STS, 10 de Febrero de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Febrero 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de febrero de dos mil nueve
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 154/07, interpuesto por el Procurador Don Jose Manuel Dorremochea Aramburu en nombre y representación de la Comunidad Foral de Navarra la sentencia de fecha 23 de noviembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sección 2ª, en el recurso núm. 116/06, interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza en Euskadi/Euskadiko Irakaskuntzako "Langileen Sindikatoa Stee Eilas" contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto el 2 de junio de 2005 frente a la Resolución 293/05 de 12 de abril, del Director General de Enseñanzas Escolares y Profesionales del Departamento de Educación, sobre desarrollo del Proyecto Atlante, plan de mejora para los cursos 2005/2007 en los centros públicos y concertados de Educación Infantil y Primaria.
En el recurso contencioso administrativo núm. 116/06, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sección 2ª, se dictó sentencia con fecha 23 de noviembre de 2006, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso interpuesto por Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza Euskadi/Euskadiko Irakaskuntzako Langileen Sindikatoa contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto el 2 de junio de 2005 frente a la Resolución 293/05, de 12 de abril, del Director General de Enseñanzas Escolares y Profesionales del Departamento de Educación, sobre desarrollo del Proyecto Atlante, plan de mejora para los cursos 2005/2007 en los centros públicos y concertados de Educación Infantil y Primaria, debemos anular y anulamos, por infracciones de procedimiento, la resolución recurrida, sin imposición de costas.
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra por escrito presentado el 21 de marzo de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
Por providencia de fecha 8 de enero de 2009 se señaló para votación y fallo el 4 de febrero de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. CELSA PICO LORENZO, Magistrada de la Sala
La Comunidad foral de Navarra interpone recurso de casación 154/2007 contra la sentencia dictada el 23 de noviembre de 2006 por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso contencioso administrativo 116/2006 formulado por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Euskadi contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto el 2 de junio de 2005 frente a la Resolución 293/2005, de 12 de abril del Director General de Enseñanzas Escolares y profesionales del Departamento de Educación, sobre desarrollo del Proyecto Atlante para la mejora de competencias básicas de Educación Infantil y Primaria y que anuló la misma.
Recoge la sentencia en su PRIMER fundamento que el acuerdo aprobó un plan de actuaciones que concierne no solo a los órganos de dirección sino también a su personal. Realiza luego prolijas consideraciones sobre la legitimación sindical para concluir que hay que distinguir entre el marco institucional de esas funciones y su contenido profesional determinado por titulaciones cuerpos, grupos o niveles.
Ya en el SEGUNDO pone de relieve que la Sala mediante sentencia de 20 de julio de 2006, recurso 55/2005, anuló la orden foral 279/2004 por infracción de los trámites de audiencia a la Mesa del Sector y al Consejo Escolar de Navarra.
Añade que "en coherencia con esa sentencia y dado que el plan de mejora para los cursos 2005-2007 ha sido aprobado por el acuerdo recurrido como medida de desarrollo del Proyecto Atlante, la nulidad de este por infracciones de procedimiento acarrea la nulidad del acuerdo recurrido, sin entrar en el examen de los otros motivos o infracciones, estas sustantivas, alegadas por el recurrente.
Esto no quiere decir que esos trámites (u otros) una vez observados en la aprobación de la disposición o acto "matriz" tengan que reproducirse en el acto o disposición de desarrollo.
Así, y a propósito de los trámites previos a la aprobación de disposiciones generales establecidos por el artículo 129 de la LPA de 1958 hemos dicho que son exigible cuando se trata de la disposición matriz, pues la dictada para su desarrollo tiene su cobertura en la primera la cual ha delimitado el ámbito normativo respecto al cual se habrán emitido los informes o presentado los estudios previos, sin que sea necesaria su reiteración en el procedimiento de elaboración de ámbito inferior o ya acotado por otra precedente (Sentencia de 12 de diciembre de 2000; recurso 305/1998 )"....
Un primer motivo al amparo, del artículo 88.1.d) de la LJCA sostiene infracción del artículo 19.1.b) de la Ley Jurisdiccional, al haber reconocido la sentencia recurrida legitimación activa al Sindicato demandante para interponer el recurso contencioso-administrativo, cuando carece de derecho o interés legítimo para recurrir.
Un segundo motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional alega infracción por la sentencia impugnada del artículo 34.2 y concordantes de la Ley 9/1987, dada la innecesariedad de dar audiencia a la Mesa Sectorial de Educación.
Por todo ello, en un tercer punto, concluye con la plena legalidad de la Resolución 293/2005, de 12 de abril, del Director General de Enseñanzas Escolares y Profesionales del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, por la que se establece, como desarrollo del Proyecto Atlante, el plan de mejora para los cursos 2005-2007 en los centros públicos y concertados de Educación Infantil y Primaria.
Antes de entrar en los motivos del recurso procede reseñar que mediante Sentencia de 17 de diciembre de 2008 recaída en recurso de casación 5003/2006 este Tribunal ha desestimado el recurso de casación presentado contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de veinte de julio de dos mil seis, dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 55/2005, interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Euskadi contra la Orden Foral 279/2004 de 8 de octubre, de la Consejería de Educación que estableció el Proyecto Atlante para la mejora de competencias básicas de Educación Infantil y Primaria. La Sala de Navarra había anulado la precitada Orden Foral.
Rechaza la STS de 17 de diciembre de 2008 en su FJ Cuarto la falta de legitimación imputada al sindicato recurrente para impugnar la Orden Foral 279/2004, de 8 de octubre, tras exponer el contenido de su Preámbulo y añadir que "y como resaltó la Sentencia de instancia en el seno de las cincuenta metas estratégicas que contempla el Proyecto, son varias las que de modo directo afectan a los intereses del profesorado, citaremos a título de ejemplo la 19 y damos por reproducidas aquellas que citó la Sentencia recurrida.
En consecuencia es innegable el interés legítimo del sindicato en el proceso puesto que la Orden que impugna afecta al círculo de intereses de los profesores, y la entrada en vigor del Proyecto les afectaba en sus condiciones de trabajo entendidas éstas en un amplio sentido de derechos y deberes, muchos de ellos ya concernidos de antemano por su trabajo habitual, pero que, para quienes lo prestan en el ámbito de la educación infantil y primaria en los centros de enseñanza de la Comunidad Foral navarra, revestía un interés especial al interesar a su diario quehacer, razones que justifican suficientemente la presencia del sindicato en este proceso en defensa de esos intereses.
Y en su FJ Sexto examina el tercero de los motivos allí suscitado. Se refiere, con cita de los arts. 32, 33 y 34 de la Ley 9/1987 de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación de personal al servicio de las Administraciones Públicas, a la innecesariedad de dar audiencia a la Mesa Sectorial de Negociación para la determinación de las condiciones de trabajo. Es decir análogo al aquí planteado como segundo. Se dijo en la precitada sentencia de 17 de diciembre de 2008 que "La Sentencia recurrida cuando aborda el fondo del asunto se refiere al Decreto Foral Legislativo 251/1993 de 30 de agosto, que aprobó el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y del que cita el art. 83.3ª A) 6 en relación con la Mesa Sectorial de Negociación para la determinación de las condiciones de trabajo y del igual modo procede al citar la Ley Foral 12/1997 de 4 de noviembre, reguladora del Consejo Escolar de Navarra o Junta Superior de Educación y de los Consejos Locales cuyo art. 7. 1. dispone que "El Consejo Escolar o Junta Superior de Educación será consultado preceptivamente sobre los siguientes asuntos: i) Las disposiciones y actuaciones generales encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza y su adecuación a la realidad social navarra, y las encaminadas a compensar las desigualdades y las diferencias sociales e individuales".
Por lo tanto lo que hace la Sentencia es interpretar derecho autonómico de la Comunidad Foral, tarea que compete en exclusiva al Tribunal Superior de Justicia de Navarra en este supuesto, y no a este Tribunal Supremo sin que pueda abrir la puerta a nuestra intervención la cita por el motivo de normas del Estado a título instrumental cuando las utilizadas por la Sentencia son exclusivamente autonómicas".
Expresa la Sala de instancia que la Resolución 293/2005, de 12 de abril, del Director General de Enseñanzas Escolares y profesionales del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra impugnada en el recurso contencioso administrativo antecedente del presente recurso de casación trae causa de la Orden Foral 279/2004, de 8 de octubre, de la Consejería de Educación que fue anulada mediante sentencia de 20 de julio de 2006.
Y, en el razonamiento anterior, hemos dejado constancia de que este Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de diciembre de 2008 ha desestimado el recurso de casación formulado contra la precitada sentencia.
Significa, pues, que dejada sin efecto la Orden Foral dictada por un Consejero no procede llevar a efecto ninguna actuación amparada en instrumento administrativo de menor rango como es una Resolución administrativa de una Dirección General de la Consejería.
Si carece de eficacia y validez la Orden Foral 279/2004, de 8 de octubre, es obvia la imposibilidad de efectuar un desarrollo de la misma mediante una Resolución de una Dirección General del órgano que dictó la primitiva Resolución.
Nos hallamos ante la pura aplicación del llamado efecto cascada, es decir que tras la anulación de la Orden Foral que establecía el Proyecto Atlante para la mejora de competencias básicas de Educación Infantil y Primaria, quedan anulados cuantos actos deriven de aquella como es su desarrollo.
La forma de las disposiciones de carácter general y las resoluciones de los Consejeros del Gobierno de Navarra adoptan la forma de Orden Foral conforme al art. 42.1 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, mientras el art. 41.1g) de la misma ley enumera como atribución de los Consejeros dictar Ordenes Forales.
Estamos ante un claro ejemplo en que la invalidez de una resolución administrativa de un Consejero, al igual que cuando se trate de una disposición de carácter general -Orden Foral- se comunica a la posterior aprobación de una Resolución de desarrollo de una Dirección General, siendo innegable la relación de causalidad entre la primera y el acto administrativo ulterior.
La primigenia invalidez repercute, por tanto, en la validez de la Resolución de desarrollo ya que el acto inválido no produce efectos (conclusión, "a sensu contrario" del art. 64 LRJAPAC ).
Y, por ello, resulta ajeno al debate en el presente recurso de casación las alegaciones respecto a la validez de la Orden Foral 279/2004 pues su invalidez fue confirmada mediante STS de 17 de diciembre de 2008.
Debe atenderse a la doctrina contenida en la STS 22 de julio de 1992 recurso apelación 3584/90, reiterada en 23 de setiembre de 2008, recurso 6967/2005. Dice la sentencia inicial en su FJ 4º que "Es cierto que la presunción de validez de los actos administrativos mira a la tesis favorable a la conservación de aquéllos. Pero es necesario reparar que el artículo 50 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que la invalidez de un acto no implica la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero, y que la invalidez parcial del acto no implica la de la demás partes del mismo que sean independientes de aquélla.
El principio o doctrina de la conservación de los actos administrativos es una técnica que consiste en separar el acto viciado, de modo que no comunique los efectos del vicio a otros actos independientes de aquél".
No hay aquí independencia de la Resolución frente a la Orden Foral pues el plan de mejora para los cursos 2005-2007 en los centros públicos y concertados de Educación Infantil y Primaria "se establece, como desarrollo del Proyecto Atlante".
Se desestiman conjuntamente todos los motivos.
Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien tal aserto carece de proyección dada la incomparecencia de la parte recurrida.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra contra la sentencia dictada el 23 de noviembre de 2006 por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso contencioso administrativo 116/2006 formulado por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Euskadi contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto el 2 de junio de 2005 frente a la Resolución 293/2005, de 12 de abril del Director General de Enseñanzas Escolares y profesionales del Departamento de Educación, sobre desarrollo del Proyecto Atlante para la mejora de competencias básicas de Educación Infantil y Primaria y que anuló la misma, la cual se declara firme con expresa condena en costas a la recurrente con el límite establecido en el último fundamento de derecho de esta Sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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