaboración material para la gestión recaudatoria pero además y también en el presente caso se dan situaciones posteriores que nos llevan a desestimar ese motivo de impugnación del presente recurso ya que no podemos desconocer que el 12 de enero de 2000 el recurrente y el Ayuntamiento, documento 5 de la contestación de la demanda, adoptaron el acuerdo en el que además de fijar las condiciones para la cesación de funciones de recaudación se señalaba expresamente que se dejan sin efecto cuantos decretos y disposiciones municipales anteriores a su fecha se opongan a lo convenido por las partes en este documento e igualmente acuerdan dejar sin efecto el convenio suscrito entre el Excmo. Ayuntamiento de Burgos y Don Jesús Carlos con fecha 24 de septiembre de 1998, expresamente el invocado por el recurrente y sin que quepa admitir la invocación de que el acuerdo de 12 de enero de dos mil no afecta a estos extremos porque de su lectura clara sin necesidad de interpretación se deriva precisamente lo contrario y con referencia expresa a que se deja sin efecto el acuerdo antes citado".

Del mismo modo se refiere la Sentencia en el tercero de sus fundamentos a la cuestión del órgano del Ayuntamiento competente para dictar el acuerdo recurrido y concluye afirmando la competencia de la Comisión de Gobierno señalando en el último párrafo de ese fundamento lo que transcribimos: " Por lo que sí a ello añadimos, en el presente caso, como señala la Corporación demandada que no se está modificando el régimen de prestación de un servicio público sino a un supuesto de colaboración con una entidad Financiera para la recaudación de determinadas deudas tributarias en periodo voluntario añadiría un plus al dato de que no concurre la falta de competencia invocada con lo cual tanto de esto como de lo anteriormente expuesto procede la desestimación del motivo de impugnación".

También la Sentencia se ocupa de la cuestión relativa a la invocación de la infracción del art. 78 del Reglamento General de Recaudación y del art. 155 de la Ley de Contratos del Estado de 1995 y sobre la misma el fundamento cuarto expone lo que sigue: " Por último y con relación a que el citado Convenio de colaboración contraviene el artículo 78 del RGR , que permite esa colaboración mediante autorización pero no autoriza a que se elija solo a una Entidad ya que con ello se está encomendando de forma encubierta la gestión de un servicio público en contra de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 13/1995 , hemos de señalar que de la lectura literal de dicho precepto 78 no se recoge tal conclusión de que sean una o varias las entidades ya que dicho artículo 78 del real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación relativo a la autorización establece que podrán prestar el servicio de colaboración en la gestión recaudatoria de la Hacienda Pública las entidades de depósito autorizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda. La prestación del servicio no será retribuida. Y añade a efectos de requisito que dichas Entidades que deseen actuar como colaboradoras solicitarán autorización del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, a la que acompañarán Memoria justificativa de la posibilidad de recoger en soporte informático la información de las operaciones que hayan de realizar como colaboradoras.

Pero sin que de esa normativa ni de ninguna otra quepa deducir que deben ser una o varias las Entidades por lo que procede igualmente la desestimación íntegra del presente recurso".

El recurso de casación contiene un primer motivo "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales", al amparo del apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con el derecho constitucional de defensa consagrado en el art. 24 de la Constitución .

Afirma el motivo que la Sala de instancia mediante Providencia de 20 de diciembre de 2000 denegó la prueba documental. Efectivamente la Sala en la Providencia que se cita dispuso "no se admiten las Documentales 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.12, 2.13, 2.14, 2.15, 2.16, ni la 3 y 4". Frente a ella se interpuso recurso de suplica que la Sala rechazó por Auto al no estimar pertinente la prueba solicitada. Las razones de la desestimación fueron que las pruebas solicitadas "además de resultar impertinentes no se han considerado de trascendencia porque el objeto de toda prueba es apreciar o acreditar la conformidad o disconformidad a Derecho de la resolución administrativa". Añadiendo la resolución que consideraba la prueba propuesta y no admitida, "como irrelevante y no necesaria para la resolución del pleito".

Opone el ayuntamiento que lo que se pretendía probar en ningún momento lo había negado y era intranscendente porque ese documento se había dejado sin efecto por otro posterior del año dos mil, de doce de enero, que expresamente así lo declaraba.

El motivo debe desecharse. Es obvio que el motivo está correctamente planteado en tanto que cumple con lo normado por el art. 88.2 de la Ley de la Jurisdicción que exige para que pueda alegarse vulneración por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las que rigen los actos y garantías procesales que se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello. Así lo hizo el demandante puesto que ya dijimos que frente a la Providencia denegando parte de la prueba documental solicitada se interpuso recurso de súplica desestimado mediante Auto confirmando aquélla, o lo que es lo mismo el recurrente pidió la subsanación de la falta en el momento procesal oportuno para ello.

Cuestión distinta es que el motivo satisfaga la otra exigencia, tan esencial como la primera, que ha de confluir con aquella para que pueda estimarse la alegación, y que es que la infracción del acto o garantía procesal que se reclama produzca indefensión. En primer término es preciso señalar que la decisión del Tribunal de instancia estuvo perfectamente fundada de modo que el recurrente conoció en el Auto que desestimó el recurso de suplica las razones de la denegación, que recordamos fueron que las pruebas solicitadas "además de resultar impertinentes no se han considerado de trascendencia porque el objeto de toda prueba es apreciar o acreditar la conformidad o disconformidad a Derecho de la resolución administrativa", añadiendo la resolución que consideraba la prueba propuesta y no admitida, "como irrelevante y no necesaria para la resolución del pleito", y del mismo modo, hemos de añadir, que el examen del contenido de las pruebas propuestas que se referían las del punto 2 en los números 4 a 8 inclusive, a las Bases de la convocatoria para cubrir un determinado número de plazas de funcionarios interinos con destino al servicio de recaudación municipal (Tesorería) del Ayuntamiento, de tres Plenos del Ayuntamiento de los que no se concretaba nada y de escritos dirigidos por el Sr Alcalde al demandante en dos ocasiones distintas, ambas en 1997, sobre los trabajadores del Servicio de Recaudación, así como las del mismo número 2, apartados 12 a 16, inclusive, relativas las número 12 y 13 al resultado y consecuencias del concurso celebrado al que se refería la número 4, y las restantes referidas a un recurso de reposición y a la decisión de inadmitirlo contra acuerdo de la Comisión de Gobierno de 23 de febrero de 2000 cuyo contenido no se menciona, y a escritos presentados por los trabajadores del Servicio de recaudación al Ayuntamiento en relación con la situación laboral que mantenían, poco tenían que ver con el objeto del recurso, y lo mismo cabe decir en cuanto a las pretendidas en los puntos 3 y 4 del escrito de proposición, que carecían igualmente de trascendencia para la pretensión de impugnación desencadenada contra los Acuerdos recurridos por los que se aprobaba el pliego de condiciones para la prestación del servicio de recaudación en el periodo voluntario de las deudas de vencimiento periódico y notificación colectiva para la gestión recaudatoria y contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos que adjudicó el convenio de colaboración para la recaudación en el periodo voluntario de las deudas municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva del Ayuntamiento de Burgos.

En consecuencia en ningún caso la denegación de las pruebas produjo indefensión al recurrente, condición sine qua non para que el motivo pudiese tomarse en consideración, de modo que, como anticipamos, el motivo debe rechazarse.

El segundo de los motivos invoca amparado en el art. 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , la infracción del precepto constitucional 9.3 que consagra el principio de seguridad jurídica. Mantiene el motivo que si en la Sentencia recurrida se dejó sin efecto el acuerdo de 1998 en Sentencia de 9 de noviembre de 2001 la misma Sala de instancia en Sentencia pronunciada con la misma composición e incluso el mismo Magistrado Ponente dijo lo contrario.

Se opone el ayuntamiento afirmando que lo que se dijo en una Sentencia poco tiene que ver con lo expuesto en otra en la que se resuelven cuestiones distintas como manifestó esta Sala al resolver el recurso de casación 7168/2001, sentencia de quince de febrero de dos mil cinco .

El motivo necesariamente tiene que seguir igual suerte que el anterior de modo que se impone su desestimación. Las alegaciones del recurrente en este caso son harto confusas, y, seguramente, sin intención, parecen estar dirigidas a confundir a la Sala en su decisión. De ahí que intentemos clarificar lo que se expone en el motivo. En primer término se detiene en el fundamento segundo de la Sentencia recurrida del que extrae la siguiente cita "... e igualmente acuerdan dejar sin efecto el convenio suscrito entre el Excmo Ayuntamiento de Burgos y D. Jesús Carlos con fecha 24 de septiembre de 1998...". A lo anterior contrapone una porción del párrafo final del fundamento de Derecho tercero de la Sentencia del mismo Tribunal de nueve de noviembre de dos mil uno en el que destaca en negrita la parte de la que extrae la supuesta contradicción entre las dos Sentencias, y que dice lo que sigue: por otro lado bastaría la remisión al borrador de convenio con el Ayuntamiento antes citado relativo al cambio del sistema de gestión y donde el Recaudador ... y además ponía a disposición del Ayuntamiento su cargo para que en el momento que se estimase oportuno cesar en sus funciones sin necesidad de denunciarlo con tres meses de antelación, renunciando también a su derecho de continuar hasta el final del ejercicio, folio 69 del expediente, para que procediera igualmente la desestimación de este motivo".

Carece de razón de ser la infracción que se imputa a la Sentencia recurrida que no vulneró el principio constitucional de seguridad jurídica. Ni tan siquiera los recurrentes en las Sentencias que se contraponen son las mismas personas físicas ni los acuerdos recurridos guardan semejanza entre sí, por mas que puedan tener alguna correspondencia en el marco de las relaciones sostenidas entre las partes.

Por el Acuerdo suscrito en septiembre de mil novecientos noventa y ocho el recurrente se comprometía a poner su cargo de Recaudador y Agente Ejecutivo a disposición del Ayuntamiento cuando se produjesen determinadas circunstancias, y ese Acuerdo ambas partes lo dejaron sin efecto alguno por otro suscrito el doce de enero de dos mil. Esta última decisión era consecuencia del Acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno municipal el treinta de septiembre de mil novecientos noventa y nueve que decidió la denuncia y cese del aquí recurrente, y que se adoptó en ejecución del acuerdo de veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho. El Acuerdo de mil novecientos noventa y nueve fue el que confirmó la Sentencia de nueve de noviembre de dos mil uno , y que recurrida en casación, fue desestimado el recurso por esta Sala y Sección en Sentencia de 15 de febrero de dos mil cinco .

Como se ve las cuestiones suscitadas en ambos pleitos nada tienen que ver entre sí, y la Sala no incurrió en la confusión que se le imputa, sino que mantuvo idéntica posición de fondo refiriéndose a acuerdos distintos adoptados sucesivamente por la Corporación Municipal y que en nada afectaron a lo declarado en una y otra Sentencia.

El tercer motivo del recurso que se acoge al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por infracción de los artículos 22.2.f), y 22.4 de la Ley 7/1985 en relación con los artículos 44, 50.21 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre , y 13.4 de la Ley 30/1992 .

Sostiene que ni el Pleno ni el Alcalde habían delegado a la Comisión de Gobierno para adoptar el acuerdo que se recurre que se aprobó por órgano incompetente, y de igual manera también considera que la Sentencia infringe el art. 78 del Reglamento de Recaudación en relación con el art. 119 de la Ley General Presupuestaria y 155 y siguientes de la Ley 13/1995 .

En cuanto a la falta de competencia opone el ayuntamiento que no se está adjudicando un servicio sino que se trata de obtener la colaboración en la gestión de determinadas entidades, y para ello si está facultada la Comisión de Gobierno, y, además, el Alcalde forma parte de la Comisión de Gobierno de modo que su presencia en la misma sanaría cualquier vicio de incompetencia de que pudiese estar afectado el acuerdo.

En cuanto a la infracción del art. 78 del Reglamento General de Recaudación y el 155 de la Ley de contratos del Estado sostiene la Corporación que el recurrente carece de legitimación para plantearlo puesto que está falto de interés en la cuestión.

Por lo que hace a la primera objeción que plantea el motivo la adopción del acuerdo por órgano incompetente es claro que no puede prosperar. La Comisión de Gobierno, hoy Junta de Gobierno Local, si era competente para adoptar el Acuerdo que se recurre que conviene recordar que se refería a la colaboración con entidades de depósito y regulador del Convenio de Colaboración y que aprobaba el pliego de condiciones para la prestación del servicio para la recaudación en el periodo voluntario de las deudas municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva del Ayuntamiento de Burgos y el que adjudicó el convenio de colaboración.

Según el art. 22.f) de la Ley de Bases de Régimen Local , Ley 7/1985, de 2 de abril , corresponde al Pleno, en todo caso "la aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización" y esa atribución no es delegable tal y como dispone el art. 23.2.b) de la Ley 7/1985 , pero esa competencia no fue la utilizada por la Comisión de Gobierno para adoptar el acuerdo que se recurrió por el demandante, puesto que la decisión allí adoptada no era la de aprobar una forma de gestión de un servicio sino el establecer las bases para la colaboración de determinadas entidades financieras en la recaudación en periodo voluntario de deudas municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva, que es algo bien distinto de la aprobación de una forma de gestión de un servicio público, que se regula en el art. 85 de la Ley de Bases de Régimen Local , Ley 7/1985, de 2 de abril , que son competencia del Pleno e indelegable en cualquier otro órgano, precepto que distingue entre las formas de gestión directas y e indirectas y que nada tiene que ver con un convenio de colaboración para la gestión de un servicio y en un ámbito concreto del mismo como es la del ingreso en periodo voluntario de determinados tributos de vencimiento periódico y notificación colectiva, acuerdos con los que se pretende facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones con el erario municipal. En consecuencia la Comisión de Gobierno tenía competencia para decidir sobre esa cuestión.

Por último en cuanto a la invocada infracción del art. 78 del Reglamento General de Recaudación , Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre , así como de los artículos 119 de la Ley General Presupuestaria , Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , y 155 de la Ley 13/1995 , el motivo sostiene que el fallo judicial olvida que el precepto mencionado se dirige a todas las entidades de depósito siempre que sean autorizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda para colaborar en la gestión recaudatoria de la Hacienda Pública.

Tampoco este motivo puede estimarse. Conviene decir con carácter previo que es cierto, como recuerda el motivo, que la Sentencia se refirió al art. 78 del Reglamento pero no dijo nada en relación con el art. 155 de la Ley de Contratos del Estado , Ley 13/1995 . También conviene añadir que el motivo menta el art. 119 de la Ley General Presupuestaria que el recurrente no mencionó en la demanda por lo que es una cuestión nueva que no sería admisible en casación.

En todo caso esos preceptos no fueron vulnerados por la Sentencia en modo alguno. Lleva razón la Corporación Local que se opone al recurso cuando con carácter previo señala que el recurrente carece de legitimación para intervenir invocando derechos de terceros como son las entidades de depósito a las que si pudiera afectar el Acuerdo, pero esa es una cuestión ajena ahora a la casación puesto que la Sala la aceptó al desestimar la inadmisibilidad propuesta y al no reproducirla el Ayuntamiento en la contestación de la demanda, lo que hubiera podido hacer de acuerdo con lo dispuesto en el art. 58.1 de la Ley de la Jurisdicción , la Sentencia no se ocupó de esa cuestión que ahora queda fuera del debate casacional.

Pese a todo, insistimos, el motivo no puede estimarse. El art. 78 del Reglamento General de Recaudación es ajeno al debate planteado en el proceso puesto que de lo único que se ocupa es de la autorización que pueden obtener las entidades de depósito para prestar el servicio de colaboración en la gestión recaudatoria de la Hacienda Pública, y no otra cosa. Y a igual conclusión nos conduce la lectura del núm. 1 del art. 119 de la Ley General Presupuestaria cuando señala que "las Entidades de crédito podrán prestar servicios de mediación en los ingresos y pagos del Tesoro Público" sin que el resto del precepto resulte significativo a los efectos del motivo y lo mismo ocurre en relación con el art. 155 de la Ley 13/1995 que expone que "los contratos mediante los que las Administraciones Públicas encomienden a una persona, natural o jurídica, la gestión de un servicio público se regularán por la presente Ley y por las disposiciones especiales del respectivo servicio" que claramente no es aplicable al supuesto contemplado en el recurso, puesto que no se trata en él de la adjudicación de la gestión de un servicio público sino de algo bien distinto como es la posible colaboración de una entidad de depósitos en la recaudación en periodo voluntario de determinados tributos municipales de vencimiento periódico y notificación colectiva.

Al desestimarse íntegramente el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas al recurrente, sin perjuicio de que la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el número 3 del citado precepto señale como cifra máxima que podrá exigirse en concepto de honorarios en la tasación de costas la suma de 4.000 euros.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN