STS, 12 de Mayo de 2004
| Ponente | Rodolfo Soto Vázquez |
| ECLI | ES:TS:2004:3227 |
| Número de Recurso | 500/2001 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso Contencioso-Administrativo directo interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE DIPLOMADOS EN ENFERMERIA, representado por el Procurador de los Tribunales Don Enrique De Antonio Viscor, contra el Real Decreto 815/2001, de 13 de julio de 2.001, habiendo comparecido el Abogado del Estado en la representación que le es propia por ministerio de la Ley.
Con fecha 15 de octubre de 2.001 por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo directo contra el Real Decreto 815/2001, de 13 de julio, sobre justificación del uso de radiaciones ionizantes para la protección radiológica de las personas con ocasión de exposiciones médicas.
Mediante escrito de 5 de marzo de 2.002 por el Procurador Don Enrique De Antonio Viscor en representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, previos los trámites legales, se sirva en su día estimar el presente recurso declarando:
1) Que se declare nula la no inclusión de la especialidad de Enfermería en Cuidados Especiales en radiología en el apartado 2 del artículo 11 del Real Decreto 815/2001, ordenando que se incluya esta titulación en dicho precepto.
2) Que se declare nula la mención que se hace en el apartado 3 del artículo 11 del Real Decreto 815/2001, a la competencia para la acreditación de los programas correspondientes a los cursos de formación continuada a favor de la "autoridad sanitaria competente", debiéndose referir sólo a la "autoridad competente".
En 26 de abril de 2.002 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, siguiendo el procedimiento por sus trámites legales se dicte Sentencia por la que se desestime la demanda y se declare la conformidad a derecho del Real Decreto impugnado.
No habiéndose solicitado por la parte actora el trámite de conclusiones conforme a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Mediante Providencia de fecha 6 de abril de 2.004 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 5 de mayo de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
No puede menos de parecer sorprendente que el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería promueva este recurso en solicitud de anulación de dos concretos aspectos del artículo 11 (apartados 2 y 3) del R.D. de 815/2001, de 13 de julio, sobre justificación del uso de radiaciones ionizantes para la protección radiológica de las personas con ocasión de exposiciones médicas, ya que sobrada ocasión tuvo de formular los reparos que estimase convenientes en el trámite de audiencia que se le otorgó en el curso de la tramitación del expediente para la aprobación del proyecto, prefiriendo no efectuar observación alguna (folio 186) y resultando ser así la única entidad profesional consultada que no hizo uso de semejante derecho.
No obstante, al resultar también indudable su legitimación formal para entablar la presente demanda, al menos con relación al primero de los extremos que se impugnan, este Tribunal examinará si los dos apartados del artículo 11 que son objeto del recurso pueden ser tachados de nulidad por vulnerar los límites sustantivos de la potestad reglamentaria de la Administración, incurriendo así en: a) arbitrariedad e infracción del principio de igualdad, que hemos de entender referidos al artículo 9.3 de la Constitución, el primero de ellos, y, b) en quebrantamiento de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de la Energía Nuclear de 29 de abril de 1.964, en relación con diversas Directivas Comunitarias y la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1.986 en su artículo 40 y Disposición Final 4ª, el segundo párrafo impugnado.
El R.D. 815/2001 ha sido dictado con la finalidad primordial de incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva EUROATOM 97/43 dictada para prevenir los riesgos para la salud humana provenientes de la exposición médica a las radiaciones ionizantes. Dicho tema ya había sido objeto de otra Directiva anterior -84/466-, a la que sustituye, y de múltiples disposiciones legales internas de nuestro país.
Pues bien: en el apartado 2 del artículo 11, primero de los impugnados, se trata de introducir objetivos encaminados a la adquisición de conocimientos teórico-prácticos en los programas de formación médica especializada en Oncología, Radioterapia, Radiodiagnóstico y Medicina Nuclear, y también en otras especialidades médicas que tengan de común el que las radiaciones ionizantes puedan emplearse con fines de diagnóstico y terapia. Consecuencia de ello es que el entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte haya de adoptar las medidas pertinentes, con informe del de Sanidad y Consumo, para introducir en los programas formativos de dichas especialidades las modificaciones que sean oportunas. Finalmente, y recogiendo la sugerencia de la Asociación Española de Técnicos en Radiología, se acuerda incluir en los programas de estudio de los Técnicos Superiores en Imagen para Radiodiagnóstico y en Radioterapia una modificación similar, adaptada a su nivel de responsabilidad.
En el primer párrafo del siguiente apartado se menciona expresamente que la totalidad del personal implicado en las tareas que se realizan en Unidades Asistenciales de las características mencionadas, así como de cualesquiera otras que pudiesen estar relacionadas con el uso de las radiaciones ionizantes, deberá actualizar sus conocimientos participando en actividades de formación continuada en protección radiológica, según el nivel de su responsabilidad. Y la no explícita inclusión de los Diplomados en Enfermería en la previsión de la modificación de sus programas formativos, al igual que los Técnicos Superiores antes mencionados, es lo que constituye el primer motivo de impugnación.
Los apartados 2 y 3 -párrafo primero- del artículo 11 recogen en términos sustancialmente coincidentes las previsiones de la Directiva 43/97, en cuyo preámbulo se define como "profesional habilitado" al médico, odontólogo u otro profesional sanitario habilitado para asumir la responsabilidad clínica de una exposición médica individual con arreglo a los requisitos nacionales. Y, efectivamente, en tales apartados el R.D. cuestionado prevé la impartición de una formación profesional suficiente y adecuada al nivel de responsabilidad exigible, distinguiendo entre aquellas profesiones médicas dotadas de un mayor nivel de responsabilidad o especialidad, y las que, de un modo asimismo importante, aunque no decisivo, igualmente se relacionan con la dispensación de radiaciones ionizantes. Por otra parte, al hacerlo así, se adecúa a la recomendación concreta efectuada en torno a la formación básica en las facultades de medicina y odontología que se hace en el artículo 7.4 de la Directiva citada.
En lo que se refiere a la mención específica de los Técnicos en Imagen para Radiodiagnóstico y en Radioterapia en el párrafo impugnado, su inclusión obedeció a la estimación de una sugerencia concreta de ese grupo profesional que los Diplomados en Enfermería no habían juzgado siquiera conveniente hacer, y que en todo caso en nada menoscaba la importancia de la labor de estos últimos, ni impide que se pueda acordar incluir como materias específicas de estudio en los programas correspondientes de su especialidad análogas previsiones a las anteriores, conviniendo resaltar aquí que al referirse en concreto a los Técnicos antecitados se especifica claramente que la inclusión en los correspondientes programas será "adaptada a su nivel de responsabilidad".
La arbitrariedad en el ejercicio de la potestad discrecional, que proscribe el artículo 9.3 de la Constitución en relación con el 106.1, requiere un ejercicio desmesurado de la misma que traspase los límites de la racionalidad, convirtiéndose en arbitrariedad a través del apartamiento de los fines que deben encarnar la actitud objetiva y razonable de la Administración en el uso de la discrecionalidad.
Nada de ello se advierte en la redacción del precepto que ahora se impugna, y cuya razón de plantearse parece provenir de un antiguo conflicto entre los Diplomados en Enfermería y los Ayudantes Técnicos Sanitarios, por entender estos últimos que debe considerarse exclusiva su competencia en materia radiológica. Esa parece ser la auténtica razón de que se impetre la anulación del apartado 2 del artículo 11 del R.D. 815/2001 por defecto de inclusión explícita en el mismo de la especialidad de Enfermería de Cuidados Especiales en radiología.
Sin embargo, la omisión acusada no puede tener el efecto anulatorio que se pretende, porque - aparte de ni siquiera haber sido solicitada la inclusión de tal especialidad por el Consejo de Colegios demandante en el momento oportuno-, ni la falta de mención de la especialidad de Diplomados en Enfermería tiene carácter discriminatorio, ni cierra el paso a la adecuada formación en el campo de las radiaciones ionizantes a través del procedimiento previsto en el siguiente apartado, ni impide su ulterior inserción en el grupo de profesionales -citado con carácter meramente enumerativo- del párrafo anterior mediante la inclusión de la materia en los programas de formación de los Diplomados de Enfermería.
Por lo tanto, que no se mencione expresamente a los Diplomados de Enfermería en Cuidados Especiales entre aquellas profesiones en cuyos programas de formación haya de incluirse objetivos específicos relacionados con la adquisición de conocimientos teórico-prácticos en las tareas de protección radiológica puede, tal vez, considerarse una omisión subsanable; pero no constituye ejercicio arbitrario de la potestad discrecional de la Administración el haber omitido en el precepto si han de ser incluidos dichos objetivos en sus programas de formación, en tanto se prevea que ha de proporcionárseles la oportunidad de actualizar sus conocimientos a través de la participación continuada en actividades de protección radiológica (artículo 11.3). Racionalmente consideradas estas previsiones, ni implican el desconocimiento de la capacidad profesional de dichos Diplomados, ni suponen una postergación de cualquier tipo frente a otro tipo de especialistas en similares condiciones que pueda justificar la anulación del precepto, como reiteradamente ha venido acordando esta Sala en los casos en que realmente se ha producido esa circunstancia (por todas, Sentencias de 16 y 23 de junio de 1.999 y 3 de julio de 2.000).
El texto del R.D. combatido ha sido sometido a consulta de los organismos oficiales relacionados con su contenido y de las asociaciones profesionales que figuran en el expediente, incorporándose muchas de las observaciones hechas por las mismas y razonándose en la Memoria la no inclusión de las rechazadas; ha recibido el informe favorable del Consejo de Especialidades Médicas (folio 195), y si, ciertamente, en el dictamen del Consejo de Estado -con el voto en contra de uno de sus miembros- se ha indicado que "quizá debería también añadirse una mención expresa de la formación en las Escuelas de Enfermería" en atención a la importantisima función social relacionada con las exposiciones radiológicas a las que tendrán que enfrentarse, esa posible conveniencia no convierte por sí sola en arbitraria la redacción final adoptada, máxime cuando ninguna enumeración taxativa o exclusión expresa se puede deducir del texto del artículo 11 en cuanto a este tema.
En el segundo motivo de impugnación se pretende la nulidad de la mención efectuada en el segundo párrafo del apartado 3, artículo 11, del mismo R.D., al estimar que la expresión "autoridad sanitaria competente" debe quedar reducida a la de "autoridad competente", cuando sea el organismo que debe acreditar los programas correspondientes a los cursos de formación continuada. La razón alegada para ello se basa en que las acreditaciones del Consejo de Seguridad Nuclear han de considerarse suficientes para habilitar el manejo de los apartados de radiaciones ionizantes con fines sanitarios, resultando improcedente limitar dicha acreditación a la autoridad sanitaria.
Prescindiendo de la más que dudosa legitimación de la entidad demandante para sostener esa pretensión, no está de más recordar que el contenido real de los preceptos legales, que se dicen vulnerados por la atribución a la autoridad sanitaria de la competencia para acreditar esos programas, no se corresponde con lo alegado por la parte impugnante. Ni el artículo 40 de la Ley General de Sanidad -que solamente especifica las actuaciones a desarrollar por la Administración del Estado, sin menoscabo de la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas-, ni su Disposición Final 4ª, en la que se fija el plazo máximo para establecer los requisitos técnicos mínimos para la instalación u homologación de equipos en los centros y servicios sanitarios, se refieren a este tema concreto; ni es cierto, en fin, que el artículo 28 de la Ley de Seguridad Nuclear determine la habilitación de las autoridades de este orden en los programas de los cursos de capacitación en semejantes materias. Por el contrario: si bien el artículo citado imponía el preceptivo informe de la denominada Junta de Energía Nuclear en la construcción y montaje de instalaciones nucleares o radiactivas, exceptuaba expresamente de ese requisito la de aparatos de rayos X con fines médicos, cuya regulación habría de ser fijada por el entonces Ministerio de Gobernación con el concurso del de Industria. Y tampoco el artículo 37 de la Ley, aunque no haya sido invocado por la parte actora, al referirse a las condiciones de idoneidad que ha de reunir el personal de las instalaciones radiactivas y nucleares, hace otra cosa que remitirse a lo que se establezca en el Reglamento correspondiente.
A todo ello cabe añadir que el motivo carece de sustento jurídico, porque la disposición que se impugna no tiene por objeto regular la competencia en la expedición de títulos de habilitación profesional, sino únicamente acreditar la suficiencia de los programas de formación desde el punto de vista sanitario, de exclusiva competencia del Ministerio correspondiente y sin que afecte en absoluto a la capacidad técnica de los titulares de las certificaciones de habilitación emitidas por el Consejo de Seguridad Nuclear. El artículo 2º de la Ley de 22 de abril de 1.980, que regula la creación de este Consejo, contiene una detallada regulación de las funciones que le competen, entre las que figura (apartado g) la de conceder y renovar las licencias para el personal de instalaciones nucleares, radiactivas y de protección radiológica, reiterando con ello la exclusiva atribución que el artículo 1º de la Ley citada le confiere en materia de seguridad y protección nuclear; pero ello no obsta a las facultades de la autoridad sanitaria para fijar las materias que han de constituir los programas de formación continuada en el campo de la salud de los pacientes y personas expuestas a las radiaciones.
Precisamente en la página 4 de la Memoria elevada por el Ministerio de Sanidad y Consumo, folio 285 del expediente, se explícita que ha dejado de acogerse la referencia propuesta por el Ministerio del Interior, en cuanto a la mención del Consejo de Seguridad Nuclear en los artículos 10 y 11, porque la enseñanza de los profesionales en materia de protección radiológica del paciente corresponde al Ministerio de Sanidad. Y, lo que es todavía más claro, en el artículo 12 del R.D. 815/2001 se hace una mención específica de que los sistemas de auditoría establecidos en los RR.DD. 1841/97 (criterios de calidad en medicina nuclear), 1566/98 (criterios de calidad en radioterapia) y 1976/99 (criterios de calidad en radiodiagnóstico), en todos los cuales se ha obtenido el informe favorable del Consejo de Seguridad Nuclear, deberán tener en cuenta los objetivos previstos en el R.D. ahora impugnado a los efectos de certificación de los correspondientes programas de garantía de calidad. Finalmente, el mismo Consejo de Seguridad Nuclear informó favorablemente el borrador del proyecto del R.D. (folio 112) con una única observación, recogida en su texto definitivo.
No cabe entender, por ello, que la referencia a la "autoridad sanitaria competente" en la acreditación de los programas de los cursos de formación continuada infrinja las facultades de habilitación procedentes del Consejo de Seguridad Nuclear, ni menos todavía lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de 29 de abril de 1.964, el artículo 40 y Disposición Final 4ª de la Ley General de Sanidad, cuyo contenido en nada se relaciona con la concreta impugnación ahora desestimada.
No se aprecian motivos que determinen una expresa imposición de costas en este procedimiento (artículo 139 de la Ley jurisdiccional).
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra determinados aspectos de los apartados 2 y 3 del artículo 11 del R.D. 815/2001, de 13 de julio, por ser los mismos conformes a Derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
