STS, 31 de Enero de 2006

En el proceso contencioso-administrativo número 9/2000, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 5 de febrero de 2003 , cuyo fallo dice literalmente: «FALLAMOS: Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo núm. 9/2000, interpuesto por la Procuradora Dª. María Granizo Palomeque, en nombre y representación de AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (AMAC) contra la resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía del Ministerio de Industria y Energía, de 18 de noviembre de 1999, por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de la Dirección General de la Energía, de fecha 23 de julio de 1999, sobre almacenamiento de residuos radiactivos procedentes de centrales nucleares.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (AMAC), recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 5 de marzo de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 16 de abril de 2003, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que tenga por presentado este escrito, y, previa su admisión, por personado y parte en nombre de Agrupación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares (A.M.A.C.), y por interpuesto el recurso de casación preparado contra la Sentencia de 5 de febrero de 2003, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento nº 9/2000 , por la cual se ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte contra la Resolución del Director General de la Energía de 23 de julio de 1999 (confirmada en alzada por el Secretario de Estado de Industria y Energía en 18 de noviembre de 1999),

1. - Admitiéndolo.

2. - Estimándolo en su día en el sentido de anular dicha Sentencia.

3. - Estimando el recurso contencioso-administrativo en el sentido de declarar inválidas dichas Resoluciones (por falta de las autorizaciones de los Capítulos II a V del Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas de 1972 , y además por falta de declaración de impacto ambiental respecto al almacenamiento intermedio y obras de ampliación y adaptación de instalaciones de almacenamiento),

4. - Y, subsidiariamente, respecto a lo solicitado en el punto anterior, estimando el motivo primero del recurso -basado en indebida negativa a recibir el proceso a prueba en instancia-, y devolviendo las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Madrid para retroacción de actuaciones y práctica de las correspondientes pruebas destinadas a conocer los sucesivos Planes Generales de Residuos Nucleares elaborados por ENRESA y aprobados por el Gobierno, las autorizaciones completas otorgadas para construcción y funcionamiento de las Centrales, las autorizaciones destinadas a autorizar construcciones o instalaciones para almacenamiento de combustible gastado, actividad de almacenamiento misma, su dimensionado y modificaciones de todo ello, así como sobre declaraciones de impacto ambiental producidas con motivo de la instalación y funcionamiento de las Centrales y de sus modificaciones, específicamente las destinadas a almacenamiento de residuos radiactivos.».

La Sala, por providencia de 9 de septiembre de 2004, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 22 de octubre de 2004, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 15 de diciembre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo; tenga por cumplimentada la resolución a la que corresponde y por formalizada la oposición de la Administración del Estado al presente recurso y, previa la tramitación que proceda, acuerde no haber lugar al mismo, desestimándolo e imponiendo las costas causadas a los recurrentes conforme a lo previsto en la LJ.».

Por providencia de fecha 10 de octubre de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 24 de enero de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2003 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES contra la Orden del Secretario de Estado de Industria y Energía del Ministerio de Industria y Energía de 18 de noviembre de 1999, que resolvió desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de la Energía de 23 de julio de 1999, sobre almacenamiento de residuos radiactivos procedentes de centrales nucleares.

El Tribunal de instancia en su fallo, al declarar la conformidad a derecho de las resoluciones del Ministerio de Industria y Energía, rechaza los pedimentos formulados por la Agrupación recurrente en el suplico del escrito procesal de demanda, que reproducen las declaraciones instadas en el procedimiento administrativo, que reseñamos a continuación:

1.- No existen las necesarias autorizaciones del Ministerio de Industria y Energía para que en las Centrales Nucleares se lleven a cabo almacenamientos intermedios ni definitivos (salvo en su caso para mero enfriamiento inicial) de residuos procedentes de dichas instalaciones.

2.- Se carece de las pertinentes autorizaciones para llevar a cabo adaptación de las piscinas e instalaciones destinadas a ese almacenamiento.

Y se condene por ello a la Administración a adoptar de forma inmediata las medidas de disciplina destinadas a impedir esas obras y usos.

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Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional y con el objeto de delimitar con precisión el thema decidendi, procede transcribir los fundamentos jurídicos primero y tercero de la sentencia recurrida, en que, respectivamente, se expone como antecedente de hecho la relación de autorizaciones de puesta en funcionamiento de las instalaciones de almacenamiento de residuos radiactivos de las centrales nucleares de Almaraz, Ascó, Trillo, Vandellós II, Cofrentes, José Cabrera, Santa María de Garoña, en sustitución de las existentes, y se contiene el núcleo de argumentaciones del Tribunal sentenciador, vertidas en referencia a la declaración de que no es preciso obtener autorización adicional de la autorización que permite la construcción de la central nuclear para ejecutar obras de construcción de instalaciones de almacenamiento intermedio de residuos radiactivos procedentes de esas centrales, al no tener la distinción entre almacenamiento inicial, intermedio y definitivo fundamento legal, según se refiere en los siguientes términos:

Son de destacar los siguientes antecedentes que constan en el expediente administrativo o en los autos:

1) Los Directores de las Centrales Nucleares de Almaraz, Ascó, Trillo, Vandellós II, Cofrentes, José Cabrera, Santa María de Garoña, solicitaron autorización para la puesta en marcha de una instalación de almacenamiento de combustible gastado mediante nuevos bastidores de almacenamiento compacto que sustituirían a los existentes. Tras ello se dictaron por la Dirección General de la Energía las siguientes resoluciones:

A) De fecha 17 de mayo de 1991, para la C.N. de Almaraz, en la que se modificó la condición 3.1.d de los Anexos a las órdenes del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 26-6-89 y 12- 6-89, quedando redactada así: «En la piscina de combustible irradiado se podrá almacenar combustible del tipo 17 × 17 estándar, o 17 ×17 AEF, con un enriquecimiento máximo de 4,30% en peso de U- 235». También se acordó autorizar la puesta en marcha de la nueva instalación de almacenamiento de combustible gastado y aprobar las Revisiones N°. 29 y N°. 21 de las Especificaciones Técnicas-, de Funcionamiento de las Unidades I y II, respectivamente, las cuales estarían constituidas por las propuestas presentadas con las condiciones que se establecían en el Anexo de la misma Resolución.

B) De fecha 12 de junio de 1992 (corregida por resolución de 15 de junio de 1992) para la C.N. de Ascó, en la que se modificó la condición 3.1 de los Anexos a las órdenes Ministeriales de 11 de octubre de 1990 quedando redactada así: «Poseer y almacenar combustibles de Uranio ligeramente enriquecido, de los tipos 17 × 17 estándar, 17 × 17 OFA y 17 × 17 AEF, con los parámetros de diseño indicados en el Estudio de Seguridad de la Recarga de cada ciclo o referenciados en el mismo. No se podrá almacenar combustible nuevo cuyo uranio haya sido sometido a reprocesamiento». También se acordó aprobar autorizar la puesta en marcha de la nueva instalación de almacenamiento de combustible gastado y aprobar las Revisiones N°. 31 y N°. 33 de las Especificaciones Técnicas de Funcionamiento de las Unidades I y II, respectivamente, las cuales estarían constituidas por las propuestas presentadas con las condiciones que se establecían en el Anexo de la misma Resolución.

C) De fecha 16 de febrero de 1996 para la C.N. de Trillo, en la que se autorizó la puesta en servicio de la modificación de los bastidores de almacenamiento de combustible gastado propuesta, con las condiciones que se indicaban en el Anexo I de la Resolución, y se aprobó como Revisión N°. 16 de las Especificaciones Técnicas de Funcionamiento, la propuesta que se incluía en el Anexo II de la Resolución.

D) De fecha 20 de junio de 1997 para la C.N. de Vandellós II, en la que se autorizó la puesta en marcha de la modificación de diseño consistente en la instalación de nuevos bastidores de almacenamiento de combustible gastado excluyendo la posibilidad de almacenar combustible consolidado y con las condiciones que se incluían en el Anexo de la Resolución.

E) De fecha 7 de agosto de 1997 para la C.N. de Cofrentes, en la que se autorizó la puesta en marcha de la modificación de diseño consistente en la instalación de nuevos bastidores de almacenamiento de combustible irradiado, limitada al almacenamiento de combustibles de los tipos y diseños de celda utilizados en los ciclos décimo y anteriores, con enriquecimiento medio máximo del 4% en peso U-235, y con las condiciones que se incluían en el Anexo de la Resolución.

F) De fecha 10 de marzo de 1998 para la C.N. José Cabrera, en la que se autorizó la puesta en marcha de la sustitución de bastidores del foso de combustible irradiado, con las condiciones que se incluían en el Anexo de la Resolución.

G) De fecha 31 de marzo de 1998 para la C.N. de Santa María de Garoña, en la que se autorizó la puesta en marcha de la ampliación de la capacidad de almacenamiento de la piscina de combustible irradiado, con los límites y las condiciones que se incluían en el Anexo de la Resolución.

2) La entidad demandante en este proceso, presentó escritos, ante el Ministerio de Industria y Energía solicitando que se declarase, de cada una de las Centrales Nucleares de Vandellós II, Santa María de Garoña, José Cabrera, Trillo I, Ascó I y II, Cofrentes, Almaraz I y II.

1. Que carecía de autorización Ministerial para almacenamiento (como no fuese, en el mejor de los casos para su titular, para enfriamiento inicial) residuos procedentes de la instalación.

2. Que carecía de autorización Ministerial para llevar a cabo obras de adaptación de las piscinas y para dar a las mismas tal uso de almacenamiento, como también para cualquier otro tipo de almacenamiento que no fuese el mencionado inicial.

3. Que se adoptase de forma inmediata las medidas de disciplina destinadas a impedir esas obras y usos, ordenando además de momento la suspensión cautelar de esas obras y usos.

3) Por resolución de la Dirección General de la Energía, de fecha 23 de julio de 1999 se acordó que no procedía ninguna de las tres peticiones hechas para cada una de las Centrales Nucleares mencionadas.

4) Presentado recurso de alzada fue desestimado por resolución del Secretario de Estado de Industria y Energía, del Ministerio de Industria y Energía, de 18 de noviembre de 1999.

Entrando en el fondo del asunto, nos encontramos que la parte demandante entiende que sólo existe autorización administrativa para lo que técnicamente se considera como almacenamiento inicial (enfriamiento inicial) de los residuos pero que las Centrales carecen de autorización para el almacenamiento, denominado intermedio o definitivo, que, según afirma, están llevando a cabo. En realidad, dado que se admite en la demanda que el almacenamiento definitivo está pendiente de los estudios tendentes a encontrar un lugar geológicamente estable para los miles de años venideros, el problema queda centrado, básicamente, en el almacenamiento intermedio.

Se considera por la parte demandante que las Centrales Nucleares disponen de autorización para el almacenamiento inicial en las propias instalaciones durante un plazo que, en base a estudios técnicos, fija en 150 días. Cualquier almacenamiento más allá de este plazo, que es el que ha exigido la ampliación de las piscinas, hubiera requerido, dice, autorización expresa de almacenamiento, distinto y adicional de la inicial de construcción de la Central que admite la actora conllevaba la de autorización de almacenamiento, aun cuando sólo para 150 días necesarios para el enfriamiento inicial.

Sin embargo, en ningún lugar de las autorizaciones concedidas a las distintas Centrales Nucleares existe ese plazo de 150 días, por tanto, no puede ser tenido en cuenta. Lo que pretende la parte actora es una limitación a las autorizaciones existentes que no consta en ningún lugar, salvo en sus estudios técnicos y en sus alegaciones, pero nada de ello obliga, ni puede tener fuerza vinculante alguna. El que la Ley de 1964 (RCL 1964\988, 1406) y sus disposiciones de desarrollo no pudieran prever el futuro de la técnica, nada cambia, pues, de lo contrario sería establecer una inseguridad total y estar a cualquier interés de una persona o entidad (incluso de varias) o de cualquier informe técnico (que siempre puede ser refutado), para saber lo que hay que realizar en cualquier momento. Las Leyes y las resoluciones, para que no exista esa inseguridad, siguen vigentes mientras no se disponga lo contrario.

La Ley de 1964 es suficientemente amplia y flexible. El denominado almacenamiento intermedio en las instalaciones de las Centrales cabe pacíficamente en el sistema de la Ley de 1964 y normas que la desarrollan sin que sea precisa autorización nueva, adicional a la que se derivaba de la de construcción de la Central y de cuya legalidad la demandante (hasta 150 días, que la parte -con el apoyo de un informe técnico- se inventa) no duda en ningún momento.

El artículo 38 de la Ley de 1964 , desarrollado por el artículo 1 del Real Decreto 1899/84, de 1 de agosto , viene a establecer que las empresas de que se trata están obligadas a contar con instalaciones especiales pare el almacenamiento, transporte y manipulación de residuos radiactivos en las fases del ciclo nuclear recogidas en los apartados e) y f) del artículo 2 del Real Decreto 2967/79 ; es decir, que hace referencia a instalaciones para el almacenamiento. Pero es que, además, no distingue las fases que la parte demandante menciona de inicial, intermedio y definitivo, sino las de tratamiento del combustible irradiado procedentes de los reactores nucleares (apartado e) y de almacenamiento definitivo de los residuos radiactivos (apartado f). Parece claro, como dice el Abogado del Estado, que el almacenamiento inicial e intermedio debe incluirse dentro bajo la rúbrica del tratamiento del combustible irradiado.

Como corolario de todo lo expuesto debe decirse que según las normas mencionadas, la autorización de la propia Central Nuclear, conlleva el almacenamiento tanto inicial, como intermedio, sin que sea necesaria otra nueva autorización para este último.

Si se pudiese aceptar la tesis de la parte demandante (lo que no se puede como ya hemos dicho) nos encontraríamos con que hay dos clases de almacenamiento intermedio, no previstos en ninguna norma, uno autorizado hasta 150 días y otro sin autorizar para un período de tiempo superior.

Es cierto que la parte actora presentó un dictamen en apoyo de sus pretensiones, pero el mismo está hecho por una persona que sólo tiene como fuerza sus conocimientos y la creencia de que es el único que está en posesión de la verdad cuando llega a decir que «todos los dictámenes de los antecedentes cometen un error jurídico manifiesto». Es curioso que, para reforzar su alegación, se cite a sí mismo en otra obra. Es decir, que, aunque hay bastantes dictámenes contrarios a lo expuesto por el informante, él es el único que tiene razón en lo que expone, lo que, indudablemente no es suficiente para poder llegar al convencimiento del Tribunal sobre ello.

Podemos concluir que lo aquí pretendido es un tema meramente jurídico, se interpretaciones de normas y resoluciones administrativas, donde nos encontramos que las Centrales Nucleares tienen autorización suficiente para las actividades a que hacía referencia la parte demandante y que, en consecuencia, no procedía la declaración de que carecían de aquélla y, debido a ello, tampoco procedía adoptar las medidas solicitadas. Resolvió así correctamente la Administración, no pudiendo accederse a lo pretendido en la demanda pues ello sería ir contra las normas y resoluciones existentes, sin perjuicio de que, tal vez, en el futuro, pueda legislarse y resolverse como pretende. Esa solución de posible «lege ferenda», sin embargo, no puede ser tenida en cuenta en esta sentencia que ha de limitarse a resolver sobre lo que está vigente en este momento.».

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (AMAC), se articula en la exposición de cinco motivos:

En el primer motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales que ha producido indefensión para la parte, la recurrente denuncia que la sentencia recurrida se ha dictado sin recibir el proceso a prueba y, por tanto, sin admitir la práctica de pruebas esenciales para la decisión del litigio, en infracción de los artículos 60 y 61 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y del artículo 24 de la Constitución , que reconoce como derechos fundamentales el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa.

En el segundo motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley matriz de esta jurisdicción contencioso-administrativa , se aduce que la sentencia recurrida infringe los artículos 2, 12, 28 y 38 de la Ley de Energía Nuclear y el artículo 2 del Real Decreto 2967/1979, de 7 de diciembre , sobre ordenación de actividades en el ciclo combustible, incurriendo en irracionalidad y arbitrariedad, en vulneración de los artículos 9.3 y 120 de la Constitución , al no distinguir en su fundamentación entre almacenamiento inicial, intermedio y definitivo de residuos radiactivos ni estimar la diferencia entre ciclo nuclear abierto y cerrado.

El tercer motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , por infracción del artículo 35 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 2869/1978, de 21 de julio , se aduce que este precepto de ningún modo abarca la posibilidad de «modificación de las instalaciones de almacenamiento a fin de permitir usos no autorizados en origen».

El cuarto motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , por infracción del artículo 24 de la Constitución y el artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , denuncia que la sentencia recurrida incurre en incongruencia omisiva al no pronunciarse la Sala de instancia sobre la pertinencia de someter a evaluación de impacto ambiental el expediente de ampliación o modificación de las instalaciones de almacenamiento de residuos nucleares y el procedimiento de autorización de la actividad de almacenamiento intermedio.

El quinto motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , se sustenta en la alegación de que la sentencia recurrida vulnera lo dispuesto en el Anexo, punto 2, del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , sobre evaluación de impacto ambiental.

CUARTO.- Sobre el primer motivo de casación.

Debe estimarse la prosperabilidad del primer motivo de casación, fundamentado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio que, en la cuestión concerniente a la vulneración del derecho a la prueba, se revela fundado, al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado una aplicación inapropiada del artículo 60 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , que, en su apartado tercero, establece que «se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de transcendencia a juicio del órgano jurisdiccional para la resolución del pleito», lesiva del derecho de defensa jurídica y del derecho al proceso debido que garantiza el artículo 24 de la Constitución , al acordar no haber lugar a recibir el proceso a prueba de forma insuficientemente motivada y causando indefensión a la parte.

Debe subrayarse que en la regulación de la fase de prueba, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, a la que dedica los artículos 60 y 61 , acentúa el sistema de garantías que, para preservar el derecho de defensa, ya se enunciaba en la Ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en cuya Exposición de Motivos , se enfatizaban los principios de que ante «la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se sigue un auténtico juicio o proceso entre partes», por lo que no podrá declararse impertinente la prueba cuando «no exista conformidad en los hechos de la demanda», debiendo admitirse la prueba cuando los hechos sean «de transcendencia para el fallo», y de que «las formalidades procesales han de entenderse siempre para servir a la justicia, garantizando el acierto en la decisión jurisdiccional».

La interpretación de los artículos 60 y 61 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa vigente , conforme a la Constitución, exige del Juez contencioso-administrativo que realice una aplicación razonable, funcional y congruente de estas normas procesales, que modula el arbitrio judicial, que base el juicio de legitimidad sobre el recibimiento del proceso a prueba en propiciar la aportación de todos los hechos relevantes para la decisión del proceso, en aras de impartir justicia, evitando la indefensión de quienes demandan tutela jurisdiccional, y le autoriza a complementar, en su caso, las facultades de prueba de las partes, disponiendo la práctica de cuantas pruebas «estime pertinentes para la más acertada decisión del proceso» (artículo 61.1 LJCA ).

Procede reseñar en primer término, para abordar adecuadamente este motivo, que, según es doctrina de esta Sala, expuesta en las sentencias de 28 de junio de 2004 (RC 7585/2000) y de 20 de octubre de 2005 (RC 5711/2002 ), «el motivo que habilita la casación por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales está condicionado por una doble exigencia: petición de subsanación en la misma instancia, de existir momento procesal oportuno para ello, como establecía el artículo 95.2 LJCA de 1956 , y producción de indefensión a la parte.

Es necesario, por tanto, que ante la denegación de un medio de prueba propuesto o ante la inactividad del Tribunal de instancia en la práctica o realización de una prueba se reaccione adecuadamente por el cauce procesal previsto, pues tal exigencia es, según reiterada doctrina de esta Sala, requisito imprescindible para acudir luego en casación por la vía del artículo 95.1.3 LJCA -o del artículo 88.1.c) de la actual LJCA -, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del mismo precepto.

Asimismo, es necesario para que la infracción procesal adquiera dimensión casacional que, como consecuencia de tal infracción, se produzca real indefensión, en los términos en que ha sido entendida tanto por la jurisprudencia de esta Sala como por la doctrina del Tribunal Constitucional. Esto es, cuando la infracción denunciada se traduce en un impedimento o limitación improcedente del derecho de alegar en el proceso los propios derechos o intereses, de oponerse y replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en el ejercicio del indispensable derecho de contradicción, o de acreditar en el proceso hechos relevantes para su resolución o sentido de la decisión (Cfr. STS 29 de junio de 1999 y STC 51/1985, de 10 de abril , entre otras muchas). De este modo la denegación de prueba o la falta de su práctica, en determinadas circunstancias, puede provocar indefensión.

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El derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa, que consagra el artículo 24.2 de la Constitución , según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 74/2004, de 22 de abril, que es objeto de reiteración en las sentencias 165/2004, de 4 de octubre, 3/2005, de 17 de enero y 244/2005, de 10 de octubre , tiene el siguiente significado y contenido constitucionales:

a) Este derecho fundamental, que opera en cualquier tipo de proceso en que el ciudadano se vea involucrado, no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye solo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes ( SSTC 168/1991, de 19 de julio; 211/1991, de 11 de noviembre; 233/1992, de 14 de diciembre; 351/1993, de 29 de noviembre; 131/1995, de 11 de septiembre; 1/1996, de 15 de enero; 116/1997, de 23 de junio; 190/1997, de 10 de noviembre; 198/1997, de 24 de noviembre; 205/1998, de 26 de octubre; 232/1998, de 1 de diciembre; 96/2000, de 10 de abril , FJ 2), entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el thema decidendi (STC 26/2000, de 31 de enero , FJ 2).

b) Puesto que se trata de un derecho de configuración legal, es preciso que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos ( SSTC 149/1987, de 30 de septiembre; 212/1990, de 20 de diciembre; 87/1992, de 8 de junio; 94/1992, de 11 de junio; 1/1996; 190/1997; 52/1998, de 3 de marzo; 26/2000 , FJ 2), siendo sólo admisibles los medios de prueba autorizados por el ordenamiento (SSTC 101/1989, de 5 de junio; 233/1992, de 14 de diciembre; 89/1995, de 6 de junio; 131/1995; 164/1996, de 28 de octubre; 189/1996, de 25 de noviembre; 89/1997, de 10 de noviembre; 190/1997; 96/2000 , FJ 2).

c) Corresponde a los Jueces y Tribunales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas, no pudiendo este Tribunal Constitucional sustituir o corregir la actividad desarrollada por los órganos judiciales, como si de una nueva instancia se tratase. Por el contrario, este Tribunal sólo es competente para controlar las decisiones judiciales dictadas en ejercicio de dicha función cuando se hubieran inadmitido pruebas relevantes para la decisión final sin motivación alguna o mediante una interpretación y aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable o cuando la falta de práctica de la prueba sea imputable al órgano judicial ( SSTC 233/1992, de 14 de diciembre, FJ 2; 351/1993, de 29 de noviembre, FJ 2; 131/1995, de 11 de septiembre, FJ 2; 35/1997, de 25 de febrero, FJ 5; 181/1999, de 11 de octubre, FJ 3; 236/1999, de 20 de diciembre, FJ 5; 237/1999, de 20 de diciembre, FJ 3; 45/2000, de 14 de febrero, FJ 2; 78/2001, de 26 de marzo , FJ 3).

d) Es necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea "decisiva en términos de defensa" ( SSTC 1/1996, de 15 de enero, FJ 2; 219/1998, de 17 de diciembre, FJ 3; 101/1999, de 31 de mayo, FJ 5; 26/2000, FJ 2; 45/2000 , FJ 2). A tal efecto, hemos señalado que la tarea de verificar si la prueba es decisiva en términos de defensa y, por tanto, constitucionalmente relevante, lejos de poder ser emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha indefensión material en la demanda, habida cuenta de que, como es notorio, la carga de la argumentación recae sobre los solicitantes de amparo. (SSTC 1/1996, de 15 de enero; 164/1996, de 28 de octubre; 218/1997, de 4 de diciembre; 45/2000 , FJ 2).

e) La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha de razonar en esta sede la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas ( SSTC 149/1987, de 30 de septiembre, FJ 3; 131/1995, de 11 de septiembre , FJ 2); y, de otra, quien en la vía de amparo invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso a quo podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia (SSTC 116/1983, de 7 de diciembre, FJ 3; 147/1987, de 25 de septiembre, FJ 2; 50/1988, de 2 de marzo, FJ 3; 357/1993, de 29 de noviembre , FJ 2), ya que sólo en tal caso, comprobado que el fallo pudo, acaso, haber sido otro si la prueba se hubiera admitido, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo busca amparo (SSTC 30/1986, de 20 de febrero, FJ 8; 1/1996, de 15 de enero, FJ 3; 170/1998, de 21 de julio, FJ 2; 129/1998, de 16 de junio, FJ 2; 45/2000, FJ 2; 69/2001, de 17 de marzo , FJ 28).

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En el presente caso, el examen de las actuaciones procesales revela que la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES formuló por escrito presentado el 15 de marzo de 2000, contestando al trámite concedido para formalizar la demanda, petición de que se completara el expediente administrativo con el objeto de que se incorporasen al proceso las actuaciones procedimentales subsiguientes a la presentación de las reclamaciones ante la Administración, los emplazamientos efectuados a los interesados titulares de las centrales nucleares, las autorizaciones otorgadas a las centrales nucleares, las autorizaciones y modificaciones producidas al amparo del artículo 35 del Reglamento de Instalaciones Nucleares y los sucesivos Planes de Residuos Nucleares .

La Sala, por providencia de 10 de julio de 2000, acordó no haber lugar a completar el expediente en la fundamentación de que no se especifica qué trámites deben aportarse y por interesar una serie de documentos que no forman parte del expediente, «de tal modo que lo procedente sería solicitarlo en la fase probatoria».

En el escrito procesal de demanda, se formuló petición de recibimiento a prueba del recurso contencioso-administrativo con el objeto de acreditar, aparte de aquellos hechos que fueran negados por la otra parte, los siguientes:

- Los planes Generales de Residuos.

- Las autorizaciones sucesivas de todo tipo motivadas por las Centrales Nucleares, incluyendo los proyectos, autorizaciones sucesivas y permisos de explotación, así como las eventualmente amparadas en el art. 35 de dicho Reglamento , y documentación que ha servido de base a todas ellas, como también los correspondientes expedientes administrativos.

- Inexistencia de ciclo abierto a fecha de obtención de las autorizaciones para las centrales, y alcance de los almacenamientos previstos y autorizados en sus recintos.

- Obras ejecutadas en las centrales, en especial las relativas a adaptación de instalaciones para almacenamiento.

- Agotamiento efectivo o previsible de las instalaciones de almacenamiento de las centrales y causa de ello.

- Declaraciones de impacto producidas, y estudios de impacto correspondientes.

- Los hechos relatados.

.

La Sala territorial, por Auto de fecha 22 de diciembre de 2000 , en aplicación de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , entendiendo «que los hechos sobre los que la parte recurrente pretende que recaiga la prueba no tienen transcendencia para la resolución del pleito», resuelve no recibir el proceso a prueba sin perjuicio de tener por reproducida «toda la documental aportada, así como el expediente administrativo».

Interpuesto por la parte demandante recurso de súplica contra la precedente resolución judicial, en que de forma convincente se exponen argumentos tendentes a demostrar la relación entre el objeto de las pruebas propuestas y las pretensiones formuladas, la Sala por Auto de 9 de julio de 2001 , lo desestima, al considerar que son irrelevantes, en cuanto que el objeto del recurso se ciñe a enjuiciar la legalidad de la contestación del Director General de Energía, y por no concretarse mínimamente los puntos de hecho en la forma exigida por la Ley.

En el escrito de conclusiones de 20 de abril de 2001, formulado por la parte actora, se reiteran de forma pormenorizada las alegaciones sobre la relevancia de las pruebas propuestas, denunciando que el proceso se desarrolla con vulneración del artículo 24 de la Constitución , al no haberse emplazado a las entidades titulares de cada una de las centrales nucleares para su personación como partes codemandadas, y por no recibirse el proceso a prueba, deduciendo como pretensión subsidiaria que se ordene para mejor proveer la incorporación de las pruebas al proceso.

La declaración judicial de no recibir el proceso a prueba se revela que lesiona el derecho de la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES recurrente a la utilización de los medios de prueba pertinentes para su defensa, que garantiza, conforme a la doctrina constitucional expuesta, el deber del órgano judicial de efectuar un pronunciamiento razonado acerca de la relevancia de recibir el proceso a prueba, que habilita el posterior juicio sobre la trascendencia de las pruebas propuestas, en términos que haga posible su ulterior control, sin que por tanto, desde la perspectiva del contenido esencial de este derecho fundamental procesal se satisfaga esta exigencia con la utilización de expresiones formularias, que no contengan un juicio fundado sobre la limitación del derecho de defensa jurídica, ajustado al litigio concreto.

En efecto, la Agrupación recurrente acreditó suficientemente y de forma convincente, en el proceso contencioso-administrativo tramitado en la instancia, la trascendencia de recibir el proceso a prueba, al exponer la relación de documentos que debían constituir su objeto, y con posterioridad, en las alegaciones formuladas en el recurso de súplica contra el auto judicial de no recibir el proceso a prueba; y en el escrito de conclusiones, que posteriormente reitera en el escrito de interposición del recurso de casación, combate la decisión de la Sala de instancia sosteniendo que carecía de fundamento legal, al haberse solicitado la apertura del proceso a prueba con observancia de los requisitos formales establecidos en la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa y haber demostrado la relación entre los hechos que se hubieren probado y las pruebas propuestas que condicionan e influyen decisivamente en la resolución del proceso, al servir de base para dictar una sentencia favorable a sus pretensiones.

De este modo, en relación con la aportación de los planes generales de residuos al proceso, se advierte por la recurrente que la finalidad de esta fuente de prueba era acreditar un hecho relevante para resolver el fondo del caso, consistente en demostrar que hasta la aprobación del Tercer Plan General de Residuos de 1991 no se previó la construcción de instalaciones de almacenamiento de residuos radiactivos, con posterioridad al periodo en que se autorizó la construcción de las centrales nucleares, por lo que no puede ampararse en estas autorizaciones la ejecución de las nuevas instalaciones.

La reclamación de los expedientes administrativos de autorización de las centrales nucleares y de las sucesivas autorizaciones otorgadas y permisos de explotación, pretendía rebatir, según se aduce, el hecho sostenido por la Administración de que las nuevas construcciones destinadas al almacenamiento de residuos radiactivos contaban ya con autorizaciones concedidas al amparo del artículo 35 del Reglamento de Instalaciones Nucleares de 1972 .

La acreditación de la inexistencia del sistema de ciclo abierto -que supone que los residuos no son reprocesados-, en la fecha de otorgamiento de las autorizaciones para la instalación y funcionamiento de las centrales, pretende fundar una de las cuestiones sustanciales en que la Agrupación recurrente basaba sus pretensiones, de que las primitivas autorizaciones no podían contener autorizaciones para almacenamiento de residuos derivado de la utilización de una técnica desconocida en ese momento.

La prueba sobre las obras ejecutadas en las centrales, y en especial las relativas a la adaptación de las instalaciones para almacenamiento, así como las relativas al agotamiento previsible de las instalaciones, tenía por objeto, según se expone, demostrar que resultaba innecesario proceder a readaptar las instalaciones de almacenamiento si, conforme al criterio sostenido por la Administración, las autorizaciones de funcionamiento de las centrales ya amparaban dicha actividad.

La solicitud de aportación al proceso de las declaraciones y estudios de impacto ambiental, revestían interés probatorio para determinar, en su caso, si concurría un presupuesto de hecho invalidante de las autorizaciones.

La actuación de la Sala de instancia ha provocado real y efectiva indefensión a la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES recurrente, al limitar sus derechos constitucionales a alegar y probar en el proceso, porque el propio órgano judicial, a pesar de considerar que no procedía completar el expediente administrativo y que no era necesario recibir el proceso a prueba, y, contradictoriamente, admitir como prueba la documental aportada y tener por reproducido el expediente administrativo, en la sentencia que resuelve el litigio analiza de forma peyorativa el dictamen que se había aportado en el expediente administrativo en apoyo de las pretensiones deducidas, concluyendo en su falta de rigor y de fuerza probatoria «el mismo está hecho por una persona que sólo tiene como fuerza sus conocimientos y la creencia de que es el único que está en posesión de la verdad», con lo que se fundamenta la «ratio decidendi» de la decisión jurisdiccional sin permitir a las partes la aportación de otros dictámenes periciales o solicitar otras pruebas con el objeto de poder desvirtuar estas valoraciones con plena contradicción, que inciden decisivamente sobre la resolución de la controversia suscitada en el proceso contencioso-administrativo.

Resulta oportuno recordar la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 97/2003, de 7 de junio (RA 2134/1998 , cuando subraya que «al margen de la incongruencia que revela el hecho de «fundar una resolución judicial definitiva sobre un extremo cuya relevancia se ha denegado en un trámite procesal previo» (STC 19/2001, de 29 de enero ), es claro que la negativa a recibir el pleito a prueba es una decisión judicial que debe calificarse, dadas las circunstancias concurrentes, de irrazonable y arbitraria. Pues, según es doctrinal constitucional consolidada «el art. 24 CE impide a los órganos judiciales denegar una prueba oportunamente propuesta y fundar posteriormente su decisión en la falta de acreditación de los hechos cuya demostración se intentaba obtener mediante la actividad probatoria que no se pudo practicar» (SSTC 37/2000, de 14 de febrero; 246/2000, de 16 de octubre; 19/2001, de 29 de enero; y 168/2002, de 30 de septiembre )».

Cabe concluir en la constatación de que la Sala de instancia ha vulnerado, al excluir el recibimiento del proceso a prueba, el derecho fundamental a la utilización de los medios de prueba pertinentes para la defensa, que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución , al ser inadecuada la fundamentación de las resoluciones judiciales denegatorias, por la ausencia de una motivación sobre la relevancia de recibir el proceso a prueba en este supuesto, en que están afectados derechos e intereses legítimos vinculados a la seguridad colectiva, a la protección del ecosistema y al derecho a disfrutar del medio ambiente, que tutelan los artículos 15 y 45 de la Constitución , en que resulta necesario una aplicación no restrictiva de las reglas procesales que disciplinan la fase probatoria del proceso.

El derecho a la tutela judicial efectiva, que ampara que los demandantes puedan disponer de un recurso efectivo que les permita hacer valer sus derechos e intereses legítimos ante los órganos judiciales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24 y 106 de la Constitución y los artículos 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , se lesiona si la limitación injustificada del derecho de alegar y probar de los litigantes frustra el alcance del control judicial de plena jurisdicción de la actuación administrativa (STEDH de 8 de julio de 2003 ).

Consecuentemente, al estimarse el primer motivo de casación articulado, procede declarar que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (A.M.A.C.) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 9/2000 , que se casa y anula, debiendo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , mandar reponer las actuaciones al momento en que se ha incurrido en la falta, para que por la Sala se acuerde una decisión sobre el recibimiento del proceso a prueba no lesiva del referido derecho fundamental.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , no se hace expresa imposición de las costas procesales originadas, al concurrir causa de justificación de su no imposición.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (A.M.A.C.) contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de febrero de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 9/2000 , que se casa y anula, debiendo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , mandar reponer las actuaciones al momento en que se ha incurrido en la falta, para que por la Sala se acuerde una decisión sobre el recibimiento del proceso a prueba no lesiva del referido derecho fundamental.

No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.