STS, 15 de Julio de 2002

En el recurso contencioso-administrativo número 804/1994, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 8 de mayo de 1996, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el Recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Gabriel , contra la resolución impugnada, debemos declarar y declaramos la misma ajustada a Derecho en su integridad; todo ello sin hacer expresa imposición de las costas ocasionadas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Gabriel , formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo de lo que dispone el número 3º del artículo 95 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, por haber quebrantado la sentencia recurrida las formas esenciales del juicio, por infracción del número primero del artículo 613 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable al proceso contencioso administrativo por remisión, en relación directa con el párrafo primero del artículo 24 de nuestra Constitución y con el apartado cuarto del artículo 5 y tercero del artículo 238 de la LOPJ.

Al amparo del apartado 4º del artículo 95 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, por haber incidido la sentencia que se recurre en infracción, por aplicación indebida, de la doctrina jurisprudencial sobre la prohibición de introducir cuestiones nuevas, en relación con el párrafo primero del artículo 79 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Al amparo del apartado 4º del artículo 95 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, por haber incidido la sentencia que se recurre en infracción, por aplicación indebida, del número 1º del artículo 34 de la Ley 25/1988 de 29 de julio, de Carreteras, en relación con el apartado a) del punto 3º del artículo 31 del mismo cuerpo legal.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...sentencia por la que se estime dicho recurso de casación, se declare haber lugar a los particulares motivos que lo integran, se revoque la sentencia recurrida y se decrete la nulidad y total ineficacia de la resolución originariamente recurrida por la demanda origen de estas actuaciones, dejándola sin efecto alguno, así como la suspensión y prohibiciones, y se estime la pretensión del recurrente a continuar en la explotación de su industria y almacenamiento y distribución de gasóleos de las clases B y C y lo demás que sea conforme, inherente y consecuencia de tal derecho".

El Abogado del Estado en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

La representación procesal del recurrido, D. Arturo , se opuso igualmente al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica a la Sala que "...dicte sentencia por la que, declarando no haber lugar al recurso, se desestime el mismo, con la imposición de las costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 12 de abril de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La Sala de instancia, en la sentencia ahora recurrida en casación, ha desestimado el recurso contencioso- administrativo y declarado la conformidad a Derecho de la resolución en él impugnada, que lo fue la dictada, por delegación, por el Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente el día 24 de marzo de 1994. En ella, se confirma en alzada la resolución del Gobernador Civil de Cuenca de fecha 19 de febrero de 1993, que, con referencia a determinadas obras realizadas sin autorización en la zona de afección de la carretera (CN-400, de Toledo a Cuenca, en el p.k. 175,880), decidió "impedir definitivamente los usos no autorizados, prohibiendo, en consecuencia, la utilización de dichos depósitos de gas-oil, caseta y accesos".

Para la mejor comprensión del supuesto sobre el que hemos de decidir, conviene precisar lo siguiente:

1. El expediente administrativo se inició en la Demarcación de Carreteras del Estado de Castilla-La Mancha, Unidad de Carreteras de Cuenca, en virtud de denuncia de fecha 14.10.1992, en la que se describía el hecho denunciado como "instalación de depósito de gas-oil y construcción de caseta, en zona de afección de la carretera sin autorización" y "relleno de cuneta para acceso, sin autorización", todo ello localizado en el p.k. 175,880, margen izquierda, de la carretera N-400.

2. En dicho expediente obra la copia de una resolución del Jefe de la Unidad de Carreteras de Cuenca de fecha 20 de febrero de 1992, que, con referencia a una solicitud de autorización de instalación de depósitos de gas-oil y de acceso en ese lugar, decidió no autorizar tales obras, conforme a lo dispuesto en el artículo 23.4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, "al encontrarse esa zona afectada por las soluciones previstas dentro del Avance del II Plan General de Carreteras 1.992-2000 dentro de las Actuaciones en Medio Urbano en la Ciudad de Cuenca". Y obra, también, copia de la resolución dictada el 29 de junio de 1992 por el Director General de Carreteras, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra aquella de 20 de febrero.

3. El 9 de noviembre de 1992, la Unidad de Carreteras de Cuenca se dirigió al Gobernador Civil de la Provincia solicitando, tras dar cuenta de los hechos denunciados y de la incoación del expediente, "[...] se decrete por ese Gobierno Civil, cuyas competencias le vienen atribuidas por el artículo 27.1 de la citada Ley de Carreteras y 88 y siguientes del Reglamento General de Carreteras de 8-2-77, la paralización de las obras..., y una vez incoado y tramitado expediente se finalice, si procede, por dictar resolución ordenando la demolición de las obras e instalaciones fuera de norma, o impidiendo definitivamente los usos no autorizados".

4. Como consecuencia de tal solicitud y una vez cumplido el trámite de audiencia del interesado, dictó el Gobernador Civil resolución de fecha 10 de diciembre de 1992, en la que disponía "la paralización de dichas obras y la suspensión de usos no autorizados, como medida provisional y cautelar, sin perjuicio de la resolución que en su día se adopte, que deberán llevarse a efecto inmediatamente".

5. Con fecha 27 de enero de 1993, aquella Unidad de Carreteras de Cuenca informó al Gobernador Civil que las instalaciones suspendidas se encontraban en plena utilización y, también, que se hallaba en redacción un estudio informativo sobre variante de trazado en el acceso a Cuenca, en el que se contemplaban tres alternativas, dos de las cuales afectaban en diverso grado a las instalaciones en cuestión. Por tales razones estimaba la Unidad que debe mantenerse la prohibición de usos no autorizados y que, una vez aprobado el estudio informativo y seleccionada una de las soluciones, podrá acordarse la demolición de las obras o incoar el oportuno expediente para su legalización ó autorización.

6. Surge así la resolución del Gobernador Civil de 19 de febrero de 1993, cuya parte dispositiva quedó transcrita al final del fundamento de derecho anterior. Dicha resolución se dicta, tal y como en ella se lee, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 89 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, y se sustenta en un fundamento jurídico del siguiente tenor literal: "Es evidente que, siendo requisito indispensable, conforme al art. 23 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, la obtención de la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la ejecución de cualquier tipo de obra o instalación fija en la zona de afección de una carretera estatal, como es el caso que nos ocupa, y no contando el interesado con dicha autorización, al habérsele denegado expresamente por resolución de la Unidad de Carreteras de Cuenca de 20 de febrero de 1992, confirmada en alzada por la Dirección General de Carreteras, debe mantenerse la prohibición acordada en su día por este Gobierno Civil, al no poderse legalizar momentáneamente dichas instalaciones por estar redactándose el Estudio Informativo 'CN-400. Variante de trazado en el acceso a Cuenca', que contempla tres alternativas de trazado, de las que dos afectan en diverso grado a las instalaciones aludidas".

7. La resolución del Subsecretario de fecha 24 de marzo de 1994, desestimatoria del recurso de alzada que se interpuso contra la anterior, se reafirma en ese razonamiento y señala que ha de estarse a lo dispuesto en los artículos 27.2 de la Ley de Carreteras y 89.1 de su Reglamento, por lo que, al haberse adoptado la solución prevista en la letra a) de tales preceptos, debe declararse que la misma es procedente.

Dicho ahora en síntesis, en la sentencia que es objeto de este recurso de casación se razona lo siguiente:

1. La resolución impugnada no es en sí misma sancionadora, sino meramente cautelar, pues se limita a prohibir una actividad presuntamente ilegal, sin imponer medidas aflictivas o castigos; por ello, y por la habilitación que el artículo 27 de la Ley de Carreteras establece en favor de los Gobernadores Civiles para disponer, a instancia del MOPTMA, la paralización de las obras y la suspensión de los usos no autorizados, debe rechazarse el argumento de que la resolución originaria se habría dictado por órgano incompetente.

2. El artículo 23 de dicha Ley exige de forma clara la previa autorización del MOPT para ejecutar en la zona de afección (50 metros medidos desde las aristas exteriores de la explanación) cualquier tipo de obras e instalaciones fijas o provisionales, sin perjuicio de otras competencias concurrentes. Dicha autorización le fue denegada al actor por una resolución que la Sala, en otro recurso anterior, ya declaró conforme a Derecho. El actor carece, pues, de la preceptiva y previa autorización imprescindible para llevar a cabo la actividad que pretende y resulta impertinente volver a dilucidar sobre esa misma cuestión.

3. Si considera que se han producido cambios sustanciales que afectan a las circunstancias por las cuales fue denegada la autorización (como la aprobación definitiva de un Plan de Carreteras favorable a su proyecto), podrá deducir una nueva solicitud, pero es inadecuado intentar obtener tal autorización en vía judicial cuando antes no se ha interesado administrativamente. Y

4. Lo que en este momento se está juzgando es una orden gubernativa de suspensión de actividades por falta de la autorización prevista en el artículo 23 de la Ley de Carreteras. Tal carencia está acreditada y, por tanto, se cumple la premisa fáctica imprescindible para avalar la legalidad del ejercicio de la potestad administrativa objeto de revisión.

Antes de analizar los motivos de casación, es oportuno reseñar:

1. Que el actor, en el mismo escrito de interposición del recurso que ahora nos ocupa, afirma que los depósitos de almacenamiento de gasóleo se han instalado a 40,50 metros del eje de la carretera. Y

2. Que aquella anterior sentencia de la Sala de instancia, de fecha 22 de julio de 1994, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 1510/1992, en la que declaró conforme a Derecho las resoluciones de 20 de febrero y 29 de junio de 1992, es decir, las que hemos citado en la letra b) del fundamento de derecho segundo de esta sentencia, devino firme, pues esta Sala Tercera del Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación que se interpuso contra ella (sentencia de 15 de octubre de 2001, dictada en el recurso de casación número 6003 de 1994).

Dispone el artículo 23 de la Ley 25/1988, en sus apartados 1 y 2, que la zona de afección de una carretera estatal consistirá en dos franjas de terreno a ambos lados de la misma, delimitadas interiormente por la zona de servidumbre y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación a una distancia de 100 metros en autopistas, autovías y vías rápidas, y de 50 metros en el resto de las carreteras, medidas desde las citadas aristas; y que para ejecutar en la zona de afección cualquier tipo de obras e instalaciones fijas o provisionales, se requerirá la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin perjuicio de otras competencias concurrentes.

A su vez, el artículo 27 de la misma Ley dispone lo siguiente:

"1. Los Delegados del Gobierno y Gobernadores civiles, a instancia o previo informe del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, dispondrán la paralización de las obras y la suspensión de usos no autorizados o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones.

2. Las citadas autoridades interesarán del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para que efectúe la adecuada comprobación de las obras paralizadas y los usos suspendidos, debiendo adoptar, en el plazo de dos meses, una de las resoluciones siguientes:

   1. Demoler las obras e instalaciones o impedir definitivamente los usos no autorizados o que no se ajustaren a las condiciones establecidas en la autorización.

   2. Ordenar la instrucción de los oportunos expedientes para la eventual legalización de las obras o instalaciones o autorización de los usos que se adapten a las normas aplicables.

3. La adopción de los oportunos acuerdos se hará sin perjuicio de las sanciones y de las responsabilidades de todo orden que resulten procedentes".

A la vista de lo anterior, debemos desestimar todos y cada uno de los motivos de casación. En efecto:

1. El primero denuncia que la Sala de instancia dictó sentencia sin llegar a decidir si admitía o no la prueba pericial que la parte actora había propuesto.

   Sin embargo, esa prueba propuesta tenía por objeto que un topógrafo emitiera informe sobre la distancia existente (1) entre el eje de la carretera y la línea de cerramiento de la finca, (2) entre dicho eje y los depósitos de gasóleo y (3) entre estos y el eje del proyecto de carretera más cercano de entre los que se prevén en la variante de la carretera N-400 de acceso a Cuenca.

   Por tanto, siendo así que no es controvertido que los depósitos de gasóleo se hallan dentro de la zona de afección de la carretera N-400, y que la sentencia objeto de este recurso de casación parte, con todo acierto, de la consideración de que su ejecución requería la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de que tal autorización había sido denegada y de que el objeto del recurso que decidía no era la procedencia o no de tal autorización (cuestión ya enjuiciada en otro recurso anterior), sino la conformidad a Derecho de una resolución gubernativa que suspendía las actividades por falta de esa autorización previa, claro es que aquella prueba carecía de toda relevancia, en el sentido de que su resultado nada podía aportar para decidir sobre lo que se enjuiciaba.

   En consecuencia, aunque formalmente la Sala de instancia infringiera el artículo 613 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil, por no tomar decisión sobre la admisión o inadmisión de la prueba pericial propuesta, ello no conllevó o produjo indefensión real para la parte, faltando así el requisito que exigía el artículo 95.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción para la procedencia de un motivo de casación como este primero que hemos analizado.

2. El segundo, porque la sentencia recurrida no razona propiamente sobre el planteamiento o no de una cuestión nueva, limitándose a afirmar, con toda corrección, que si el actor considera que se han producido cambios sustanciales que afectan a las circunstancias por las cuales fue denegada la autorización (como la aprobación definitiva de un Plan de Carreteras favorable a su proyecto), lo que debe es deducir una nueva solicitud, siendo inadecuado intentar obtener la autorización en vía judicial si antes no se ha interesado administrativamente.

   Además, debe observarse que es en fecha 21 de julio de 1994 (ver folio 63 de los autos), posterior por tanto a la resolución impugnada en el proceso, cuando se aprobó definitivamente el estudio informativo sobre variante de trazado en el acceso a Cuenca y se seleccionó como opción más favorable la denominada "Alternativa A-2" (a la que no afectan, según se alega, las instalaciones en litigio). Antes, el 5 de octubre de 1993 (fecha que se cita en el motivo de casación en examen), lo que se decidió fue aprobar técnicamente dicho estudio (ver folios 69 y 70 de los autos), esto es, una aprobación de carácter provisional, a la que sigue el trámite de información pública y otros que resulten procedentes, cuyos términos (los de la aprobación técnica) pueden ser confirmados, pero también modificados, por la aprobación definitiva (ver artículo 34 del Reglamento General de Carreteras en vigor cuando se dictó la resolución impugnada, esto es, el Reglamento que había aprobado el Decreto 1073/1977, de 8 de febrero).

   En suma, el juicio sobre la conformidad a Derecho de la resolución impugnada de fecha 24 de marzo de 1994 no había de verse afectado por el hecho posterior de la aprobación definitiva de aquel estudio informativo. Ésta, lo que abría era la posibilidad de solicitud de legalización, explícitamente contemplada, tanto en el informe de 27 de enero de 1993 de la Unidad de Carreteras de Cuenca, como en la resolución originaria de 19 de febrero del mismo año [ver lo dicho en los apartados e) y f) del fundamento de derecho segundo de esta sentencia].

3. Y el tercero, porque basta el estudio del transcrito artículo 27 de la Ley 25/1988, así como de los artículos 88 y 89 del Reglamento que aprobó el Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, para obtener la conclusión de que no es una potestad sancionadora la que se ejerció en las resoluciones impugnadas, con la consecuencia de que la sentencia recurrida, al confirmarlas, no infringió el artículo 34.1 de la Ley 25/1988.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,