STS, 2 de Abril de 1998

El 10 de diciembre de 1985, Don José , en representación de " DIRECCION000 ." -en lo sucesivo " DIRECCION000 ."- solicitó acogerse al concurso de beneficios convocados por R.D. 1487/1981, de 19 de junio, y R.D. 3361/1983, de 22 de diciembre, exponiendo su propósito de ampliar y trasladar una instalación empresarial dedicada a la fabricación de envases metálicos de hojalata, previendo realizar inversiones por un importe total de 550.550.000 Pts. y la creación de ocho nuevos puestos fijos de trabajo y veintiséis eventuales durante seis meses, comprometiéndose a emplazar aquella instalación en el polígono industrial DIRECCION007 , parcela NUM000 de Logroño (f. 48 a 50). El Consejo de Ministros, en su reunión del 13 de junio de 1986, acordó aceptar aquella solicitud, concediendo, además de otros beneficios, una subvención total de 59.790.500 Pts., supeditada al cumplimiento por parte de aquella empresa de, entre otras, las siguientes condiciones: crear ocho puestos de trabajo fijos y trece eventuales equivalentes, y efectuar inversiones por un importe igual o superior a la cantidad de 543.550.000 Pts. La beneficiaria -" DIRECCION000 ."- se comprometió a finalizar las obras antes del transcurso de cinco años desde la publicación en el BOE de la aprobación definitiva (fs. 55 y 56). La publicación tuvo lugar en el BOE de 5 de julio de 1986 (f. 170). " DIRECCION000 ". aceptó estas condiciones y beneficios el 15 de septiembre de 1986 (fs. 68 y 69). Cuando estaba muy próximo el transcurso de los cinco años, D. Carlos Alberto presentó ante la Consejería de Industria, Trabajo y Comercio del Gobierno de la Rioja escrito en el que, en su condición de DIRECCION001 y DIRECCION002 de " DIRECCION003 .", antes " DIRECCION000 .", con el mismo domicilio en la parcela del polígono de San Lorenzo antes mencionado, solicita le sea concedido el cambio de nombre del expediente LO-0224-CL. concedido a favor de " DIRECCION000 .", por el de "C. DIRECCION003 .", toda vez que con fecha 28 de julio de 1989 se solemnizó en escritura pública el acuerdo tomado el 22 de junio de 1989 por la Junta General Extraordinaria de Accionistas de la sociedad de modificar en tal sentido el nombre de la sociedad ( f. 219). El cambio de nombre del expediente fue autorizado por resolución del Director General de Incentivos Económicos Regionales del Ministerio de Economía y Hacienda, de12 de julio de 1991 (f. 226), reconociéndose así a "C. DIRECCION003 ." como titular del referido expediente. Antes de que tal cambio se autorizase, " DIRECCION000 ." había cobrado (en el año 1989) la cantidad de 31.940.859 Pts. en concepto de subvención (f. 225).

El 27 de junio de 1991, D. Carlos Alberto , como DIRECCION001 y DIRECCION002 de "C. DIRECCION003 .", antes " DIRECCION000 .", presentó ante la Consejería de Industria, Trabajo y Comercio del Gobierno de la Rioja, escrito solicitando que "le sea autorizado presentar como justificante del montante de la inversión así como del número de personas empleadas, la documentación pertinente, de cualquiera de las tres compañías citadas, que justifiquen los requisitos necesarios para la percepción de la subvención". Esas tres empresas eran: "C. DIRECCION003 ." (antes " DIRECCION000 .") " DIRECCION004 ". (que tiene su domicilio y parte de las instalaciones en Quart de Poblet, Valencia) y " DIRECCION005 .". Sobre tal solicitud no recayó resolución alguna de la Administración (fs. 221 y 222).

Con fecha 29 de junio de 1992 (tres primeros folios sin numerar del expediente administrativo) el Jefe del Servicio de Fomento y Comercio de la Dirección General de Trabajo, Fomento y Comercio (Consejería de Industria, Trabajo y Comercio del Gobierno de la Rioja), requirió a " DIRECCION000 ." en los siguientes términos: "reiterando el escrito de este servicio cuyo acuse de recibo se realizó con fecha 2 de junio de 1992 y cumplimentando lo establecido en el punto 6 de la Base 5ª del R.D. 3361/1983 de 28 de diciembre (BOE de 28 de enero de 1984), se requiere a esa empresa a fin de que justifique la realización del plan de inversiones y del programa de ocupación no acreditado en su expediente LO-224-CL acogido al concurso de beneficios de la Gran Área de Expansión Industrial de la Rioja, apercibiéndole de la pérdida de los beneficios y concediéndole en cumplimiento del art. 91 de la vigente

L.P.A., un plazo de 15 días para que alegue y presente los documentos y justificaciones que estime pertinentes". Este requerimiento de 29 de junio de 1992 fue remitido por correo a " DIRECCION000 .", polígono de DIRECCION007 , de Logroño, siendo recibido con fecha 7 de julio de 1992 por persona que firma y que se identifica mediante la consignación de su documento nacional de identidad.

Las inversiones justificadas por la empresa beneficiaria en 14 de abril de 1993 fueron de 290.371.445 Pts. (f. 232). No existe en el expediente administrativo documento alguno acreditativo de la creación de los puestos de trabajo comprometidos.

Previo informe propuesta de caducidad de beneficios formulado por el Secretario General de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 23 de junio de 1993 (f. 233), (informe en el que el incumplimiento se concreta en los siguientes aspectos: "inversiones realizadas, 290.371.445 Pts.; empleo creado: no consta") por acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 1994 se declaró la caducidad de los beneficios concedidos a la recurrente, considerándose como causas de incumplimiento las de parcial inversión y total empleo (f. 242).

Por acuerdo de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Educación y Ciencia de 24 de abril de 1995 se declaró a la mercantil " DIRECCION006 ." deudora a la Hacienda Pública por importe de 47.542.875 Pts. (31.940.859) Pts. por principal y 15.602.016 Pts. (por intereses), acuerdo que fue confirmado por resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 24 de enero de 1996.

Contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 1994, mediante escrito presentado el 21 de febrero de 1995, la procuradora de los Tribunales Doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre de " DIRECCION000 .", luego "C. DIRECCION003 .", hoy " DIRECCION006 .", interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala y Sección del Tribunal Supremo. Mediante providencia de 8 de noviembre de 1995 se tuvo por personada en nombre y representación de " DIRECCION006 ." a la referida Procuradora, acordándose la reclamación del expediente administrativo y la publicación prevista en la Ley. Recibido el expediente administrativo, por diligencia de ordenación de 13 de diciembre de 1995 se emplazó a la parte actora para formalizar la demanda. Con fecha 28 de diciembre de 1995, el Procurador de los Tribunales D. José de Murga y Rodríguez, en nombre de la mercantil recurrente, se personó ante esta Sala una vez producido el cese en tal representación de la Sra. Rodríguez Chacón. Además de interesar su personación en representación de la referida sociedad, solicitó que fuese completado el expediente administrativo y se acordase la suspensión de la ejecución del acto recurrido. Mediante providencia de 11 de enero de 1996 se tuvo por personado y parte, en nombre y representación de " DIRECCION006 ." al referido Procurador, acordando que el expediente fuese completado y formar pieza separada de suspensión. En esta pieza de suspensión se acordó la suspensión por auto de 14 de marzo de 1996, siempre que la entidad recurrente prestase aval bancario por la cantidad de 33.000.000, resolución confirmada por auto de 18 de noviembre de 1996 desestimatoria del recurso de súplica interpuesto contra el anterior. No consta que el aval se haya constituido.

La pretensión deducida por la mercantil recurrente de que a este recurso fuese acumulado el que había interpuesto contra la resolución del T.E.A.C. de 24 de enero de 1996, a la que nos hemos referido en el antecedente sexto de este escrito, fue desestimado por auto de 15 de julio de 1996 (f. 52 a 54de estos autos), entre otras razones por corresponder su enjuiciamiento a distintos Tribunales.

Tras nueva devolución del expediente administrativo por considerarlo incompleto, reclamándose la remisión de otros documentos, a lo que se dio lugar por providencia de 15 de noviembre de 1996, la recurrente, una vez el expediente completado, dedujo su escrito de demanda, presentada el 6 de marzo de 1997, pretendiendo en el suplico de la misma que se dicte sentencia por la que: "estimando en todas sus partes la demanda promovida, se declare la nulidad del expediente administrativo a partir del momento en que se debió dar traslado a la demandante del escrito del Gobierno de la Rioja de 29 de junio de 1992, incluyendo en esta nulidad la del acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 1994 o, alternativamente, se declare la nulidad de este acuerdo por no ser conforme a derecho, al haber cumplido la sociedad demandante las exigencias previstas para la concesión total de los beneficios objeto del expediente LO-224-CL o, alternativamente, a su vez, se declare que habiendo efectuado una inversión justificada a criterio de la Administración por importe de 290.371.445 pesetas, resulta irrepetible la subvención satisfecha de 31.940859 pesetas, dejando sin efecto el pronunciamiento del acto recurrido por el que ordena la restitución de esta cantidad y sus intereses, con cuantos otros pronunciamientos sean necesarios para la debida ejecución de los anteriores". Mediante otrosí solicitó el recibimiento del proceso a prueba. La Abogacía del Estado dedujo la contestación a la demanda el 12 de abril de 1997, interesando la desestimación del recurso y la confirmación del acto recurrido. Se opuso asimismo al recibimiento del proceso a prueba. Por auto de 28 de abril de 1997 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, resolución consentida por la parte recurrente.

La representación procesal de la empresa recurrente presentó sus conclusiones el 30 de mayo de 1997, limitándose a dar íntegramente por reproducidos los hechos y fundamentos de derecho de su demanda. La Abogacía del Estado presentó sus conclusiones el 17 de junio de 1997, reproduciendo el contenido de su contestación a la demanda.

Mediante providencia de 17 de octubre de 1997, se señaló para votación y fallo del recurso el día 25 de marzo de 1998, en cuya fecha tuvieron lugar ambos actos.

Dos obligaciones se había comprometido a cumplir la mercantil recurrente (inicialmente, " DIRECCION000 .", más tarde, por cambio de denominación social, "C. DIRECCION003 .", hoy " DIRECCION006 ."), antes de que llegase la fecha de 5 de julio de 1991: crear ocho puestos de trabajo fijos y trece eventuales equivalentes, así como efectuar inversiones por un importe igual o superior a la cantidad de 543.550.000 Pts. para ampliar y trasladar una instalación empresarial dedicada a la fabricación de envases metálicos de hojalata en el polígono industrial DIRECCION007 , parcela NUM000 , de Logroño. A cambio de ello, el acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de junio de 1986 que resolvió el concurso de beneficios convocado por RR.DD. 1487/1981 y 3361/1983, acordó aceptar la solicitud presentada por aquella sociedad, concediendo, además de otros beneficios, una subvención total de 59.790.500 Pts. Consta acreditado en el expediente administrativo que la recurrente ha percibido, en concepto de subvención, la cantidad de 31.940.859 Pts. El Consejo de Ministros, en su reunión de 2 de septiembre de 1994, apreciando un incumplimiento total de las obligaciones contraidas en relación con la creación de puestos de trabajo y un cumplimiento parcial de la obligación relativa a inversiones, que solo han alcanzado la cantidad de 290.371.445 Pts., acordó declarar la caducidad de los beneficios concedidos y exigir la devolución del principal más intereses de la subvención percibida. En este proceso enjuiciamos las pretensiones de nulidad deducidas por la mercantil recurrente en relación con el acto del Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 1994.

Sostiene la demandante que la Administración no ha comunicado a " DIRECCION006 ." (ni en el polígono de DIRECCION007 de Logroño, ni en su domicilio social de Madrid, ni a las sociedades filializadas, "C. DIRECCION004 ." y "C. DIRECCION005 ."), la resolución por la que se requiere para que se justifique la realización del plan de inversiones y del programa de ocupación, afirmándose que se ha omitido un trámite del que "se deriva por la Administración la presunción de incumplimiento de las condiciones de la subvención concedida", lo que "constituye motivo de nulidad de pleno derecho de conformidad con lo dispuesto en el art. 62. 1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cuanto de tal omisión se deriva la indefensión de (la actora) que no pudo alegar y acreditar cómo había efectuado efectivamente toda la inversión prevista y cómo había creado los puestos de trabajos a que se había obligado". Alternativamente, se rechaza en la demanda que se hayan producido los incumplimientos en que se basa el acuerdo del Consejo de Ministros. En cuanto a la inversión, se afirma que "cuando se llevó a cabo la filialización de las sociedad matriz y se crearon las dos sociedades filiales -"C. DIRECCION004 ." y "C. DIRECCION005 ."-ambas realizaron la inversión pendiente, en cantidad superior a los 253.178.555 Pts.".Y en cuanto a lacreación de los puestos de trabajo, se alega que la Administración ni tan siquiera ha tenido la mínima preocupación de consultar los datos obrantes en las correspondientes Direcciones Provinciales de Trabajo, pues de haberlo hecho habría comprobado como bastante más que ocho fueron las plazas de trabajo que se crearon por las dos sociedades filiales que acometieron la ejecución del plan previsto por la sociedad matriz. En tercer lugar, y como alternativa a la anterior alegación, se sostiene que "aunque fuere cierto que la actora solo ha realizado una inversión de 290.371.445. Pts., no por ello procede la declaración de la caducidad total de los beneficios ni la obligación de restituir la subvención percibida del 11% de la cantidad invertida", pues en tal caso, concluye, "aún cuando no se pudiera justificar la inversión total y si solo queda justificada esa inversión de más de 290.000.000 de Pts., se habría producido el supuesto de hecho suficiente para hacer irrepetible la subvención satisfecha de 31.940.859 Pts., por lo que, al no reconocerlo así el acto recurrido, hace que éste resulte contrario a Derecho".

No concurre el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el art. 62. 1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El acuerdo del Consejo de Ministros que declaró la caducidad de los beneficios concedidos a la mercantil recurrente fue el acto que puso fin a un procedimiento administrativo tramitado parte por la Administración de la Comunidad Autónoma de la Rioja, parte por la Administración del Estado, en el curso del cual la demandante fue requerida para que justificase el cumplimiento de la doble obligación que había contraído como participante en el concurso a que no hemos referido anteriormente. Tal requerimiento se notificó el 7 de julio de 1992; se practicó a través del servicio de correos (envío certificado); fue recibido en el polígono de DIRECCION007 , de Logroño, es decir, en el que se considera domicilio de la actora al f. 222 del expediente administrativo, al que nos hemos referido en el antecedente segundo de esta sentencia, por quien firma y estampa los números de su documento nacional de identidad, practicándose dicha notificación con indicación del expediente a que la resolución notificada se refería (LO-224-CL), habiendo quedado incorporada al expediente la acreditación de tal notificación. La Sala juzga conforme a derecho la notificación efectuada y por tanto válida para dar a conocer a la actora cuales sería las consecuencias que se derivarían en caso de que no justificara aquello para lo que era requerida. No hubo, pues, indefensión determinante de la pretendida nulidad.

Las únicas inversiones, los únicos puestos de trabajo cuya realidad debe ser comprobada por la Administración a los efectos de estimar o no cumplidas las obligaciones contraidas por la actora son las inversiones realizadas y los puestos de trabajo creados en el lugar señalado en la solicitud presentada para acogerse al correspondiente concurso de beneficios convocado por los RR.DD. 1487/1981 y 3361/1983, es decir, en la empresa que había de instalarse en la parcela NUM000 del polígono DIRECCION007 , de Logroño. Cualquier otra inversión o creación de puestos de trabajo por la mercantil beneficiaria o sus filiales en lugar enclavado fuera del territorio comprendido dentro del Gran Área de Expansión Industrial para la que los beneficios se convocaron y concedieron -en este caso, la de Rioja- no pueden ser tenidos en cuenta. Lo que con aquella convocatoria se pretendía por la Administración era precisamente desarrollar industrialmente aquella Área no otra, y promover dentro de ella un incremento del empleo. La solicitud de la actora aceptó ese condicionante y a cambio de determinados beneficios se comprometió a contribuir al logro de tales objetivos, que no son intercambiables por los que en otros territorios se traten de alcanzar. Por ello, no puede ahora invocar inversiones o creación de puestos de trabajo que hayan podido tener lugar en otro lugar diferente. Concretamente, las inversiones, por cierto tan poco acreditadas, eventualmente localizadas en Quart de Poblet (Valencia) donde tiene su domicilio social y radican algunas de las instalaciones de "C. DIRECCION005 .", no pueden ser invocadas para suplir lo no realizado en Logroño.

La prueba de la extinción de las obligaciones incumbe al que la opone, dice el art. 1214 del Código Civil. Partiendo del criterio que hemos dejado establecido en el anterior fundamento de derecho y teniendo en cuenta el precepto del Código Civil que acabamos de citar y ponderando que, pese a poder hacerlo (art. 504 L.E.Civil), la demandante no ha acompañado a su demanda los documentos demostrativos del cumplimiento de las obligaciones contraidas (no es razonable pensar que las inversiones se hacen y los puestos de trabajo se crean sin los correspondientes reflejos documentales), la Sala considera que el acuerdo del Consejo de Ministros es conforme a derecho tanto en cuanto a la apreciación de los presupuestos de hecho determinantes (incumplimiento total de la obligación relativa al empleo y parcial incumplimiento de la relativa a la inversión) como en relación a la declaración de caducidad que contiene, con la consiguiente obligación de restablecer que asimismo ordena. Este Tribunal, en reiteradas sentencias (entre otras, las S.S. 5-12-96, 18 y 27-3-98) dictadas en recursos en los que se planteaban pretensiones substancialmente coincidentes con las que son objeto de este proceso ha declarado: a) que en el sistema jurídico al que pertenecen los RR.DD. 1487/1981 y 3361/1983, cualquier incumplimiento de las obligaciones contraidas habilita a la Administración para un pronunciamiento de caducidad como el que aquí se juzga, pues así se desprende de lo dispuesto en el art. 2, Base 5ª, nº 7, aparts. 1º y 2º del R.D. 1487/1991, no modificado por los arts. 2 y 4 del R.D. 3361/1983; b) que ha de concederse una especial importancia alcumplimiento o no de las obligaciones referentes a la creación de puestos de trabajo, pues ese es uno de los objetivos más importantes que pretende alcanzar la Administración a través de la técnica de fomento de las Grandes Áreas de Expansión Industrial; y c) que la modulación de los efectos de la caducidad introducida por R.D. 302/1993, de 26 de febrero, para aquellos casos de cumplimiento parcial de las obligaciones sobre creación y mantenimiento de puestos de trabajo, en virtud de exigencias ínsitas en el principio de proporcionalidad, no cabe ser aplicada cuando, como aquí acontece, se ha incumplido totalmente tal obligación (art. 2 del R.D. citado, que modifica el art. 37 del R.D. 1535/1987, de 11 de diciembre).

Por todo lo expuesto, procede la desestimación de este recurso, sin expresa condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,