STS, 31 de Mayo de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:4573 |
| Procedimiento | D. PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Fecha de Resolución | 31 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Mayo de dos mil uno.
Visto el recurso de casación nº 4572/96 interpuesto por el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias, en nombre y representación de ésta, y por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, contra la sentencia dictada en fecha 26 de Abril de 1996 y en sus recursos acumulados números 480/87, 517/88 y 576/88 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), sobre impugnación de Normas Subsidiarias y Proyecto de Urbanización, siendo parte recurrida D. Augusto y otros, representados por el Procurador Sr. Rosch Nadal. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), dictó sentencia estimando en parte los recursos acumulados. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias y la del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de Mayo de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fecha 27 de Junio de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimen los recursos contencioso administrativos.
Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 16 de Febrero de 1998, en la cual se ordenó también entregar copia de los escritos de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Augusto y otros) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 12 de Marzo de 1998, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 5 de Abril de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de Mayo de 2001, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife) dictó en fecha 26 de Abril de 1996 y en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 480/87, 517/88 y 576/88, por medio de la cual se estimaron parcialmente los formulados por D. Augusto y otros y por la Administración General del Estado.
La sentencia recurrida describe así el objeto de estos recursos acumulados:
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- El recurso contencioso administrativo nº 480/87, se interpuso contra:
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El acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, por silencio administrativo, en virtud del cual se entiende desestimado, al no dar contestación alguna a la denuncia de mora efectuada el 8 de Enero de 1987, por la que se solicitó se diese contestación a la petición deducida el 7 de Octubre de 1986, por la que se solicitaba se dictase resolución expresa de que se había recobrado el libre ejercicio de las facultades dominicales y liberada de la expropiación ocasionada por el Plan General de Ordenación Urbana de 1965, que había quedado sin efecto, al no haberse procedido a su ejecución dentro del término establecido a contar desde que se solicitó de una manera expresa el 27 de Mayo de 1986.
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Todos los actos anteriores o posteriores que sean causa o consecuencia de los mismos.
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- El recurso contencioso administrativo nº 576/88 se interpuso contra:
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Los actos negativos presuntos desestimatorios de los recursos de reposición previos al contencioso administrativo.
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Las Ordenes del Sr. Consejero de Política Territorial de 26 de Octubre de 1987 y 19 de Enero de 1988, por las que se aprobaron las Normas Subsidiarias para la Revisión del Plan General Zona Centro de La Laguna.
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Los actos desestimatorios de las pretensiones deducidas en el período de información pública de las aludidas Normas.
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Los actos de aprobación provisional, inicial y avance de las repetidas Normas efectuados por el Ayuntamiento de La laguna de 16-2-87, 17-2-86 y 7-6-84, respectivamente.
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Todos los actos anteriores o posteriores que sean causa o consecuencia de los mismos.
Posteriormente, se ampliaron los recursos mencionados mediante la impugnación de los siguientes actos:
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El acto negativo presunto desestimatorio del recurso de reposición previo al contencioso administrativo de fecha 2 de Enero de 1989 interpuesto contra la aprobación del Proyecto de Urbanización de la calle José Peraza de Ayala por el Ayuntamiento de La Laguna el 17 de Noviembre de 1986, notificada el 8 de Diciembre de 1988.
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Todos los actos negativos presuntos dimanantes de no dar contestación alguna la Corporación Municipal demandada, a la denuncia de mora respecto a las peticiones efectuadas el 19 de Mayo de 1986, 7 de Octubre de 1986, 8 de Enero de 1987 y 8 de Septiembre de 1988 relativas a la apertura y Proyecto de Urbanización de la calle José Peraza de Ayala, determinada por el Plan General de Ordenación y recogida por las Normas Subsidiarias para Revisión del Plan General Zona Centro del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna.
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- El recurso contencioso administrativo nº 517/88 se interpuso por el Sr. Abogado del Estado contra los siguientes actos:
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La Orden de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias de 26 de Octubre de 1987, por la que se dispone la aprobación definitiva de las normas subsidiarias para la revisión del Plan General de la Zona Centro de La Laguna.
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Y contra la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra dicha Orden de la Consejería de Política Territorial.
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La sentencia de instancia estimó en parte los recursos acumulados, anuló las Normas Subsidiarias impugnadas así como el Proyecto de Urbanización de la calle José Peraza de Ayala en su último tramo, y los desestimó en cuanto impugnaban la desestimación de las peticiones de liberación de la expropiación y recuperación de las facultades dominicales formuladas por los demandantes.
En lo que aquí importa, las razones en que el Tribunal de instancia fundó la estimación parcial de los recursos contencioso administrativo fueron las siguientes:
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Respecto de la anulación de las Normas Subsidiarias, porque carecían de un Estudio Económico Financiero.
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Respecto de la anulación del Proyecto de Urbanización de la calle José Peraza de Ayala en su último tramo, porque dicho Proyecto es incompleto, de forma que no puede ser ejecutado no ya por cualquier técnico, sino ni siquiera por el propio técnico que lo redactó.
Contra esa sentencia han formulado recurso de casación tanto la Comunidad Autónoma de Canarias como el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, cuyas impugnaciones estudiaremos a continuación.
La Comunidad Autónoma de Canarias esgrime un motivo de casación, a saber, infracción del artículo 97-2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, el cual en su opinión no impone que las Normas Subsidiarias Municipales hayan de contar con Estudio Económico Financiero.
Este motivo debe ser desestimado.
En nuestra sentencia de 11 de Marzo de 1999 dijimos lo siguiente:
"El significado del Estudio Económico Financiero de los planes de urbanismo ha sido precisado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en explicación de los artículos 42 del Reglamento de Planeamiento (para los Planes Generales Municipales), 63 (para los Planes Parciales), 74.1.j) (para los Proyectos de Urbanización), 77.1.g) (para los Planes Especiales en general) y 83.4 (para los Planes Especiales de Reforma Interior).
Esta nuestra jurisprudencia ha declarado que "en cuando a la justificación de la existencia de medios necesarios para llevar a efecto la ejecución y a la adopción de las medidas precisas para garantizar la defensa de los intereses de la población afectada, además de referirse también a Planes de Reforma Interior únicamente, tampoco fue desconocida, sin que pueda tacharse al estudio económico financiero en que se contiene de abstracto, ya que como dijimos en nuestra Sentencia de 19 de Febrero de 1992, la importancia del estudio económico financiero aparece devaluada, y así de los artículos 9.2.e) y 10.2.a) de la Ley de 12 de mayo de 1956, por los que, respectivamente, se disponía la inclusión en los Planes Generales de un estudio económico financiero que justifique la ponderación entre el criterio de planeamiento en que se sustentase y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población, y de una memoria en los Planes Parciales justificativa de la ordenación, de las etapas para realizarla y de los medios económico-financieros disponibles y que deberían quedar afectos a la ejecución del Plan, con base en los cuales se había elaborado una doctrina jurisprudencial exigente en la materia, se pasó a una mayor discrecionalidad administrativo en la Ley Refundida de 9 de abril de 1976, artículos 12.2.1.h) y 2.e), respecto de los Planes Generales, y 13.2.g), en cuanto a los Planes Parciales, al exigir simplemente determinar, en suelo urbano en aquéllos y en suelo urbanizable programado en éstos, la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización y la confección de un estudio económico financiero, y en los artículos 42 y 55 del Reglamento de Planeamiento, desarrollando aquéllos y los 29.1.j) y 45.1.h) del mismo disponer tan sólo unas evaluaciones económicas en los estudios correspondientes a cada Plan, abandonándose en consecuencia tales ponderaciones entre criterio de planeamiento y reales disponibilidades económicas y financieras y afectación de los medios económico financieros disponibles a la ejecución del Plan, lo que es trasladable a los Planes Especiales por ser aplicables a éstos las disposiciones relativas a aquéllos conforme al artículo 23.2 del Texto Refundido de 1976 y a los artículos 77.2.g) y 3 y 85.1 del referido Reglamento" (Sentencia de 26 de Julio de 1993)".
Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo nunca ha afirmado ---pese a la devaluación que proclama de la importancia del Estudio Económico Financiero--- que se puede prescindir completamente de ese documento, (como parecen decir los recurrentes en casación) sino sólo que no es necesario que en el mismo "consten cantidades concretas de ingresos y gastos sino que es suficiente con que se indiquen las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización" (Sentencia de 23 de Enero de 1995 y 6 de Junio de 1995).
En el presente caso no existe ningún Estudio Económico Financiero, de forma que se infringen aquellos preceptos y esta jurisprudencia.
Y frente a ello no puede decirse que el artículo 97-2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico no exige Estudio Económico Financiero para las Normas Subsidiarias de Planeamiento, pues aunque ello sea cierto en la pura letra de la norma, debe tenerse presente:
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Primero, y sobre todo, que, en el presente caso, las Normas Subsidiarias fueron aprobadas "para revisión Plan Zona Centro de La Laguna", es decir, para sustituir en una determinada zona las determinaciones de un Plan General anterior. Lo cual significa (con independencia del procedimiento y figura urbanística elegidos, lo que no constituye objeto del presente recurso de casación), que la operación es en realidad una modificación del Plan General, la cual debe contar por ello con el Estudio Económico Financiero que ampare las nuevas previsiones. (Debe tenerse presente que las Normas Subsidiarias, en su artículo 172, dicen que "el Plan General quedará sustituido por estas Normas Urbanísticas" ---se entiende, en la zona ordenada---, lo cual significa que el Estudio Económico Financiero que para esa zona contuviera el Plan General debía ser sustituido por otro, lo que no ha ocurrido; documento tanto más necesario cuanto que, previéndose expropiaciones, algo debe decirse sobre las fuentes de financiación de las mismas).
Sólo por este argumento, que es capital, debe rechazarse el motivo.
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Pero, en segundo lugar, y ya sólo a mayor abundamiento, dijimos en sentencia de 21 de Enero de 1992 (posterior a la que se cita de 16 de Octubre de 1989) que las Normas Subsidiarias han de contener Estudio Económico Financiero. Y lo dijimos con estas palabras, aceptadas de la sentencia recurrida:
"Las Normas Subsidiarias Municipales del artículo 91-a) del Reglamento de Planeamiento deben contener las "previsiones mínimas para centros y servicios de interés público y social para el suelo urbano" (artículo 92-g) del Reglamento, teniéndose en cuenta, por otra parte, que si las Normas son de la modalidad b), entonces deben contener un "esquema indicativo de la infraestructura, equipamiento y servicios urbanos para la totalidad del territorio y previsiones mínimas para centros y servicios de interés público y social para suelo urbano; el esquema de infraestructura y servicios se referirá a los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y áreas verdes y equipamiento comunicatario". En cualquier caso, las Normas cumplen por tanto no una mera funcionalidad delimitadora de Suelo Urbano y ordinamental de la edificación en el mismo, sino una función mínima planificadora en el sentido de previsión de dotaciones comunitarias y servicios públicos".
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Tercero, que el artículo 71-5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 dispone que las Normas Subsidiarias se compondrán "de los documentos necesarios para justificar las determinaciones y extremos que comprendan y la función para que se dicten", entre los cuales debe estar, sin duda, el Estudio Económico-Financiero en el presente caso, pues, conforme a lo dicho, las Normas Subsidiarias impugnadas vienen a sustituir a un Plan General.
Por lo que se refiere al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, y aparte del motivo referente al Estudio Económico Financiero (que ya hemos contestado), sólo esgrime otro motivo de casación, a saber, infracción del artículo 92 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992 (en realidad, artículo 15-1 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976) e infracción de los artículos 67 al 70 del Reglamento de Planeamiento, al haber anulado la Sala de instancia el Proyecto de Urbanización por ser incompleto e inconcreto.
Este motivo se expone en siete líneas, en las que la Corporación recurrente se limita a decir que, en su opinión, las deficiencias del Proyecto "no son de tanta gravedad para decretar su nulidad".
Como puede comprenderse un motivo expuesto con tan poco rigor deber ser sin más rechazado. Sobre todo cuando el Tribunal de instancia razonó correctamente de la siguiente manera:
"En cuanto a la impugnación atinente al Proyecto de Urbanización de la calle José Peraza de Ayala en su último tramo (que fue aprobado en 1986), se ha verificado en esta instancia jurisdiccional prueba pericial de la que claramente resulta la insuficiencia del Proyecto de Urbanización aprobada para ejecutar el mismo, no ya por otro técnico distinto del redactor, sino incluso por el mismo, pues son elocuentes las conclusiones del perito formuladas a modo de "resumen", en las que expresa con rotundidad que el Expediente de urbanización es incompleto por falta de proyecto de instalación eléctrica, que no es posible la ejecución del Proyecto de Urbanización por no definir las obras a realizar, y que la valoración de la expropiación de la finca es incorrecta, en perjuicio de los demandantes; conclusiones a las que deben añadirse las que expresó en el momento de la ratificación de su informe, principalmente en lo relativo a aguas residuales, respecto de las cuales afirma que no aparece justificado en el Proyecto la posibilidad de conexión a la red de alcantarillado existente".
Estas razones tan cumplidas de la Sala de instancia no han sido en absoluto rebatidas en casación, razón por la cual procede rechazar también este motivo.
Al rechazarse los recursos de casación procede condenar a la Comunidad Autónoma de Canarias y al Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, por mitad, en las costas de casación. (Artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar a los recursos de casación tramitados con el nº 4572/96 y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife) en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 480/87, 517/88 y 576/88. Y condenamos a la Comunidad Autónoma de Canarias y al Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna, por mitad, en las costas de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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