STS, 7 de Mayo de 2008

Ponente:JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
Número de Recurso:1166/2005
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución: 7 de Mayo de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"PROYECTO DE OBRAS. INFORMACIÓN PÚBLICA. IMPACTO AMBIENTAL. Se reclama contra la sentencia que desestimó el recurso interpuesto contra las resoluciones relativas al Proyecto de la Línea de Alta Velocidad. En el proyecto constructivo y en los documentos contractuales ""se encuentran recogidas y valoradas las medidas preventivas y correctoras establecidas en los apartados 1 a 11 de la Declaración de Impacto Ambiental"", y nada significativo se opuso en el trámite de conclusiones al contenido del informe sobre el cumplimiento de éstas, por la empresa a la que se había adjudicado el contrato de asistencia técnica.Lleva razón, pues, la Sala de instancia al afirmar que no cabe confundir el juicio de legalidad de las resoluciones impugnadas con el que pudiera hacerse, en otros momentos ulteriores, respecto de las incidencias materiales o ejecutivas de la construcción de la vía férrea en cuanto a la localización de préstamos, vertederos e instalaciones auxiliares.No se hace lugar al recurso de casación."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de dos mil ocho.

VISTO el recurso de casación número 1166/2005, interpuesto por el Procurador Don Antonio Hurtado Cejas, en representación de la Asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ, con asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1155/2002, seguido contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 13 de mayo de 2002, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el «Estudio informativo del proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Madrid- Albacete/Valencia. Subtramo: Benifaió-Valencia contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 13 de mayo de 2002, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el «Documento Complementario al estudio informativo del proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Madrid-Albacete/Valencia. Subtramo: Játiva-Benifaió contra la resolución de la Secretaría General de Medio Ambiente de 9 de mayo de 2002, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el estudio informativo del «Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Madrid- Albacete/Valencia. Subtramo Benifaió-Valencia», de la Dirección General de Ferrocarriles de la Secretaría de Infraestructuras del Ministerio de Fomento; contra la resolución de la Secretaría General de Medio Ambiente de 9 de mayo de 2002, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el documento complementario del estudio informativo del «Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia, tramo: Madrid-Albacete/Valencia, subtramo Játiva-Benifaió», de la Dirección General de Ferrocarriles de la Secretaría de Infraestructuras del Ministerio de Fomento, y contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 17 de mayo de 2002, por la que se aprueba el proyecto constructivo de plataforma del Subtramo IV, Sección 2ª, Benifaió-Picassent. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 1155/2002, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 30 de noviembre de 2004, cuyo fallo dice literalmente:

DESESTIMAR el recurso interpuesto por ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ contra las resoluciones del Ministerio de Fomento y del Medio Ambiente a las que las presentes actuaciones se contraen, sin que proceda expreso pronunciamiento sobre las costas producidas.

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SEGUNDO

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 1 de febrero de 2005 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 21 de marzo de 2005, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por interpuesto el recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 2004, y previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que se acuerde casar y anular la sentencia recurrida, y dictando nueva sentencia, resuelva lo suplicado en nuestra demanda.

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CUARTO

La Sala, por providencia de fecha 8 de febrero de 2007, admitió el recurso de casación.

QUINTO

Por providencia de la Sala de fecha 27 de febrero de 2007 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 30 de abril de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito y por evacuado el trámite de oposición, dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

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SEXTO

Por providencia de fecha 28 de junio de 2007, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 27 de noviembre de 2007, suspendiéndose por providencia de esa misma fecha y señalándose nuevamente para el día 29 de abril de 2008, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 2004, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación ECOLOGISTA EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ contra las resoluciones de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento y de la Secretaría General de Medio Ambiente del Ministerio de Medio Ambiente, que han sido reseñadas en el primer antecedente de hechos, relativas al "Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia, tramo Madrid- Albacete/Valencia", subtramos Játiva-Benifaió y Benifaió-Valencia.

Mediante las dos primeras de dichas resoluciones de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 13 de mayo de 2002, se aprobaron los estudios informativos de ambos subtramos; en la tercera y cuarta resoluciones de la Secretaría General del Medio Ambiente del Ministerio de Medio Ambiente de 9 de mayo de 2002, se formularon las declaraciones de impacto ambiental, y en la quinta resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 17 de mayo de 2002, se aprueba el proyecto constructivo de la plataforma de uno de aquellos subtramos, correspondiente a la sección 2ª Benifaió-Picassent.

SEGUNDO

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad a Derecho de las resoluciones administrativas recurridas con base a los siguientes razonamientos jurídicos:

El artículo 74 de la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, establece que: «En materia de establecimiento y construcción de ferrocarriles estatales, será de plena aplicación lo dispuesto en la Sección 2ª, artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras ».

El Estudio Informativo realizado viene, pues, preceptuado por el artículo 10 de la Ley de Carreteras a tenor del cual: «Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada. En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.

(...) 4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo

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En dicho trámite de información pública hay que distinguir dos modalidades que pueden ser simultáneas, primero, la general (artículo 10.4 Ley 25/88 ) oyéndose a los afectados sobre el interés general de la obra y la concepción global del trazado; y, segundo, la que se acuerda cuando el trazado afecta a núcleos de población con planeamiento urbanístico que no prevea la obra, oyéndose a las Administraciones afectadas de forma que si discrepan desde el interés general y el de las poblaciones por contravenir la obra esos instrumentos, resuelve el Consejo de Ministros (artículo 10.1 Ley 25/88 ).

El acuerdo impugnado es asimismo consecuencia de lo preceptuado en el artículo 228.2º del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por RD 1211/1990, de 28 de septiembre, que prevé la información pública por un período de treinta días hábiles, señalando que las personas que lo deseen podrán formular observaciones, que deberán versar sobre circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la línea, sobre la concepción global de su trazado y sobre la evaluación del impacto ambiental.

El estudio informativo consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera (línea de ferrocarril en el caso que contemplamos), a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso [art.7.1º c) Ley 25/1988, de 29 de julio.

Dicho estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

  1. El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

  2. La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

  3. El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

  4. El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

  5. La selección de la opción más recomendable. (art. 25.1º RD 1814/1994, que aprueba el Reglamento de Carreteras ).

El núcleo de la cuestión litigiosa se centra, materialmente, como en supuestos análogos sometidos a la consideración de esta Sala, en la determinación de si puede sostenerse la existencia de alguna tacha de infracción de la legalidad en los Estudios Informativos antes aludidos.

Aun cuando en ningún momento las resoluciones se refieren a una opción «más recomendable» (si a «alternativa a desarrollar»), esta Sala, en otras ocasiones, ha significado que esa locución es un concepto jurídico indeterminado, como ya señaló en las sentencias de 23 de abril de 1999 y 13 de marzo de 2002, entre otras, «el cual es configurado por la Ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados ( SSTS de 12 de diciembre de 1979, 24 abril, 10 julio, 10 de junio y 8 noviembre 1993, 21 mayo y 20 diciembre 1994 y 19 diciembre 1995 )».

Y continúa la referida sentencia: «Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable» [artículo 25.1.e) del Reglamento ].

Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2.d) del Reglamento (artículo 25.1.e) del nuevo Reglamento), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia

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Así a efectos de determinar la «opción más recomendable» los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán consideradas por la Administración si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que las mismas integren o permitan configurar la reiterada opción más recomendable, como ha ocurrido en el caso de autos con alguna de las propuestas de las distintas partes afectadas que han sido aceptadas por la Administración.

No obstante, si se sostuviera, por el contrario, que nos encontramos ante un acto discrecional resultante de la ponderación técnica de diferentes factores, tal como significa el demandado, resulta palmario que no es deducible una vulneración grosera de la legalidad ni que se hubiese incurrido en arbitrariedad, sin que del expediente y del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio «ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad» (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999 ), por lo que al respecto las resultas serían análogas a la consideración de la existencia de un concepto jurídico indeterminado, antes razonada, y es que, a mayor abundamiento, para la mejor doctrina, los conceptos jurídicos indeterminados pueden ser de experiencia o conceptos de valor; respecto de los primeros, que se ventilan en la apreciación de hechos, la competencia de control jurisdiccional es ilimitada, los segundos, que no se controlan exclusivamente por la apreciación de los hechos, sino que implican juicios de valor, que pueden ser técnicos («impacto ambiental», «opción más recomendable», «solución óptima», «alternativa óptima»,...) proporcionan a la primera y decisoria apreciación por la Administración una cierta presunción en favor de su juicio, que se entiende realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos que, en la práctica, sólo negativamente, cuando el error o la arbitrariedad puedan ser positivamente demostrados, pueden ser controlados jurisdiccionalmente, lo que, en cualquier caso y como es fácil deducir, permite en esos casos afirmar un tratamiento similar al propio del acto discrecional técnico

En cuanto a las Declaraciones de Impacto Ambiental emitidas previamente en la tramitación administrativa, también cuestionadas por los actores, los actos administrativos combatidos extraen consecuencias de su tenor (puntos 2 y 3 de sus respectivas partes dispositivas).

La Declaración de Impacto Ambiental, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica de los actos de trámite o no definitivos (STS de 17 de noviembre de 1998 y de 25 de noviembre de 2002 ), y ha de ser formulada con carácter previo a los proyectos consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad contemplada en los anexos a Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental y su Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto 1311/1988, de 30 de septiembre, que forma parte del estudio informativo (art. 25.1º c) RD 1814/1994) y junto con él ha de ser sometido al trámite de información pública (art.3º RD legislativo 1302/1986 ).

La naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental ha sido analizada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 citada, recaída en el recurso de casación núm. 7742/1997 en el que se impugnaba la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Anteproyecto del embalse de Itoiz (Navarra), cuyos argumentos reproducimos a continuación por su interés y plena aplicación al caso que nos ocupa:

Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones.

A) La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1 ).

B) La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre. De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo ), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo ) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1 ). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto ), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto ); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto ); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).

Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto - y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda.

La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero, resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988. Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4 ) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental "es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente"; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el F. 6 ), la normativa estatal "ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un "órgano ambiental" distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una "declaración de impacto ambiental"; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma"; "la evaluación de impacto ambiental (F. 7) es una técnica transversal, que condiciona... la práctica totalidad de la actuación... que se materializa físicamente... (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia"; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (F. 8), "está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto"; y (F. 13) "siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...". Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: "no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)"; "no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental".

"Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme trascendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar"

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Pero la obligada prevención con que ha de contemplarse todo razonamiento que conduzca a un pronunciamiento de inadmisibilidad y, por ello, al no enjuiciamiento de las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso, demanda también una reflexión sobre la razonabilidad y compatibilidad constitucional de la conclusión alcanzada.

Nada de ello parece dudoso; lo primero, porque el control jurisdiccional directo de la DIA, no suscitado a través de la impugnación del acto final autorizatorio del proyecto, podría desenvolverse en vano, inútilmente, si tal acto final hubiera tenido un sentido denegatorio; o versar sobre unas hipotéticas ilegalidades que, sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación administrativa; o realizarse desde un prisma no necesario, si las condiciones mediambientales a las que en definitiva se sujetara el proyecto no fueran coincidentes con las que la DIA entendió que debían establecerse; y lo segundo, porque las previsiones de nuestro Ordenamiento Jurídico, entre ellas las atinentes a la tutela cautelar, no hacen necesario, pese a lo argumentado en el proceso, que el control jurisdiccional se anticipe al acto final autorizatorio, y porque siendo así que la revisión jurisdiccional de este último es extensible a todas las partes que lo integren, y por tanto también a las determinaciones medioambientales que en definitiva hubieran resultado, claro es que ninguna situación de indefensión cabe derivar en buena lógica de la conclusión obtenida (...).

Sentado todo lo anterior, no puede menos que compartirse el criterio del demandado en lo relativo a que, por una parte, la Administración ha cumplido la tramitación legalmente exigida, pues los extremos esenciales del proyecto han sido sometidos a información pública, verificándose un exhaustivo análisis al respecto por el Abogado del Estado, que esta Sala asume plenamente, con apoyatura en la documentación que aporta en la contestación a la demanda (Documentos 1 a 6), y, por otra, la argumentación que asimismo verifica a favor de la corrección del procedimiento seguido y de la adecuada elección de alternativas (ponderándose, en los informes de alegaciones de los dos Estudios Informativos, 8 y 240 escritos, respectivamente), que se compadece en su integridad con los que la presente resolución ha expuesto en los ordinales anteriores. En particular, conviene traer a colación el tenor del informe de diciembre de 1999, adjuntado en el ramo de prueba por el Ministerio de Fomento:

CONCLUSIONES QUE SE OBTIENEN DEL DOCUMENTO "ADECUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE ACONDICIONAMIENTO DE LA LÍNEA LA ENCINA-VALENCIA. TRAMO: PUEBLA LARGA-SILLA. INFORME SOBRE LA VIABILIDAD DE IMPLANTACIÓN DE LA TERCERA Y CUARTA VÍA" PARA IMPLANTAR DOS VÍAS DE ANCHO INTERNACIONAL JUNTO A LA LÍNEA ACTUAL.

En el "Informe sobre la viabilidad de Implantación de la tercera y cuarta vía. Tramo Puebla Larga-Silla", se analiza la posibilidad de aumentar el número de vías en ancho ibérico (convencional) de la línea actual, para incrementar así su capacidad, lo cual planteaba grandes dificultades.

En nuestro caso para poder situar dos vías de ancho internacional junto a la línea actual, las condiciones son todavía más restrictivas, pues se necesitan mejores parámetros de trazado y mayor separación entre las vías de los distintos anchos al objeto de que no se produzcan interferencias entre los diferentes sistemas de electrificación y señalización. En concreto corrientes inducidas entre las alimentaciones eléctricas (catenarias) de alta velocidad (corriente alterna a 25.000 voltios) y convencional (corriente continua a 3.000 voltios). Esto obliga a una separación de al menos 8,0 m. entre líneas convencionales y de alta velocidad.

Es decir aumentan las dificultades para que la futura línea de alta velocidad (alternativa Este) discurra paralela a la actual y a partir del PK 27 del tramo Játiva - Benifaió se separan debido a la imposibilidad física de atravesar los cascos urbanos de Algemesí y Benifaió sin afectar a edificios adyacentes a la vía actual. Por otra parte como ya se ha indicado es necesario mantener los parámetros de trazado de alta velocidad de forma que no se resientan las comunicaciones por este medio con Alicante, Elche, Murcia y Albacete

.

En suma, este Tribunal es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido, en cuanto la Administración ha acomodado la tramitación a Derecho, sin que pueda inferirse que los Estudios Informativos y el Proyecto en que desembocan, amparados en los correspondientes informes técnicos, puedan ser tachados de arbitrarios, pues ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en las alternativas a desarrollar, amparadas en la preceptiva DIA, que recogen como anejo a la aprobación.».

TERCERO

Sobre el planteamiento del recurso de casación.

La Asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ, disconforme con la sentencia de instancia, la recurre en casación articulando seis motivos, todos con el amparo procesal del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional.

El primer motivo de casación se fundamenta en la infracción del artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, por acordar la Sala de instancia la inadmisibilidad de las pretensiones anulatorias deducidas respecto de las Declaraciones de Impacto Ambiental, sin tener en cuenta que no se han recurrido de forma autónoma sino con las resoluciones que aprueban definitivamente los Estudios Informativos de los proyectos de la Línea de Alta Velocidad controvertida.

El segundo motivo de casación, se funda en la incorrecta interpretación y aplicación del artículo 3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, en relación con los artículos 15, 16.2 y 17 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, los artículos 227 y 228 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, y con el artículo 86.1, 2 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con base en el argumento de que no han sido sometidos a Información Pública conjuntamente los Estudios de Impacto Ambiental y los Estudios Informativos de los proyectos de la Línea de Alta Velocidad.

El tercer motivo de casación se sustenta en la incorrecta interpretación y aplicación del artículo 2.1º c) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, en relación con los artículos 7 y 8 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por no contemplarse en el Estudio Informativo del proyecto correspondiente a los tramos Jativa- Benifaió y Benifaió-Valencia la existencia de otras alternativas de trazado que sean viables desde la perspectiva medioambiental.

En el cuarto motivo de casación se aduce que la Sala de instancia ha efectuado una incorrecta interpretación y aplicación del artículo 2 y del Anexo I del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, en la medida en que considera aplicable a los proyectos de infraestructuras ferroviarias la legislación en materia de carreteras, que establece las definiciones de proyecto, a los efectos de ser sometidos al trámite de información pública.

En el quinto motivo de casación se denuncia que la Sala de instancia infringe el artículo 86.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al considerar incumplido el trámite de información pública cuando no consta en el expediente administrativo que se hayan contestado las alegaciones formuladas.

En la formulación del sexto motivo de casación se imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 8 bis 3 b) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, en relación con los artículos 11, 25, 26 a), 27 y 28 b) del Real Decreto 1311/1988, de 30 de septiembre, en lo que concierne al incumplimiento del Proyecto Constructivo de las condiciones impuestas en la Declaración de Impacto Ambiental, en lo relativo a la utilización de préstamos o vertederos para la ejecución de las obras en los tramos que afectan a los términos municipales de Benifaió y Picassent.

Procede advertir que la tesis de fondo presente en su impugnación (plasmada de modo especial en los motivos segundo a cuarto, ambos inclusive) es que el procedimiento de aprobación tanto de los estudios informativos como de la declaración de impacto ambiental del proyecto de línea férrea de alta velocidad, en los dos subtramos citados (de Játiva a Benifaió y de esta población hasta la entrada en Valencia), adoleció de defectos formales que debieron propiciar la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos, o su anulabilidad y consiguiente retroacción del procedimiento.

Concretamente, la parte recurrente insiste a lo largo de sus motivos casacionales en que los acuerdos relativos al subtramo Benifaió-Valencia no vinieron precedidos de la preceptiva información pública. Ello no obstante, extiende su impugnación también al acuerdo (distinto y adoptado de modo separado por el Ministerio de Fomento) relativo al tramo Játiva-Benifaió sin dar una explicación satisfactoria de por qué lo parifica en su impugnación con el correspondiente al otro tramo.

Analizaremos acto seguido los seis motivos, acogiendo en su interpretación las consideraciones jurídicas expuestas en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 2008 (RC 858/2006 ), que resuelve el recurso de casación interpuesto por la MANCOMUNIDAD INTERMUNICIPAL DE L'HORTA SUD, fundado en idénticas infracciones de las normas del ordenamiento jurídico, debiendo advertir que en algunos de ellos se acumulan, de modo procesalmente inadecuado, múltiples menciones a normas del ordenamiento jurídico supuestamente vulneradas que no hacen fácil dar una respuesta precisa en el marco de la casación. El Abogado del Estado critica, con razón, que en determinados motivos "no se razona la extensa cita de preceptos alegados", a la vez que destaca el carácter "prolijo y confuso" de otros.

CUARTO

Sobre el primer motivo de casación.

En el primer motivo se denuncia la "infracción del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción en relación con el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental". La defensa letrada de las Asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ recurrente critica la exposición que la Sala de instancia hace acerca de las declaraciones de impacto ambiental como actos no susceptibles de impugnación separada y autónoma. Sostiene la recurrente que la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo permite el control jurisdiccional de dichas declaraciones cuando se recurran los actos de aprobación de los proyectos sujetos a ellas.

La parte recurrente lleva razón al destacar este doble enfoque y ciertamente la Sala de instancia podía haber completado la transcripción de la jurisprudencia que contienen los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de su sentencia (primordialmente, la doctrina sentada en la del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998, recurso de casación número 7742/1997) con la cita de otras sentencias en las que se reconoce explícita y taxativamente la viabilidad de la impugnación jurisdiccional de las declaraciones de impacto ambiental cuando se recurran los actos de aprobación de los proyectos correspondientes.

Ocurre, sin embargo, que ni la Sala de instancia ha negado en este caso la viabilidad de la impugnación final ni ha prescindido realmente de revisar los "defectos procedimentales en la evaluación de impacto ambiental" a los que se referirá la recurrente. En la cita de la jurisprudencia que transcribe puede leerse cómo lo rechazado es únicamente el "control jurisdiccional directo de la DIA no suscitado a través de la impugnación del acto final autorizatorio del proyecto", lo que implica la aceptación de esta última. Y en los fundamentos jurídicos subsiguientes de la sentencia de instancia el tribunal entra en el fondo y valora -para desestimarlas- las alegaciones relativas a aquellos defectos de procedimiento. El motivo, en consecuencia, debe ser rechazado.

QUINTO

Sobre el segundo motivo de casación.

En el segundo motivo de casación se produce la acumulación de preceptos legales y reglamentarios del Derecho estatal y del Derecho comunitario europeo, supuestamente vulnerados. En concreto, la Asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ recurrente, censura la "incorrecta interpretación y aplicación" de las siguientes disposiciones:

  1. El artículo 3 del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, en relación con los artículos 15, 16.2 y 17 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, Reglamento para la ejecución de aquel Real Decreto-Legislativo.

  2. El artículo 6.2 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente en su versión modificada por la Directiva 97/11 / CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997.

  3. Los artículos 227 y 228.2 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que desarrolla la Ley 16/1987, de Ordenación de Transportes Terrestres.

  4. El artículo 86.1, 2 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el desarrollo argumental del motivo, sin embargo, la recurrente prescinde de analizar por qué, en concreto, se habrían vulnerado cada una de las referidas normas y plantea como "cuestión esencial" la relativa a la falta de información pública del estudio informativo del tramo Benifaió-Valencia y de la declaración de impacto ambiental a él correspondiente, omisión que a su juicio no puede entenderse suplida por el hecho de que fuese objeto de aquel trámite el estudio informativo del proyecto de línea de alta velocidad en su tramo Madrid-Albacete-Valencia en el año 1999. El motivo concluye con la cita de dos sentencias de sendos Tribunales Superiores de Justicia.

El análisis del procedimiento mediante el que se tramitó el estudio informativo sometido a información pública en 1999 revela, tal como apreció el tribunal de instancia, que era suficiente para cumplir con la finalidad de este tipo de instrumentos. En él se definieron distintas alternativas de proyecto para el tramo Madrid-Albacete/Valencia de la nueva línea de alta velocidad, línea que a juicio del Ministerio de Fomento debía satisfacer simultáneamente el objetivo de atender a las comunicaciones radiales desde Madrid al Mediterráneo a la vez que propiciar las comunicaciones en alta velocidad a lo largo del tramo central del eje o corredor Mediterráneo.

Aquel estudio informativo, sometido a información pública, comprendía tanto los estudios de trazado como el estudio de impacto ambiental para el tramo Madrid-Albacete/Valencia. E incluía como posibles seis alternativas o soluciones si bien, dada la finalidad pretendida, el Ministerio de Fomento consideró que, "cualquiera que sea la alternativa finalmente seleccionada, para cumplir los objetivos de la actuación es necesario desarrollar el tramo Albacete-La Encina-Valencia. Dentro del cual se incluye el Subtramo Benifaió-Valencia".

El hecho de que la Administración entienda que en un estudio informativo de estas características alguno de los tramos o subtramos finales es de obligada ejecución para la obra pública, dados los objetivos que se persiguen, tal hecho, decimos, no implica la nulidad del estudio mismo por no aportar en ese momento otras alternativas al tramo o subtramo concernido. La dicción del artículo 7 de la Ley 25/1988 (sobre cuya interpretación más tarde nos pronunciaremos) exige que los estudios informativos definan en líneas generales el trazado de la nueva vía con sus diferentes opciones, pero no obliga a que respecto de todos y cada uno de sus subtramos futuros se prevean asimismo soluciones o alternativas diferenciadas. Puede darse el caso de que las necesidades técnicas o de otro tipo determinen que un subtramo sea de obligada elección, cualquiera que resulte ser la alternativa finalmente escogida. Así ocurrió en el caso de autos: el estudio ofrecía hasta seis soluciones alternativas para todo el proyecto, pero en algunas de ellas el tramo Albacete-La Encina-Valencia (y, dentro de él, el subtramo Benifaió-Valencia) aparecía como necesario en todo caso.

La Administración cumplió sus obligaciones, derivadas de la Ley 25/1988 y del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, al someter a información pública el estudio informativo, que incluía asimismo el preceptivo estudio de impacto ambiental. Y, como resultado de este proceso de información pública, se recibieron diversos escritos relativos al subtramo Benifaió-Valencia cuyo análisis fue incluido en el correspondiente informe de alegaciones. Este último concluía seleccionando como opción más favorable para el referido subtramo la opción propuesta en el estudio informativo.

Hasta aquí, pues, no se percibe ninguna irregularidad y el Ministerio de Fomento podía, en consecuencia, dar paso a los instrumentos sucesivos de concreción y desarrollo del proyecto de la línea de alta velocidad.

A estos efectos, en abril de 2001 el Ministerio de Fomento remitió al de Medio Ambiente "la fase 1/5.000 del estudio informativo"; y, ante la petición de este último para que le facilitara información adicional, la Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento remitió el 9 de octubre de 2001 a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente un estudio de impacto ambiental en el cual se analizaban, también a escala 1/5.000, nuevos "trazados alternativos", denominados alternativas 1 y 4. Descartada esta última, la Secretaría General de Medio Ambiente aprobó la Declaración de Impacto Ambiental el 9 de mayo de 2002, publicándola en el "Boletín Oficial del Estado" de fecha 11 de mayo de 2002.

Son estas ultimas fases del procedimiento las que impugna realmente la recurrente, tachando de "documentos desconocidos" (y a los que "nunca tuvo acceso") los correspondientes al estudio informativo de 2001 en su escala 1:5000 y al estudio de impacto ambiental de 9 de octubre de 2001 que contenía las alternativas denominadas 1 y 4. Y sostiene que debieron someterse a nueva información pública y que la falta de ésta ha provocado "indefensión a los interesados y merma de la necesaria participación ciudadana".

La Asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ recurrente tiene razón al afirmar que esta conducta administrativa contrasta con la seguida en la tramitación "paralela" del subtramo Játiva-Benifaió. Como ya hemos examinado, dicho subtramo formaba parte del inicial estudio informativo sometido a información pública en 1999, al igual que el subtramo Benifaió-Valencia. El Ministerio de Fomento reconoce que "como consecuencia de que durante el procedimiento de Información Pública a que fue sometido el estudio informativo [...] entre los meses de diciembre de 1999 y abril de 2000, se pudo constatar a través de las alegaciones recibidas de las instituciones y particulares afectados la especial sensibilidad hacia el trazado planteado entre las poblaciones de Játiva y Benifaió", razón por la cual el 1 de marzo de 2001 la Secretaría de Estado de Infraestructuras aprobó técnicamente un nuevo estudio informativo de referencia. El "nuevo" estudio informativo fue, a su vez, sometido al trámite de información pública mediante anuncio que se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 31 de marzo de 2001. En él se desarrollaban dos alternativas de trazado, "una que optimiza la propuesta inicialmente en el estudio informativo sometido a información pública entre los meses de diciembre de 1999 y abril de 2000, y otra que aprovecha, en todo lo posible, el corredor ferroviario actual en el tramo comprendido entre Játiva y Benifaió." Y que sería finalmente adoptada.

Esta diferencia se ha tratado de explicar por el hecho, cierto, de que para el subtramo Játiva-Benifaió el Ministerio de Fomento, vistas las alegaciones, accedió a incluir un "cambio sustancial" que, precisamente por ello, requería un nuevo trámite. Sea cual sea la explicación (y dejando al margen consideraciones de oportunidad y juicios sobre si un modo de actuar es preferible a otro en términos distintos a los estrictamente jurídicos), coincidimos con el tribunal de instancia en el juicio de legalidad de los actos impugnados, correspondientes al tramo Benifaió-Valencia. En lo que a él concierne, el Ministerio de Fomento respetó las normas que regulan la elaboración de los estudios informativos y su tramitación ulterior cuando en 1999 sometió a información pública el relativo al referido subtramo, acompañado de su preceptivo estudio de evaluación de impacto. Dado que uno y otro estudio contenían ya la solución que finalmente sería aprobada en el año 2002 (y que ahora es recurrida), tanto los ciudadanos como los Municipios recurrentes pudieron hacer sus observaciones al respecto, como de hecho sucedió.

No era, pues, preciso -en términos estrictamente jurídicos, insistimos- reduplicar estos trámites respecto del ulterior documento complementario de 2001, con un trazado a escala 1:5000, remitido al Ministerio de Medio Ambiente para su preceptiva declaración de impacto, pues la solución en éste propuesta coincidía con la que propiciaba el estudio informativo de 1999. El hecho de que aquel documento complementario incluyera, a su vez, una alternativa que, finalmente, fue descartada sólo podría desvirtuar, eventualmente, la conclusión a que llegamos si en última instancia se hubiera optado por una solución del todo diferente que, al no haber sido sometida a información pública, habría sido hurtada a la consideración previa tanto de los municipios afectados como de los ciudadanos en general.

El motivo segundo de casación debe, en consecuencia, ser rechazado.

SEXTO

Sobre el tercer motivo de casación.

El tercer motivo de casación, en el que la Asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ recurrente denuncia la incorrecta interpretación y aplicación del artículo 2.1ª) y c) del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, y de los artículos 7 y 8 del Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, debe ser desestimado.

La tesis central en que se funda el motivo es que los referidos preceptos resultan infringidos por la "ausencia de alternativas del proyecto" respecto del subtramo objeto de polémica, defecto que la recurrente afirma haber denunciado ya "en el único proceso de información pública que ha habido para este subtramo" (el de 1999) y que, a su juicio, no resulta desvirtuado -sino más bien al contrario- por el hecho de que en el documento complementario de 2001 la "denominada alternativa 4" fuera "poco viable y descabellada".

Las consideraciones que en el fundamento jurídico precedente hemos expuesto sobre el contenido del estudio informativo de 1999 y sobre la posibilidad de que para un determinado subtramo de una determinada vía férrea no quepan alternativas viables dentro de alguna o algunas de las soluciones de trazado propuestas bastan para rechazar este tercer motivo. Y en cuanto al documento complementario de 2001, contiene una opción de trazado distinta de la inicialmente propuesta y finalmente adoptada: que sus posibilidades de prosperar fueran unas u otras no empece al hecho mismo de su existencia.

SÉPTIMO

Sobre el cuarto motivo de casación.

En el cuarto motivo de casación se denuncia la "incorrecta interpretación y aplicación del artículo 16.2 y Anexo I Conceptos Técnicos del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, en relación con el artículo 226 y 227 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que desarrolla la Ley 16/1987, de Ordenación de Transportes Terrestres, y el artículo 74 de la Ley 42/94, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en relación con los artículos 10 y 12 de la Ley de Carreteras, en cuanto a la definición de proyecto y proyecto presentado para la información pública".

La Asociación ECOLOGISTA EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ recurrente discute las apreciaciones del tribunal de instancia sobre "qué tipo de proyectos y qué grado de definición han de tener para ser sometidos a información pública". Y concluye sosteniendo la tesis de que "[...] no se puede aplicar el procedimiento de la Ley de Carreteras a los proyectos sujetos a la Ley de Ordenación del transporte terrestre" porque esta última "exige una definición del proyecto en fase de información pública que la Ley de carreteras no exige". Conclusión que trata de reforzar con la cita del artículo 122 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.

De nuevo la Asociación recurrente prescinde de exponer con detalle por qué cada uno de los preceptos citados habría sido indebidamente interpretado o aplicado por la Sala. En concreto, su argumentación sobre el binomio Ley de Carreteras-Ley de Ordenación del Transporte terrestre no facilita argumentos bastantes para rechazar lo que el tribunal de instancia confirma con la lectura del artículo 74 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, esto es, que a tenor de este precepto "en materia de establecimiento y construcción de ferrocarriles estatales, será de plena aplicación lo dispuesto en la Sección 2ª, artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras ".

Dado que el referido artículo 10 de la Ley 25/1988, a su vez, obliga a someter la concepción global del trazado de la vía (esto es, el contenido del estudio informativo cuyos perfiles regula el artículo 7 de la misma Ley ) tanto a la consideración de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas como a la más general información pública, la tesis de la Asociación recurrente sobre la inviabilidad de aplicar a las vías férreas las previsiones de la Ley 25/1988 referentes a las carreteras ha de ser rechazada. No se entiende bien cómo la recurrente puede afirmar que los artículos 10 y 12 de la Ley de Carreteras "no hacen referencia a la aplicación del estudio informativo en la fase de información pública" cuando es justamente lo contrario.

Afirma la Asociación ECOLOGISTA EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ recurrente, que el instrumento más idóneo, por su definición, para ser sometido a información pública en el caso de los ferrocarriles sería no el estudio informativo sino el ulterior anteproyecto, como fase también prevista en la planificación y ejecución de las carreteras. Nada habría que oponer a ello sino que el Legislador ha optado (artículos 7 y 10 de la Ley 25/1988 ) por que sea precisamente el estudio informativo lo que haya de ser objeto de información pública y ha decidido igualmente (artículo 74 de la Ley 42/1994 ) que tal solución se extienda a los ferrocarriles estatales.

El desarrollo de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación del transporte terrestre, en esta materia se ajusta a cuanto acaba de exponerse. Entre los preceptos del capítulo II del Título VII del Reglamento de desarrollo de aquella Ley, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que se refieren al "establecimiento y construcción de ferrocarriles de transporte público", figuran efectivamente los que se invocan como vulnerados, esto es, los artículos 226 y 227. Pero de ellos no se puede deducir que el "proyecto" que se deba someter a información pública tenga un contenido más detallado que el de los estudios informativos, habida cuenta de que, a tenor del artículo 228 del mismo Reglamento, el proyecto ha de someterse a información pública para que se presenten observaciones "sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la línea, sobre la concepción global de su trazado y sobre la evaluación del impacto ambiental". En todo caso, cualquier divergencia sobre la interpretación de aquellos preceptos reglamentarios no podía prescindir del hecho normativo más relevante, esto es, de que el artículo 74 de la ya citada Ley 42/1994 (vigente hasta su derogación por la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario ) hacía extensible a los ferrocarriles, de modo expreso y singular, las previsiones del artículo 10 de la Ley de Carreteras.

Concluiremos rechazando la referencia al artículo 122 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, como norma que pueda incidir en el debate sobre la cuestión. El hecho de que la aprobación de un proyecto de obras sea presupuesto para su ulterior ejecución por contrato en nada afecta al problema de si la fase de información pública ha de recaer sobre los estudios informativos o sobre otro género de "proyectos".

OCTAVO

Sobre el quinto motivo de casación.

La imputación vertida en el quinto motivo de casación, esto es, que la Sala de instancia no ha hecho una correcta interpretación y aplicación del artículo 86.3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no es acogible.

Sostiene la recurrente que la "falta de notificación" singular -a cada uno de quienes las realizaron- de la contestación que la Administración ha dado a las alegaciones vertidas durante la fase de información pública "supone la vulneración del derecho a obtener de la Administración respuesta razonada", derecho recogido en el citado artículo 86.3 de la Ley 30/1992.

El argumento debe ser rechazado. En el seno de los procedimientos de información pública de grandes proyectos de infraestructuras la Administración está ciertamente obligada a tomar en cuenta (para aceptarlas o rechazarlas) las alegaciones formuladas, pero no a comunicar o notificar una respuesta individual y singular, de contenido diferenciado, a cada uno de quienes alegaron, de modo que la omisión de esta respuesta así notificada genere la nulidad del acto resolutorio. Basta, a estos efectos, que en el informe sobre las propuestas se razone la elección de la alternativa acogida y que en el acto de aprobación del proyecto se expliciten las razones de la decisión en relación con las alegaciones presentadas, siendo este acto al que debe darse la publicidad necesaria, lo que el caso de autos ocurrió a través de su inserción en el Boletín Oficial del Estado. El apartado 3 del artículo 86 citado permite que la respuesta de la Administración sea "común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales", sin que la Asociación recurrente haya invocado diferencias entre las presentadas por los municipios en ella integrados durante el trámite de información pública.

NOVENO

Sobre el sexto motivo de casación.

En el sexto y último de los motivos de casación se denuncia la "incorrecta interpretación y aplicación del artículo 8 bis 3.b) del Real Decreto-Legislativo 1302/1986 en relación con los artículos 27, 11, 25.1, 26.a), 28.b) del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986 ".

Afirma la recurrente, a estos efectos, que la Sala de instancia "no ha tenido en cuenta la prueba practicada". Dicha prueba, a su entender, demostraría la infracción de la legalidad en "la ejecución de los proyectos constructivos", de modo que se estarían incumpliendo, siempre a juicio de la Asociación, las condiciones establecidas en la Declaración de Impacto Ambiental.

El motivo adolece de una cierta falta de claridad. No se precisa bien si el incumplimiento de los condicionamientos medioambientales se imputa propiamente a la quinta de las resoluciones impugnadas (esto es, a la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 17 de mayo de 2002, por la que se aprueba el proyecto constructivo de plataforma del subtramo IV, sección 2ª Benifaió-Picassent o más bien a la ejecución material de dicho proyecto constructivo. Y tampoco se concreta cuál de las condiciones insertas en la resolución aprobatoria de la declaración de impacto ambiental (resolución de la Secretaría General de Medio Ambiente 9 de mayo de 2002) habría sido incumplida, aunque debemos entender, a falta de mención expresa, que se trata de la novena, relativa al emplazamiento final de los vertederos e instalaciones auxiliares.

La lectura de dicha condición revela que el emplazamiento citado habría de ser objeto de "un estudio específico, en el que se valoren las afecciones ambientales de las diferentes alternativas [...]", estudio que además "contemplará las posibilidades de reutilización de esos sobrantes para otros fines y contendrá un inventario de las canteras abandonadas y zonas degradadas existentes en el entorno del proyecto, siendo prioritaria la ubicación de los vertederos en estos emplazamientos. Como zonas de préstamos para la extracción de áridos se utilizarán canteras debidamente legalizadas y con planes de restauración aprobados". A estos efectos se disponía que el proyecto de construcción "incluirá, en su documento de planos, y por tanto con carácter contractual, la localización de préstamos, vertederos e instalaciones auxiliares".

Las supuestas "pruebas" del incumplimiento serían, a tenor de lo expuesto en el motivo, la posterior falta de autorizaciones administrativas municipales (o incluso su rechazo expreso en el caso de un Ayuntamiento) para realizar las actividades de "préstamo y vertedero" en los suelos afectados. Pero, al margen de que la apreciación que de dichas pruebas hace el tribunal de instancia no puede ser corregida en casación alegando tan sólo -como aquí ocurre- el mero error de dicho tribunal al valorarlas, lo cierto es que ninguno de aquellos documentos acreditaría que el supuesto incumplimiento se hallase ya en la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 17 de mayo de 2002, contra la que se insta el proceso, sino -todo lo más- en su ejecución material ulterior por parte de las empresas contratistas o del propio organismo Gestor de las Infraestructuras ferroviarias a quien el Consejo de Ministros había atribuido la construcción del nuevo acceso ferroviario (17 de septiembre de 1999) y la Secretaría de Estado había encomendado la redacción material de los proyectos necesarios para aquél (13 de julio de 2000).

La lectura de la propia resolución de 17 de mayo de 2002 (documento número nueve de los adjuntos a la contestación del Abogado del Estado) pone de relieve que en el proyecto constructivo y en los documentos contractuales "se encuentran recogidas y valoradas las medidas preventivas y correctoras establecidas en los apartados 1 a 11 de la Declaración de Impacto Ambiental", y nada significativo se opuso en el trámite de conclusiones al contenido del informe sobre el cumplimiento de éstas, suscrito en octubre de 2003 por la empresa a la que se había adjudicado el contrato de asistencia técnica, informe asimismo aportado por el Abogado del Estado en su contestación a la demanda.

Lleva razón, pues, la Sala de instancia al afirmar que no cabe confundir el juicio de legalidad de las resoluciones impugnadas con el que pudiera hacerse, en otros momentos ulteriores, respecto de las incidencias materiales o ejecutivas de la construcción de la vía férrea en cuanto a la localización de préstamos, vertederos e instalaciones auxiliares.

El motivo, en consecuencia, debe ser rechazado.

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los seis motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación ECOLOGISTA EN ACCIÓN- CODA DEL PAÍS VALENCIÁ contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1155/2002.

DÉCIMO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA DEL PAÍS VALENCIÁ contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 30 de noviembre de 2004, dictada en el recurso contencioso- administrativo 1155/2002.

Segundo

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.