STS, 4 de Octubre de 2006

En el recurso contencioso-administrativo número 6032/98 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 30 de enero de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Estimamos en parte el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por D. Luis Pedro contra el Acuerdo de 16-4-98 del Ayuntamiento de Vigo de aprobación definitiva del Plan Especial de Ordenación del Puerto de Vigo, y anulamos, por ser contrario a derecho, su artículo 29.2 .H. En lo demás desestimamos el recurso. No se hace imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VIGO, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción del artículo 55 de la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en relación con el artículo 3.6 de la misma Ley y sus concordantes, al haber anulado la sentencia de instancia el artículo 29.2 .H del Plan Especial de Ordenación del Puerto de Vigo por contemplar la ubicación de un edificio institucional para servicios administrativos de la Xunta de Galicia en la zona de servicio del puerto.

Por infracción del artículo 1214 del Código Civil, al no haber probado la parte contraria los hechos que ha alegado en su favor habiendo resultado aceptados de plano por el juzgador sin advertir que de los propios datos derivados del expediente se deducían conclusiones contrarias a la realidad de tales hechos alegados, vulnerándose pues la imposición que el mencionado precepto realiza de la carga de la prueba de los hechos a la parte que se fundara en estos para sostener su pretensión.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...sentencia por la que, estimándolo, se case y anule la sentencia recurrida o subsidiariamente se revoque parcialmente en coherencia con los Motivos de casación articulados y fundamentados en este escrito, por su orden y con el carácter expresado para cada uno de ellos, con cuantos más pronunciamientos sean legalmente procedentes". TERCERO.- También ha preparado recurso de casación contra dicha sentencia la representación procesal de D. Luis Pedro, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción del artículo15.6 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y por incongruencia omisiva de la sentencia.

Por interpretación no adecuada del artículo 18 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre.

Y añade un tercer fundamento de derecho que no constituye propiamente motivo de casación por no combatir ninguno de los pronunciamientos de la sentencia recurrida.

Termina este recurrente suplicando a la Sala que "...estimando el mismo, acuerde la casación de la citada Sentencia, de conformidad con lo manifestado en la parte expositiva del mismo; y asimismo nos tenga por personados en los recursos de casación que se interpongan por las otras partes, contra la indicada Sentencia".

Igualmente ha preparado contra dicha sentencia recurso de casación la representación procesal del CONSORCIO DE LA ZONA FRANCA DE VIGO, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción, por interpretación errónea o, subsidiariamente, aplicación indebida, de los artículos 19.1.a ) y h) de la mencionada disposición legal y del artículo 304 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción, por aplicación indebida, de los artículos 3.6 y 55.1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia "...que, estimando la presente impugnación, revoque la sentencia recurrida en los términos señalados en el cuerpo del escrito".

El recurso también preparado contra esta sentencia por la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE GALICIA, se interpone, al amparo del artículo

88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a un único motivo de casación por infracción o por aplicación indebida de los artículos 3.6 y 55 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...sentencia por la que se revoque la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda".

También interpuso recurso de casación contra la referida sentencia la representación procesal de la AUTORIDAD PORTUARIA DE VIGO, dictando esta Sala Tercera Auto, de fecha 25 de septiembre de 2003, por el que se acuerda declarar desierto el recurso para esta recurrente al haber transcurrido el término del emplazamiento sin haberlo preparado.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia desestimando el recurso y con costas".

Mediante Providencia de fecha 17 de julio de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 20 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

El recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación se interpuso contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de fecha 16 de abril de 1998, que aprobó definitivamente el Plan Especial del Puerto de Vigo. Prescindiendo de una cuestión que en este grado no se reproduce, hay otras cuatro en las que la decisión de la Sala de instancia se combate, bien por el actor, bien por las partes demandadas. Ordenándolas de un modo lógico, son las siguientes: a) La de si es pública, o no, la acción para impugnar aquel Plan Especial. La respuesta afirmativa de la Sala de instancia se combate en el primero de los motivos de casación formulados por la representación procesal del Consorcio de la Zona Franca de Vigo.

2. La de si dicho Plan podía incluir entre sus previsiones, o no, la que contiene sobre la Plaza del Berbés, sita fuera de la zona de servicio del puerto. La respuesta afirmativa de aquella Sala se combate en el segundo de los motivos de casación formulados por la representación procesal del actor.

3. La de si es posible, o no, que en la zona de servicio del puerto se prevea la construcción de un centro recreativo comercial. La respuesta, también afirmativa, se combate en el primero de los motivos de casación formulados por la representación del actor.

4. Por último, la de si cabe, o no, que en dicha zona se prevea la construcción del edificio institucional destinado a albergar los servicios administrativos de la Xunta de Galicia, al que se refiere el artículo 29.2 .H del Plan. La respuesta dada por la Sala de instancia, ahora negativa y con anulación por tanto de ese artículo, se combate en el primero de los motivos de casación formulados por la representación procesal del Ayuntamiento de Vigo, en el segundo de los formulados por la de aquel Consorcio, y en el único de los formulados por la de la referida Xunta.

Los Planes Especiales a cuya categoría pertenece el impugnado, son previstos en el artículo 18 de la Ley 27/1992, de 24 noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Su singularidad se manifiesta, sobre todo, en su formulación -que se lleva a cabo por la Autoridad Portuaria- y en su aprobación definitiva -que requiere la conformidad de esta Autoridad con el contenido del Plan en los aspectos que son de su competencia, resolviendo el eventual desacuerdo el Consejo de Ministros a través de un informe de carácter vinculante-. Pero estas singularidades obedecen sólo a la exigencia lógica de articular la necesaria coordinación entre las Administraciones con competencia concurrente sobre el espacio portuario (artículo 18.1 ), de suerte que no alteran la naturaleza esencialmente urbanística que cabe predicar de dichos Planes Especiales. Conducen a esta conclusión, entre otros, los siguientes argumentos: a) la misma rúbrica, consideración urbanística de los puertos, que el legislador dio a aquel artículo 18 ; b) que tales Planes son el instrumento a través del cual se desarrolla el sistema general portuario, siendo éste una previsión de los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística, que deben calificar la zona de servicio de los puertos estatales como tal sistema general portuario; c) que su tramitación y aprobación, con la salvedades antes dichas, se ha de realizar de acuerdo con lo previsto en la legislación urbanística y de ordenación del territorio, por la Administración competente en materia de urbanismo; y d) en fin, lo ya afirmado en las sentencias de este Tribunal Supremo de 20 de septiembre de 2000, 25 de febrero de 2004 y 15 de febrero de 2005, y en la del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero, en el sentido de que es en los Planes Especiales que nos ocupan donde se regulan los usos urbanísticos del espacio comprendido en la zona de servicio del puerto, constituyendo los verdaderos instrumentos para la ordenación urbanística del puerto, a través de los cuales se ejercitan las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo de las Administraciones locales y autonómicas afectadas (ver en especial los fundamentos jurídicos 34 a 38 de la sentencia constitucional citada).

En consecuencia, la acción pública otorgada en el artículo 304.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas, ampara, también, la legitimación procesal de quien impugna un Plan Especial de los regulados en aquel artículo 18 de la Ley 27/1992.

Cierto es que el ámbito territorial propio de tales Planes Especiales es, como resulta de los números 1 y 2 de ese artículo 18, la zona de servicio de los puertos. Pero no es menos cierto que aquéllos deben incluir entre sus determinaciones las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación del espacio portuario, su desarrollo y su conexión con los sistemas generales de transporte terrestre (artículo 18.3 ). Como también lo es que se aprueban por la Administración competente en materia de urbanismo [artículo 18.2.b ), inciso final], y que la conformidad de la Autoridad Portuaria que se requiere para poder aprobarlos definitivamente lo es sólo sobre los aspectos de su competencia [artículo 18.2.c ), párrafo primero, inciso final, e inciso último del párrafo tercero del fundamento jurídico 38 de la STC 40/1998, en el que se afirma que la necesidad de acuerdo y, en su caso, el informe vinculante del Consejo de Ministros sólo se produce respecto de aquellos aspectos que son de competencia de la Autoridad Portuaria].

Siendo ello así, no encontramos obstáculo jurídico alguno que imponga declarar la disconformidad a Derecho de aquella determinación del Plan Especial impugnado a la que se refiere el fundamento de derecho quinto de la sentencia recurrida. Aunque la Plaza del Berbés está en un lugar situado fuera de la zona de servicio del puerto, se encuentra en una de esas zonas de contacto entre éste y el resto de la ciudad e inmediata a la vía denominada "carretera de servicios del puerto", tal y como se lee en ese fundamento de derecho; leyéndose en la documentación del Plan que para dar una respuesta adecuada a la creciente demanda de tráfico que circula por el sistema viario del Puerto, se autorizan en este sistema viario, entre otras, las actuaciones referidas al paso inferior bajo la glorieta de El Berbés, estacionamiento subterráneo bajo la plaza del barrio de El Berbés y construcción de una glorieta frente a la entrada de El Berbés. Se trata de actuaciones que en buena lógica se dirigen a garantizar aquello que pide el número 3 de aquel artículo 18 (en concreto, una eficiente explotación del espacio portuario y su conexión con los sistemas generales de transporte terrestre) y que han sido aprobadas por la Administración competente en materia de urbanismo tras una tramitación del plan que ha de haberse realizado de acuerdo con lo previsto en la legislación urbanística; a partir de ahí, y dados los aspectos, sólo ellos, en los que es requerida la conformidad de la Autoridad Portuaria, los principios de racionalidad y de eficiencia no piden, sino más bien lo contrario, una duplicidad de procedimientos y de instrumentos de ordenación urbana.

En el texto de la Ley 27/1992 que estaba vigente al tiempo de aprobarse el Plan Especial impugnado, la regla general sobre las actividades, instalaciones y construcciones permitidas en la zona de servicios de los puertos, era la contenida en su artículo 55.1, conforme al cual: "En la zona de servicio de los puertos, sólo podrán llevarse a cabo las actividades, instalaciones o construcciones que sean acordes con los usos portuarios y con los fines propios de las Autoridades Portuarias". Acordes, esto es, conformes, concordes, en armonía, en consonancia.

Junto a esa regla había -y sigue habiendo- en el texto de la citada Ley otra que también hemos de tomar en consideración, cual es la contenida en el inciso final del número 6 de su artículo 3, que, refiriéndose a los puertos comerciales que dependan de la Administración del Estado, y después de decir que asimismo podrán incluir en su ámbito espacios destinados a otras actividades no comerciales cuando éstas tengan carácter complementario de la actividad esencial, prevé que también puedan incluirse espacios destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, siempre que no se perjudique globalmente el desarrollo de las operaciones de tráfico portuario.

Y había otra que hoy ya no está en el texto vigente de la repetida Ley, recogida entonces en su artículo

15.6, conforme al cual, "Dentro de la zona de servicio de los puertos comerciales podrán realizarse, además de las actividades comerciales portuarias, las que correspondan a Empresas industriales o comerciales cuya localización en el puerto esté justificada por su relación con el tráfico portuario, por el volumen de los tráficos marítimos que generan, o por los servicios que prestan a los usuarios del puerto, de conformidad con las determinaciones de la ordenación del espacio portuario y del planeamiento urbanístico aplicable".

Por último, no deja de ser un instrumento útil para interpretar el sentido de esas normas el texto que hoy se contiene en el Capítulo III del Título IV de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, dedicado a la utilización del dominio público portuario estatal; en concreto, el de su artículo 94, pues en él, después de recoger en la previsión final de la letra d) de su número 1 una norma similar a la última que hemos trascrito, se añade en el párrafo siguiente que: En aquellos terrenos que no reúnan las características naturales de bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y que, por causa de la evolución de las necesidades operativas de los tráficos portuarios hayan quedado en desuso o hayan perdido su funcionalidad o idoneidad técnica para la actividad portuaria, podrán admitirse en el dominio público portuario espacios destinados a usos no portuarios, tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales no portuarias, siempre que no se perjudique el desarrollo futuro del puerto y las operaciones de tráfico portuario y se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico.

Del conjunto de aquellas normas, completado a los meros efectos de averiguar su sentido con lo que acabamos de calificar como instrumento útil, se desprende una interpretación según la cual no era, ni es hoy contraria al ordenamiento jurídico, una previsión como la contemplada en el artículo 29.2 .B del Plan Especial impugnado, referida a la admisión del uso dotacional recreativo y el comercial de servicio al público, previa autorización de la Autoridad Portuaria, a desarrollar mediante un centro recreativo comercial que mantendrá las condiciones de acceso portuario en superficie al muelle de Trasatlánticos y dársena de A Laxe. Obsérvese:

1. Que tal centro, relacionado con un muelle que presta servicios a cruceros turísticos, buques de guerra y grandes embarcaciones deportivas, y con una dársena que está contemplada en el Proyecto de Ordenación del Borde Marítimo del Área Central de la Ciudad de Vigo, en la que se incluyen las instalaciones náuticodeportivas, el Real Club Náutico -ubicado en un edificio catalogado de protección estructural por su interés cultural- y la Estación Marítima de Ría, no deja de estar en consonancia, de ser acorde, con los usos portuarios, pues fácil es imaginar la utilidad de sus servicios para las numerosísimas personas que, al desembarcar o embarcar en aquel muelle, al utilizar o visitar las instalaciones de aquella dársena, o al demandar los servicios de aquella Estación, concurrirán allí; por lo que, en definitiva, no cabe afirmar que entre en contradicción con la regla general que recogía aquel artículo 55.1.

2. Que tampoco entra en contradicción con la norma contenida en el artículo 3.6 : por su carácter también recreativo; porque, como bien dice la Sala de instancia, determinadas formas de uso comercial son en la actualidad normal complemento de equipamientos recreativos; y porque del modo en que se ha previsto no se deduce que perjudique globalmente el desarrollo de las operaciones de tráfico portuario. Y

3. Ni con la del artículo 15.6, pues dado lo dicho en el primero de estos apartados, su localización en el puerto no deja de estar justificada por su lógica relación con el tráfico portuario, o por los lógicos servicios que puede prestar a los usuarios del puerto.

El artículo 29.2 .H del Plan Especial prevé desarrollar una edificación institucional en el frente del Muelle del Comercio, con una superficie total edificada no superior a 12.500 m2, una altura máxima de 34 metros y un programa de estacionamiento subterráneo complementario para uso público. De ese edificio previsto afirma la Sala de instancia que está destinado a albergar los servicios administrativos de la Xunta de Galicia; que se encuentra en la zona de servicio del puerto; y que no es discutido que el referido edificio institucional trata de atender servicios destinados a la generalidad de los ciudadanos y sin relación específica con la actividad portuaria.

Pues bien, el conjunto de las normas de la Ley 27/1992 que estaban vigentes cuando se aprobó en abril de 1998 el Plan Especial impugnado, y en concreto sus artículos 55, 3.6 y 15.6 a los que antes nos hemos referido, unido al que hemos llamado instrumento útil de interpretación, constituido por aquel Capítulo III del Título IV de la Ley 48/2003, conduce a la misma conclusión que, en el extremo que ahora analizamos, alcanzó la Sala de instancia:

1. Dados los servicios que el edificio institucional trata de atender, destinados a la generalidad de los ciudadanos y sin relación específica con la actividad portuaria, no cabe cobijarlo en la regla general del artículo

   55.1, pues ésta, por el carácter limitativo que le otorga la expresión incluida en ella de que "sólo podrán llevarse a cabo" las actividades, instalaciones o construcciones a las que se refiere, ha de interpretarse, no en el sentido de que es posible lo no incompatible, sino en el de que sólo lo es lo que sea acorde -esto es, conforme, concorde, en armonía o en consonancia- con los usos portuarios y con los fines propios de las Autoridades Portuarias, lo cual no es predicable de un edificio previsto para prestar cualesquiera servicios, sin más límite que el que estos sean los de la competencia de los órganos de la Administración autonómica.

2. Tampoco cabe cobijarlo en la previsión del artículo 3.6, pues: de un lado y por su misma amplitud, no se destina a una actividad que tenga carácter complementario de la actividad esencial a desarrollar en el espacio portuario; y, de otro, claro es que no se destina a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones.

3. Ni, en fin, en la del artículo 15.6, pues en él no se van a desarrollar actividades que correspondan a empresas industriales o comerciales.

   Añadamos, para responder a la cita que en algunos de los motivos de casación se hace del artículo

   15.3 de la Ley 27/1992, que la norma que en él se contiene es de todo punto ajena a la cuestión que estamos analizando, pues lo que contempla no es el destino que cabe dar a la zona de servicio una vez delimitada, sino la posibilidad de que al tiempo de delimitarla -a hacer a través del plan de utilización de los espacios portuarios- existan ya en el espacio así delimitado terrenos y bienes patrimoniales de la Administración del Estado destinados a usos y finalidades distintos de los portuarios, los cuales, salvo informe desfavorable del Ministerio de Economía y Hacienda, quedarán entonces afectados a la Entidad portuaria correspondiente.

   Por fin, y centrando ahora la atención en aquel instrumento útil de interpretación, del mismo no se deriva una conclusión distinta de la alcanzada. De un lado, porque en el apartado V de la exposición de motivos de la Ley 48/2003 hay un párrafo referido al régimen de utilización del dominio público portuario estatal que aclara que ha de entenderse por actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios, expresando que tendrán esta consideración "los comerciales, pesqueros, náutico-deportivos y complementarios o auxiliares de los anteriores, incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje y los de empresas industriales o comerciales instaladas en el puerto por su relación con el tráfico portuario"; párrafo que no da cobijo un edificio institucional como aquél. De otro, porque el número 2 de su artículo 94 dispone que "la ocupación de espacios de dominio público portuario destinados a usos portuarios por los órganos o entidades de cualquier Administración pública, para el cumplimiento de los fines de su competencia, sólo podrá autorizarse para usos o actividades que, por su relación directa con la actividad portuaria, deban desarrollarse necesariamente dentro de los mismos". Y, en fin, porque la previsión que hay en el número 3 del siguiente artículo 95 habla de autorizaciones durante el tiempo que sea preciso, trasladando así una doble idea, de necesidad y de provisionalidad, que no parece compatible con la tesis de que un edificio institucional como el que nos ocupa pueda, per se o sin más, ser ubicado en la zona de servicio del puerto.

Sólo restan tres consideraciones para poder dar por terminado el análisis de los recursos de casación que resolvemos:

La primera, para rechazar la queja de incongruencia que se añade en el primero de los "fundamentos de derecho" del recurso interpuesto por la representación procesal del actor; y ello, no sólo porque no se articula por el cauce correcto, que sería el del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, sino, sobre todo, porque el fundamento de derecho sexto de la sentencia recurrida responde con suficiencia a la cuestión planteada sobre el centro recreativo comercial, no incurriendo en vicio de incongruencia por la sola circunstancia de que el argumento que en él se desenvuelve omita una explícita referencia al artículo 15.6 de la Ley 27/1992.

La segunda, para responder al tercero de los "fundamentos de derecho" de ese mismo recurso, en el que no se contiene un motivo de casación propiamente dicho, pues no ataca ningún pronunciamiento de la sentencia recurrida; lo que en él se contiene es una argumentación del actor en defensa de que no cabe que la desestimación de su recurso de casación sea gravada con la imposición de costas, dado lo que dispone el último inciso del artículo 20 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; argumentación que ha de ser rechazada, pues ese inciso se refiere a la acción popular que cabe ejercitar en el proceso penal y no a la acción pública que se otorga para exigir la observancia de la legislación urbanística.

Y una tercera, para responder al segundo de los motivos de casación del recurso interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Vigo; motivo que debemos desestimar, pues no es un "hecho" que el juzgador sólo deba dar por cierto si se acredita, sino una valoración jurídica, que como tal la alcanza al interpretar las normas jurídicas, la conclusión de que "el edificio para servicios administrativos de la Xunta de Galicia no es una actividad, instalación y/o edificación complementaria o acorde con los usos estrictamente portuarios". En otras palabras, cuando la Sala de instancia llega a tal conclusión, no da por cierto un hecho necesitado de prueba, ni ha podido infringir el artículo 1214 del Código Civil, que como infringido se invoca en el motivo.

Lo razonado conduce, en suma, a desestimar todos y cada uno de los recursos de casación interpuestos; y, por ende, a imponer a cada parte recurrente las costas causadas con su respectivo recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,