STS, 12 de Noviembre de 2008
| Ponente | SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2008:6284 |
| Número de Recurso | 2411/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil ocho.
La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 2411 de 2008, interpuesto por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa que ostenta y por el Procurador Don Evencio Conde de Gregorio, en nombre y representación de Doña Estíbaliz, contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha doce de enero de dos mil seis, en el recurso contencioso-administrativo número 581 de 2001.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, dictó Sentencia, el doce de enero de dos mil seis, en el Recurso número 581 de 2001, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, debemos anular y anulamos la Orden de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid de 23 de mayo de 2001 y la resolución por ella confirmada de la Dirección General de Sanidad de 6 de julio de 2000 por la que se autorizó a doña Estíbaliz a instalar la Oficina de Farmacia que le fue autorizada en la Plaza de la Constitución nº 9 del municipio de Tres Cantos; sin imposición de costas del proceso".
En escritos de diez y veintisiete de marzo de dos mil seis, el Procurador Don Evencio Conde de Gregorio, en nombre y representación de Doña Estíbaliz y el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa que ostenta, respectivamente, interesaron se tuvieran por presentados los recursos de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha doce de enero de dos mil seis.
La Sala de Instancia, por Providencia de veintisiete de marzo de dos mil seis, procedió a tener por preparados los Recursos de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.
En escritos de veintiséis de mayo y veinticuatro de julio de dos mil seis, el Procurador Don Evencio Conde de Gregorio, en nombre y representación de Doña Estíbaliz y el Letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa que ostenta, respectivamente, procedieron a formalizar los Recursos de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintiocho de febrero de dos mil siete.
En escrito de seis de junio de dos mil siete, el Procurador Don Ramiro Reynolds Martínez, en nombre y representación de Doña María Antonieta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día cinco de noviembre de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma
Constituye el objeto de este recurso extraordinario de casación que interpone la representación procesal de D.ª Estíbaliz la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, de doce de enero de dos mil seis, pronunciada en el recurso contencioso administrativo 581/2001, que estimó el recurso citado deducido por D.ª María Antonieta contra la Orden de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Madrid de veintitrés de mayo de dos mil uno, que confirmó en alzada la Resolución de la Dirección General de Sanidad de seis de julio de dos mil que autorizó a la ahora recurrente, la instalación de una oficina de farmacia en la Plaza de la Constitución nº 9 de Tres Cantos.
La Sentencia de instancia expresa en el fundamento de Derecho segundo que: "La cuestión litigiosa viene referida por la recurrente en primer término al impedimento que a tal instalación le causa el hecho de que la Oficina cuestionada no guarda la preceptiva distancia que dispone el art. 3.2 del Real Decreto 909/78, esto es, la de 500 metros, con la que la recurrente tiene instalada en la calle del Comercio nº 23, como tampoco con otra situada en la calle Amapola nº 3, todas ellas del municipio de Tres Cantos.
A ello opone la codemandada Sra. Estíbaliz que dicha distancia de 500 metros era exigible con anterioridad a la Ley 16/1997, pero que, después de ésta, y conforme a su art. 2.4, la distancia exigida se ha reducido a 250 metros, que es la aplicable a su caso porque el expediente de instalación se inició después de la entrada en vigor de dicha Ley.
No hay cuestión acerca de que ambas oficinas se hallan a más de 250 metros y menos de 500".
Tras ello resuelve la cuestión en el tercero de los fundamentos de Derecho estimando el recurso, y anulando las resoluciones recurridas, argumentando que: "Son dos los expedientes que se siguen previamente a la instalación de una oficina de Farmacia: el de autorización y el de instalación propiamente dicho; cada uno de los cuales se rige por las normas vigentes en el momento de iniciarse. No hay cuestión acerca de que en el presente caso el expediente de autorización se inició bajo la vigencia del Real Decreto. La cuestión surge porque la codemandada sostiene que el expediente de instalación se inició estando ya en vigor la Ley 16/1997.
Pues bien, el expediente administrativo permite comprobar que, después de concedida la autorización por la Orden autonómica de 10 de febrero de 1997, el Colegio Oficial de Farmacéuticos procedió a requerir a la Sra. Estíbaliz, en fecha que no consta, para que designase local para instalar su oficina de farmacia y aportase la documentación exigida por el artículo 5 de la Orden de 21 de noviembre de 1979, requerimiento que ella cumplimentó en 14 de abril de 1997. En esta última fecha, pues, hemos de considerar que el expediente de instalación estaba ya iniciado. Y en esa fecha no había entrado en vigor la Ley 16/1997, de 25 de abril, publicada en el Boletín oficial del Estado del 26, y que entró en vigor el siguiente día 27. Unos pocos días ciertamente impiden al Tribunal considerar aplicable al caso la Ley y, con ella, la reducción de la distancia exigida a 250 metros.
A esta apreciación no se opone el que, tras ser denegada por resolución de 15 de diciembre de 1997 la instalación en el local inicialmente indicado, se hiciesen por la Sra. Estíbaliz otras indicaciones hasta la hecha en 16 de febrero de 2000, pues esta última indicación no abrió un nuevo expediente sino que pertenece al mismo y único expediente de instalación iniciado antes de la entrada en vigor de la Ley".
El recurso contiene cuatro motivos de casación. El primero de ellos se ampara en el apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia", y los tres restantes se acogen al apartado d), del núm. 1 del artículo citado, por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".
El primero de los motivos con el amparo indicado, basa la impugnación de la Sentencia en la falta de motivación de la misma, vulnerando por ello los arts. 120.3 en relación con el 24.1 de la Constitución, y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder judicial y jurisprudencia concordante. Se resume esa infracción en que la Sentencia no responde a los argumentos de oposición deducidos en la contestación a la demanda por la entonces codemandada y por la Comunidad Autónoma de Madrid.
Funda el motivo en la incongruencia por omisión de la Sentencia por que la misma omite dar respuesta a los argumentos de oposición que utilizó al contestar la demanda en relación con la derogación del Real Decreto 909/1978, y la aplicación de lo dispuesto en la Ley 16/1997, de 25 de abril, pero, también, en el Real Decreto Ley 11/1996, de 17 de junio y la trascendencia que esas alegaciones poseían para resolver la cuestión planteada en relación con la instalación de la farmacia y las distancias a respetar por ella.
El motivo ha de estimarse. Como sabemos se basa en la infracción de los arts. 120.3 en relación con el 24.1 de la Constitución, y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder judicial y jurisprudencia concordante. Atendiendo a la pretendida vulneración de esos preceptos, es claro que el derecho a la tutela judicial efectiva incluye el derecho a obtener de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada, fundada en Derecho y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, dado que la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir institucionalizada en el art. 120.3 CE, es una exigencia derivada del artículo 24.1 CE que permite conocer las razones de la decisión que dichas resoluciones contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos.
Conviene asimismo recordar que esta exigencia constitucional entronca con una concepción de la legitimidad de la función jurisdiccional sustentada esencialmente en el carácter vinculante que para todo órgano judicial tienen la Ley y la Constitución. Y, por otra parte, no debe olvidarse que la razón última que sustenta este deber de motivación, en tanto que obligación de exteriorizar el fundamento de la decisión, reside en la interdicción de la arbitrariedad y, por tanto, en la necesidad de evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador, sino una decisión razonada en términos de Derecho, por todas valga la cita de la Sentencia 186/2001, de 17 de septiembre del Tribunal Constitucional.
Esa obligación de motivación que el Ordenamiento impone a los Jueces y Tribunales se recoge también en el art. 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y en los arts. 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Como expresan estos dos últimos "los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición", art. 33.1 y "la sentencia... decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso", art. 67.1.
El argumento del motivo se funda en que la Sentencia incurrió en incongruencia por omisión porque decidió la cuestión adoptando la solución que consideró correcta partiendo de una determinada fecha en la que no había entrado en vigor la Ley 16/1997, y, sin embargo, nada dijo en relación con la cuestión también planteada de la trascendencia que a esos efectos pudo tener la consideración por el Tribunal del Real Decreto-Ley 11/1996, de 17 de junio, de ampliación del Servicio Farmacéutico a la Población, y su incidencia en el proceso.
Según la jurisprudencia de esta Sala la congruencia exigida por los preceptos cuya vulneración se denunció no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes (sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1991, 18 de octubre de 1991 y 25 de junio de 1996 ). Pero la falta de consideración, expresa o tácita, en la sentencia, de alguno de los motivos de nulidad -de suficiente entidad y sustantividad- esgrimidos por la parte recurrente puede ser también determinante en este orden jurisdiccional de la incongruencia de la sentencia (sentencia de 8 de abril de 1996 ).
Pues bien, en el supuesto que nos ocupa, nos encontramos en la última de las situaciones recogidas por la Jurisprudencia, aquélla en la que la Sentencia no considera, ni expresa ni tácitamente, un motivo o alegación formulado en la contestación a la demanda, el antes referido a la aplicación al supuesto del Real Decreto-Ley 11/1986, de 17 de junio, sobre el que sí se debió dar respuesta, puesto que su posible toma en consideración hubiera sido determinante para alcanzar una solución diferente, y en sentido contrario a la recaída, de haber prosperado la tesis de la codemandada.
Al estimar el motivo estimamos en consecuencia el recurso, y casamos la Sentencia de instancia que declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.
De acuerdo con lo anterior y de conformidad con lo establecido en el art. 95.2. c) y d) de la Ley de la Jurisdicción la Sala ahora en funciones de Tribunal de instancia, ha de dictar Sentencia resolviendo lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.
Antes de abordar la solución a la cuestión controvertida hemos de establecer algunos hechos que ayudarán a la mejor comprensión de la decisión que finalmente recaiga. La recurrente solicitó que le fuese concedida autorización para la apertura de una nueva oficina de farmacia en el municipio de Tres Cantos en el núcleo denominado como R. C.2, de la conocida como Segunda Fase de Tres Cantos, petición fechada en 17 de mayo de 1995, y que se acogía al apartado b) del núm. 1 del art. 3 del Real Decreto 909/1978. En 10 febrero de 1997 le fue otorgada la autorización pretendida, designando inmediatamente local y así lo reconoce la Sentencia de instancia que establece como fecha de referencia para tenerlo por designado la de 14 de abril de 1997, con las consecuencias que según esa Sentencia derivaron de que no se le aplicase la Ley 16/1997, sino el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, que para el supuesto de que la Farmacia se concediese al amparo del apartado b) del núm. 1 del artº. 3 del Real Decreto establecía una distancia en relación con el resto de las farmacias instaladas en la localidad de quinientos metros. Tras distintas vicisitudes en relación con la designación de local por la recurrente que le fue denegada, y, posteriormente, suspendida, finalmente designó local en 12 de febrero de 2000 autorizándose la apertura de la farmacia en el mismo lugar de Plaza de la Constitución 9, el 6 de julio siguiente.
Expuesto lo anterior es preciso también mencionar cómo la petición que en su día formuló a la Administración la recurrente en la instancia se efectuó en 2 de enero de 1988, al amparo del apartado a) del núm. 1 del art. 3 del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril y para el entonces municipio de Colmenar Viejo, del que en su momento 1991, se segregó el actual Ayuntamiento de Tres Cantos. La oficina de farmacia se autorizó el 17 de mayo de 1995 instalándose la misma ya en Tres Cantos, y en el local de calle del Comercio nº 23, en mayo de 1998.
Ambas farmacias según resulta del plano que obra en las actuaciones se hallan en el Sector que comprende el RC 2 de Tres Cantos, y, por tanto, en lo que se refiere a la recurrente en casación claramente dentro del núcleo para el que en su día se solicitó la farmacia al amparo del apartado b) del núm. 1 del art. 3 del Real Decreto 909/1978, mientras que la farmacia que se encuentra en la calle Comercio se instala en ese lugar en 1998, cuando ya existía concedida una oficina de farmacia desde un año antes en ese núcleo, de modo que la instalación de la farmacia de la recurrente en la instancia en ese lugar hacia ilusoria la ubicación de la farmacia de núcleo que había sido concedida. Es decir, la farmacia de la calle Comercio ocupaba el espacio que correspondía a la ya también concedida, burlando de ese modo la posible instalación de la otorgada a la recurrente en casación.
La singularidad de la petición de la recurrente para instalar la oficina de farmacia de núcleo no pudo desconocerse por quién había conseguido una farmacia al amparo del apartado a) del art. 3 del Real Decreto tantas veces citado, para de ese modo y por lo que se refiere al régimen de apertura de nuevas oficinas de farmacia en zonas urbanas, eludir lo dispuesto en el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, así como su normativa de desarrollo, en lo que se oponga a lo establecido en esa norma para de manera consciente o no, impedir el establecimiento de la farmacia en el núcleo.
Amén de lo anterior no es menos cierto también, que el Real Decreto Ley 11/1996, de 17 de junio, de ampliación del Servicio Farmacéutico a la Población, si bien no hizo referencia alguna a la distancia que las oficinas de farmacia debían guardar entre sí, dejó claro que en lo sucesivo las oficinas de farmacia se concederían en función de la planificación sanitaria y atendiendo a zonas de salud urbanas, derogando en su disposición derogatoria única y por lo que se refería "al régimen de apertura de nuevas oficinas de farmacia en zonas urbanas, lo dispuesto en el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, así como su normativa de desarrollo, en lo que se oponga a lo establecido en la presente norma" que estaba destinada teleologicámente a la ampliación del servicio farmacéutico a la población. Decimos esto porque la posterior Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de Servicios de las Oficinas de Farmacia ya derogó no sólo el Real Decreto-Ley que le precedió "sino también cuanta normativa se oponga a lo dispuesto en la presente Ley" y, por tanto, lo regulado en el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, y su norma de desarrollo, y en consecuencia la restricción de la distancia que para las farmacias de núcleo establecía aquella norma en relación con las demás oficinas de farmacia.
Contradice el espíritu y la letra de la norma que ya contenía el Real Decreto-Ley 11/1986, que derogaba cuanto se opusiera a su finalidad de ampliación del servicio farmacéutico al ciudadano, el sostener que al haberse iniciado en abril de 1997 el expediente de designación de local no le era de aplicación la única distancia que para la instalación de farmacias disponía la Ley 16/1997, y el posterior Decreto de la Comunidad de Madrid 115/1997, y la Ley de la Comunidad 19/1998, de modo que obró conforme a Derecho la Administración cuando lo entendió así y autorizó la instalación de la oficina de la recurrente que respetaba los doscientos cincuenta metros necesarios para ello.
En consecuencia desestimamos el recurso contencioso administrativo 581/2001, y confirmamos la resolución recurrida.
Al estimarse el recurso no procede de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la jurisdicción hacer expresa condena en costas en este recurso de casación.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
Ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 2411/2006 interpuesto por la representación procesal de D.ª Estíbaliz frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena, de doce de enero de dos mil seis, pronunciada en el recurso contencioso administrativo 581/2001, y que estimó el recurso citado deducido por D.ª María Antonieta contra la Orden de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Madrid de veintitrés de mayo de dos mil uno, que confirmó en alzada la Resolución de la Dirección General de Sanidad de seis de julio de dos mil que autorizó a la ahora recurrente la instalación de una oficina de farmacia en la Plaza de la Constitución nº 9 de Tres Cantos, que casamos y declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.
Desestimamos el recurso contencioso administrativo 581/2001, deducido por la representación procesal de D.ª María Antonieta, contra la Orden de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Madrid de veintitrés de mayo de dos mil uno, que confirmó en alzada la Resolución de la Dirección General de Sanidad de seis de julio de dos mil que autorizó a la ahora recurrente la instalación de una oficina de farmacia en la Plaza de la Constitución nº 9 de Tres Cantos, que confirmamos por ser conforme a Derecho.
No hacemos condena en costas en este recurso extraordinario de casación y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que correspondan.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
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