STS, 10 de Diciembre de 2007

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2007:8184
Número de Recurso9458/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución10 de Diciembre de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil siete.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 9458/04 interpuesto por la Procuradora Dª Carmen García Rubio en representación de D. Juan Antonio, Dª Mónica, Dª Paula, Dª Rosario, Dª Marí Juana, D. Rodolfo, D. Darío, Dª Amelia, Dª Camila, Dª Elena, Dª Gloria, Dª Mercedes y D. Juan Miguel contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 14 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 414/03 interpuesto por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona. Han sido parte en las presentes actuaciones la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA, representada por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, y el MINISTERIO FISCAL.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

D. Juan Antonio y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento, todos ellos funcionarios de Carrera de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha pertenecientes al Cuerpo Auxiliar, interpusieron recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona contra las Ordenes de la Consejería de Administraciones Públicas de 11 de abril de 2003 (DOCM de 21 de abril de 2003) por las que se publican las relaciones de aspirantes aprobados y se ofertan destinos a los mismos en relación con el proceso selectivo para ingreso en el Cuerpo Auxiliar de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por los sistemas de acceso libre y acceso de discapacitados convocados por Ordenes de 10 de mayo de 2002 (DOCM 21 de mayo).

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de CastillaLa Mancha dictó sentencia con fecha 14 de julio de 2004 (recurso nº 414/03 ) en la que se desestima el recurso y declarando que los actos impugnados no vulneran el derecho fundamental reconocido en el artículo

23.2 de la Constitución.

SEGUNDO

Contra la citada sentencia D. Juan Antonio y demás recurrentes prepararon recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 15 de noviembre de 2004 en el que aducen un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción la infracción de las siguientes normas:

· Artículos 1, 18.4, y 20 de la Ley 30/1984, de Medidas para la reforma de la Función Pública (lo que implica al tiempo la infracción del artículo 2.1 y 10 de la Ley 7/2001 de la Junta de Comunidades de CastillaLa Mancha y el artículo 2 del decreto 74/2002 de la misma Administración regional).

· Artículos 60 y 63.2 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado aprobada por Decreto 315/1964 .

· Artículo 7 del Real Decreto 364/1995 .

· Artículos 9, 23.2 y 103 de la Constitución.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos:

A) Declare haber lugar al recurso de casación y anule la sentencia recurrida. B) Estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los recurrentes en los siguientes términos:

b.1) Se declare la nulidad de todas las disposiciones administrativas que se impugnaban en dicho recurso, con los efectos legales inherentes a tal pronunciamiento.

b.2) Se declare el derecho de los demandantes a ser indemnizados por todos los daños y perjuicios que se les haya irrogado como consecuencia de la ejecución de los actos administrativos impugnados, los cuales deberán ser cuantificados en ejecución de sentencia.

b.3) Se condene a la Administración demandada a las costas de la primera instancia.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido a trámite por auto de la Sección 1ª de esta Sala de 15 de junio de 2006 en el que se desestima la posible inadmisión del recurso al amparo de lo previsto en el artículo 86.2.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción señalando que, aunque la sentencia recurrida resuelve una cuestión de personal, ésta puede afectar al nacimiento de la relación de servicio de los aspirantes aprobados en el proceso selectivo pues en el suplico de la demanda se solicita, entre otras pretensiones, que se declaren nulas las disposiciones impugnadas, entre las que se encuentran la Orden de la Consejería de 11 de abril de 2003 por la que se publican la relación de aspirantes aprobados por el sistema general de acceso libre en el proceso selectivo para el ingreso en el citado Cuerpo y se ofertan destinos a los mismos..

CUARTO

La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha presentó escrito con fecha 13 de noviembre de 2006 en el que ante todo plantea la inadmisibilidad del recurso por tratarse de una cuestión de personal que no afecta al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. Por lo demás, se opone al recurso de casación exponiendo las razones por las que debe considerarse que no ha habido vulneración del artículo 23.2 de la Constitución señalando, además, que las sentencias que invocan los recurrentes son anteriores a la modificación del artículo 18.4 de la Ley de Medidas de reforma de la Función Pública efectuada por Ley 13/1996 en el recurso de casación. Termina solicitando que se dicte sentencia inadmitiendo, o subsidiariamente desestimando, el recurso de casación, confirmando íntegramente la sentencia impugnada, todo ello con imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO

Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 14 de noviembre de 2006 en el que, en la línea de lo que había razonado el propio Ministerio Publico en el proceso de instancia, manifiesta que sí ha habido vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución si bien considera que no procede acceder a la pretensión indemnizatoria de los recurrentes, por lo que propugna que se case anule la sentencia de instancia y se estime en parte el recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad de la actividad administrativa impugnada por ser contraria al derecho reconocido en el mencionado artículo 23.2 de la Constitución.

SEXTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 5 de diciembre del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo interponen D. Juan Antonio y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 14 de julio de 2004 en la que se desestima el recurso interpuesto por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (recurso nº 414/03) contra las Ordenes de la Consejería de Administraciones Públicas de 11 de abril de 2003 (DOCM de 21 de abril de 2003) por las que se publican las relaciones de aspirantes aprobados y se ofertan destinos a los mismos en relación con el proceso selectivo para ingreso en el Cuerpo Auxiliar de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por los sistemas de acceso libre y acceso de discapacitados convocados por Ordenes de 10 de mayo de 2002 (DOCM 21 de mayo).

Y puesto que -según hemos visto en el antecedente tercero- en el escrito de oposición de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por tratarse de una cuestión de personal que no afecta al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, debemos ante todo señalar que este motivo de inadmisión ya fue examinado y rechazado por auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de junio de 2006 (antecedente tercero), por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94.1, párrafo segundo, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede reiterar ahora el examen de esa cuestión. Eso lo primero.

SEGUNDO

Como se explica en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, las convocatorias para ingreso en el Cuerpo Auxiliar por el turno libre y de acceso de discapacitados traen causa de la oferta de empleo público de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para el año 2001, aprobada por Decreto 98/2001, de 20 de marzo, luego modificada por la disposición adicional segunda del Decreto 46/2002, de 2 de Abril, que se refiere a la oferta de empleo público para el año 2002 y en el que a las 110 plazas iniciales se añaden otras 165, lo que arroja el número de 275 plazas que, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional Primera del citado Decreto 46/2002, resultó ampliado en 10 plazas más, vacantes por transformación o cambio de la naturaleza jurídica de estos puestos. De acuerdo con ello, las Órdenes de 10 de mayo de 2002 por las que se convocó el proceso selectivo para el Cuerpo Auxiliar incluían un total de 285 vacantes, de las cuales 213 se adjudicaron al turno libre, 15 al sistema de acceso de discapacitados y 57 al turno de promoción interna, previendo en la convocatoria del turno libre la posibilidad de acrecer las vacantes convocadas para el mismo con las no cubiertas en las convocatorias para los demás turnos. Una vez concluido el proceso selectivo, mediante las Ordenes de 11 de abril de 2003 (actos impugnados en el proceso de instancia) se publicaron las relaciones de aspirantes aprobados, 169 por el turno libre, 15 por el turno de discapacitados y 3 por el de promoción interna, ofertándose a los mismos un total de 603 plazas, en concreto 542 al turno libre y 13 para el turno de promoción interna.

En el proceso de instancia los recurrentes, todos ellos funcionarios del funcionarios del Cuerpo Auxiliar de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, alegaban que las Ordenes recurridas ofertaron a los aspirantes aprobados en el proceso selectivo para ingreso en el Cuerpo Auxiliar impugnadas 603 vacantes, que constituyen la totalidad de las vacantes existentes en el citado Cuerpo a la fecha de las mismas, incluyendo también plazas no vacantes en el momento de la citada oferta, así como plazas ocupadas por funcionarios en situación de adscripción provisional, además de plazas con niveles y complementos específicos superiores a los mínimos que no habían sido ofrecidas con anterioridad en concurso de traslado a los funcionarios de carrera que ocupaban plaza en plantilla, así como vacantes del SESCAM (Servicio de Salud de Castilla-La Mancha) que no era posible que estuvieran vacantes en el momento de la convocatoria.

Afirmaban los demandantes que no sólo la mayoría de las plazas ofrecidas a los aspirantes de nuevo ingreso no habían sido objeto de concurso previo entre los ya funcionarios sino que, además, se ofrecen a aquellos aspirantes de nuevo ingreso plazas no incluidas en la convocatoria, lo que supone un privilegio sin cobertura legal ni reglamentaria, y una actuación absolutamente arbitraria e injustificada en detrimento del derecho al cargo de quienes ya son funcionarios.

Se argumentaba en la demanda que si bien la Administración pretende ampararse en lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 7/2001, de 28 de Junio de Castilla-La Mancha, de Selección de Personal y Provisión de Puestos de Trabajo, y en el artículo 18. 4 de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, en el sentido de que las vacantes incluidas en la convocatoria no precisan la realización de concurso previo, en el presente caso la convocatoria objeto de autos sólo incluía 230 plazas, y no 680 como se han ofrecido a los aspirantes de nuevo ingreso. Por otra parte -añadían los demandanteslas plazas dimanaban de unas concretas ofertas de empleo público, concretamente la del año 2001 a la que se adicionaron luego las de la oferta de empleo público de 2002, pero la Administración ofreció todas las que se encontraban vacantes y ocupadas por funcionarios interinos a 31 de diciembre de 2001, con lo que se vulneran los decretos de la oferta de empleo público.

Según los demandantes la actuación administrativa, al vulnerar la legalidad, lesiona el derecho fundamental de los actores consagrado en el artículo 23. 2 de la Constitución porque discrimina a los funcionarios que forman parte de la Administración respecto de los funcionarios de nuevo ingreso, ofreciendo a éstos últimos una posibilidad amplísima para elegir vacantes cuya cobertura en la mayoría de los casos se podía hacer por los funcionarios de la Administración a los que no se ha concedido jamás esa opción. Se aduce en la demanda, en fin, que los principios de mérito y capacidad no sólo operan en el acceso a la función pública sino también, entre los que ya han accedido a la Administración, en el régimen de provisión de puestos de trabajo donde han de respetarse aquellos principios; y esto no se observa si a funcionarios con una antigüedad y años de servicios, con multitud de cursos de formación y grado consolidado y experiencia, se les proscribe la posibilidad de acceder a multitud de plazas de forma injusta, arbitraria e ilegal, vulnerando su derecho al cargo consagrado en el artículo 23. 2 de la Constitución.

TERCERO

La sentencia recurrida no acoge el planteamiento de los demandantes; y para su desestimación la Sala de instancia ofrece, entre otras, las siguientes razones: artículo 23.2 de la C.E. lo primero que hay que decir es que no existe un derecho de los que ya son funcionarios a que se les ofrezca por la Administración en concurso o convocatoria de provisión las plazas o puestos de trabajo vacantes que estén ocupados por interinos con carácter previo al nombramiento de los aspirantes que hayan superado los procesos selectivos. Es cierto que quienes ya son funcionarios tienen reconocido un derecho de movilidad funcional y de promoción en relación con el de carrera administrativa y que ese derecho de movilidad funcional que es también geográfica en la medida en que los puestos de trabajo de una determinada Administración se hallen en sedes geográficas diferentes se desarrolla a través de los mecanismos de provisión de puestos de trabajo (...).

(...) Ahora bien, insistimos que no existe un derecho de preferencia de los ya funcionarios de carrera a que se les ofrezca previamente mediante concurso los puestos de trabajo ya que la cobertura de aquellos que se hallen vacantes está ligada a criterios relacionados con el servicio y el interés público apreciables discrecionalmente por la Administración.

No obstante, es verdad que la cuestión de la determinación de los puestos de trabajo que pueden ofrecerse a los aspirantes que han superado un proceso selectivo está íntimamente ligada a la configuración de la institución de la oferta de empleo público.

Regulada en los artículos 18.4 de la Ley 30/84 la Oferta de empleo público, es la publicación que hace la Administración de las plazas vacantes que pretende cubrir durante un periodo presupuestario, por los procedimientos selectivos de acceso a la función pública. Se trata por tanto de las plazas presupuestariamente dotadas, que constan en la plantilla y en la relación de puestos de trabajo, que se encuentran vacantes y que no pueden ser cubiertas con los efectivos de personal existente.

Así el artículo 18. 4 de dicha Ley dispone que viene a estar constituida por "las necesidades de recursos con asignación presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existente".

Por su parte la Ley 7/2001, de 28 de Junio de Castilla-La Mancha emplea la siguiente definición en su artículo 2.1 : "Los puestos de trabajo dotados presupuestariamente que no puedan ser cubiertos con los efectivos de personal existentes serán objeto de Oferta de Empleo Público, siempre que su cobertura se considere necesaria."

En un principio la Jurisprudencia (STS 13 de mayo de 1986 ) interpretó que era requisito necesario con carácter previo a la publicación de la Oferta de empleo público, que antes se determinen cuales son las necesidades de personal, por lo que resultaba obligado proveer los puestos vacantes por los procedimientos de provisión entre los funcionarios de conformidad a lo dispuesto en las relaciones de puestos, pues sólo así se puede obtener las verdaderas plazas vacantes. Esta doctrina fue reiterada por SSTS de 12 de marzo y 23 de julio de 2001, en las que se reiteraba esta doctrina, diciendo que era disconforme a derecho una convocatoria de acceso a la función pública de plazas que previamente no habían sido objeto de concurso de provisión entre funcionarios.

No obstante la Ley 13/96 de 30 de diciembre de medidas fiscales, Administrativas y de orden social, modificó el citado artículo de la Ley 30/84, estableciéndose expresamente que cabía aprobar la Oferta de empleo público, sin convocar previamente concurso.

En efecto el citado artículo 18.4 en su párrafo segundo dispone que: "Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisaran de la realización de concurso previo entre quienes ya tengan la condición de funcionario."

Esta reforma, que afecta a un precepto declarado básico, es de especial trascendencia en cuanto al eventual derecho de movilidad que queda limitado de acuerdo con la apreciación discrecional que haga la Administración antes de adjudicar las vacantes como resultado de los procesos selectivos convocados a raíz de la oferta de empleo público.

De manera que no es obligado que las vacantes incluidas en la oferta de empleo público, y en los consiguientes procesos de ingreso de personal público se ofrezcan previamente mediante el procedimiento de provisión correspondiente a los ya funcionarios. Ello no quiere decir que la Administración puede decidir arbitraria y caprichosamente sino que se trata del ejercicio de una potestad discrecional que ha de efectuarse conforme al interés público.

Sin embargo en el caso de autos no consta que la Administración haya obrado de forma contraria al interés público, ni de forma caprichosa o arbitraria como afirman los recurrentes.

Por otro lado, de acuerdo con la posible interpretación que apuntábamos ya en el auto de admisión a trámite del proceso, interpretación que la Sala asume por ser la más adecuada de acuerdo con su finalidad y términos literales, la ley sólo libera a la Administración de la exigencia de su oferta previa para su provisión a los ya funcionarios antes de su cobertura por los aspirantes ingresados como resultado de la oferta de empleo público de aquellas las vacantes incluidas en la citada oferta, pero no de las demás vacantes que se estime oportuno ofertar a los citados aspirantes. Esto es, es posible ofertar sin concurso previo sólo el nº de vacantes objeto de las convocatorias, pero si se oferta un nº superior al de plazas convocadas es necesario que la mismas se hayan sacado previamente a concurso o lo que es lo mismo se ofrezcan previamente a los ya funcionarios.

En el caso de autos sin embargo la Administración no ha transgredido esa limitación pues ha quedado debidamente probado en el proceso que con anterioridad a las Ordenes recurridas, se habían sacado previamente a concurso 360 plazas correspondientes a códigos de puestos de trabajo incluidos en la relación de plazas ofrecidas a los aspirantes aprobados en aquellas.

Así sucedió por Orden de la Consejería de Administraciones Públicas de 19 de Julio de 2001 mediante la cual se convocó concurso de traslados que fue resuelto por Orden de 19 de Julio de 2002. Este número de plazas previamente ofrecidas en concurso de traslado -360- es muy superior a la diferencia entre el número de plazas convocadas (285) y las ofertadas finalmente (603).

Por tanto, no se puede estimar lesionado el derecho fundamental de los recurrentes por el hecho de que se hayan ofertado sin concurso previo a los aspirantes aprobados en el proceso selectivo un número de plazas superior de plazas convocadas sin concurso previo, ya que ello no es cierto.

SEPTIMO

De todas formas sostienen los recurrentes que se vulnera el derecho al cargo de los ya funcionarios al haber ofertado un número de plazas vacantes que no está de acuerdo con el número de vacantes de la oferta de empleo público.

De acuerdo con su interpretación existe una vinculación inexcusable entre vacantes y oferta de empleo público de manera que no se podrían ofrecer puestos diferentes de los vacantes ni tampoco incluir en la convocatoria y mucho menos permitir la cobertura de plazas no incluidas en la oferta de empleo público.

Pero a nuestro juicio no es posible aceptar esa rígida concepción de la oferta de empleo público, y de una vinculación inexcusable al número de plazas que se pueden ofrecer a los aspirantes seleccionados en un proceso selectivo que pretenden hacer valer en la demanda.

En efecto compartimos la interpretación de la Administración de la Oferta de empleo público, sobre todo tras las últimas modificaciones introducidas en la Ley 30/1984, de 2 de Agosto (Medidas de Reforma de la Función Pública ), como un instrumento de su política de personal condicionado por las previsiones de las leyes de presupuestos y limitaciones del gasto público que obliga introducir en su desarrollo y aplicación criterios flexibles, en función de las cambiantes necesidades del servicio, que hacen que sea inevitable la producción de variantes en el número de plazas vacantes a lo largo de todo el proceso de ejecución de la misma desde su aprobación hasta el desarrollo y culminación de los diferentes procesos de ingreso, de tal manera que el concepto de vacante es un concepto un tanto abstracto, relacionado más bien con la idea de plaza dotada presupuestariamente que constituye una necesidad de cobertura, pudiendo sufrir variaciones como resultado de incidencias concretas los puestos de trabajo a que afecta, y sin que por tanto exista una vinculación obligada de la Administración a la cobertura de plazas concretas sino de plazas abstractas vacantes coincidentes con las necesidades que vayan surgiendo, lo que está muy de acuerdo con el principio de eficacia en la utilización de los recursos humanos, que es un criterio que en está fase debe tener primacía sobre los derechos de los concretos funcionarios que forman parte de su estructura de personal.

Así esta Sala se ha pronunciado explícitamente en la Sentencia de 1 de diciembre de 2003 que a su vez recuerda otros dos pronunciamientos anteriores (...)

En el presente caso debemos seguir el mismo camino y señalar que aunque es cierto que no cabe convocar un número mayor de plazas que las incluidas en la Oferta Pública de Empleo correspondiente, ello no quiere decir que, una vez seleccionados los aspirantes aprobados, se les deban ofrecer exactamente los puestos singulares que existieran vacantes en el momento en que la Oferta se publicó. Como bien dice el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, la oposición no se convoca en relación con puestos, sino con plazas de un Cuerpo determinado (artículo 16.a del R.D. 364/1995, de 10 de marzo, del Reglamento de Ingreso, Provisión y Promoción Profesional de los Funcionarios de la Administración General del Estado); una vez se ha aprobado, se ofrecen los puestos singulares (artículo 26 de la misma norma), y estos pueden ser los mismos que estuvieran vacantes cuando se publicó la Oferta u otros. En cualquier caso, lo que se debe respetar es el número de plazas incluidas en la Oferta, y eso se hace, pues si no se convocan más plazas será imposible cubrir más puestos; pero no hay norma alguna que imponga que sólo puedan cubrirse exactamente los puestos singulares vacantes al momento de publicación de la Oferta.

Pues bien, en el presente supuesto se respeta el número de vacantes objeto de la oferta de empleo público que constituye el soporte de las convocatorias, pues no se adjudica un número de plazas mayor al número de plazas convocadas, aunque por razones de interés del servicio y que no cabe considerar reñidas con el principio de transparencia, ya que se incluyen todas las plazas ocupadas por interinos, se ofreciera la totalidad de las vacantes existentes en el momento de producirse el destino concreto de los aspirantes, debiendo alabar el interés de la Administración por adjudicar desde el primer momento un destino definitivo a los aspirantes recién ingresados, tipo de destino que es el que se considera más adecuado desde el punto de vista de la recta aplicación del Ordenamiento jurídico en materia de función pública.

En todo caso, no parece que ello pueda ser materia del derecho fundamental del artículo 23.2 de la C.E . una vez demostrado que hubo concurso previo en el que se incluyó en su momento un número importante de vacantes ofrecidas a los aspirantes recién ingresados, número en todo caso superior a la diferencia entre el número de plazas convocadas y el número de plazas realmente ofertadas (...) ..

CUARTO

Puesto que se trata aquí de determinar si la Sala de instancia ha resuelto o no adecuadamente la controversia en torno a la vulneración del derecho fundamental alegado -a ello se ciñe el objeto del procedimiento especial escogido por los recurrentes- merecen especial atención las consideraciones que se hacen en la sentencia recurrida en torno al margen de apreciación de que dispone la Administración al decidir si para la provisión de las plazas vacantes convoca o no un concurso de traslado entre quienes son ya funcionarios antes de ofertarlas a los funcionarios de nuevo ingreso. Esta es, en efecto, la cuestión que tiene una incidencia directa en la posible vulneración del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución, en cuanto afecta a la observancia de los principios de mérito y capacidad en la provisión de puestos de trabajo. En cambio, tiene menor trascendencia a tales efectos ese otro aspecto cuantitativo de la controversia referido a si el número de plazas ofertadas queda o no vinculado o constreñido por el de las incluidas en la oferta de empleo público, pues, cualquiera que sea la respuesta que deba darse a esta cuestión en el plano de la legalidad ordinaria, no parece que ello tenga relevancia directa en cuanto a la posible vulneración del mencionado derecho fundamental.

Interpretando lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 30/1984, la jurisprudencia ha declarado que el procedimiento de provisión de vacantes ha de ser previo a la formulación de la Oferta de Empleo Público, pues sólo de esta manera se asegura el mejor aprovechamiento de los efectivos existentes y, a resultas de aquél, se obtendrán las plazas dotadas que no puedan ser cubiertas y que conforman las vacantes que integran la Oferta de Empleo Público; derivándose de ello la consideración de que no es ajustada a derecho la aprobación de una Oferta de Empleo Público en la que la determinación de las plazas vacantes no resulte de una previa actuación administrativa que permita constatar que dichas plazas no pueden ser cubiertas con los efectivos de personal existentes -sentencias de esta Sala de 12 de marzo de 2001 (casación 8244/96) y 23 de julio de 2001 (casación 1004/97 )-. Pero es cierto -como señala la sentencia recurrida- que esa doctrina jurisprudencial viene referida a una normativa anterior a la que es de aplicación al caso que nos ocupa, pues, en efecto, las sentencias citadas no contemplan la redacción dada al artículo 18.4 de la Ley 30/1984 por la Ley 13/96, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y de orden social.

Partiendo de que la finalidad de los Planes de Empleo es definir las actuaciones a desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos dentro de los límites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de política de personal (artículo 18.1 de la Ley 30/84 ), el párrafo primero del artículo 18.4 determina que "las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes serán objeto de Oferta de Empleo Público". Es innegable que el párrafo segundo que la Ley 13/1996 dio a este artículo 18.4 ("Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tengan la condición de funcionario") supone una ampliación del margen de actuación de la Administración. Pero es necesario determinar la amplitud de ese margen. Aun después de la adición de ese párrafo la mecánica del sistema determina que una vez aprobada la Oferta de Empleo Público se proceda a la convocatoria de los procesos selectivos de nuevo ingreso "para las vacantes previstas" (artículo 9 del Real Decreto 365/95, aplicable supletoriamente a todas las Administraciones conforme a su artículo 1.3 ); y esa referencia de la norma a las vacantes presupone la existencia de un concurso previo entre funcionarios en el que tales plazas no quedaron cubiertas. El Ministerio Fiscal explica acertadamente el sentido y alcance de la reforma de 1996 señalando que con ella se ampliaron efectivamente las potestades de la Administración, que, en el ámbito de sus facultades de autoorganización y al servicio de un mayor eficacia funcional, puede excluir del concurso previo entre los ya funcionarios determinadas plazas que de este modo serán directamente objeto de convocatorias para el ingreso de nuevo personal. Pero es de esencia a tal facultad -señala el Fiscal- que venga referida a plazas concretas que se considere conveniente reservar a los funcionarios de nuevo ingreso -por razones de autoorganización o de otra clase que persigan un fin protegido por la Ley-, lo que exige la expresión de dichas razones en el acto de exclusión.

QUINTO

La sentencia recurrida atribuye a la reforma del artículo 18.4 por la Ley 13/1996 un alcance más profundo, pues parece considerar que la regla general ha sido modificada y que ahora no es ya obligado que las vacantes incluidas en la oferta de empleo público, y en los consiguientes procesos de ingreso de personal público, se ofrezcan previamente mediante el procedimiento de provisión correspondiente a los ya funcionarios. No obstante, la sentencia matiza luego esta interpretación señalando que el margen otorgado a la Administración tras la reforma de 1996 no es ilimitado; y así, después de indicar que ya no es obligado el concurso previo entre los funcionarios viene a puntualizar que "...ello no quiere decir que la Administración puede decidir arbitraria y caprichosamente sino que se trata del ejercicio de una potestad discrecional que ha de efectuarse conforme al interés público".

Una vez hechas las afirmaciones que acabamos de reseñar, la Sala de instancia señala que "...en el caso de autos no consta que la Administración haya obrado de forma contraria al interés público, ni de forma caprichosa o arbitraria como afirman los recurrentes". Pero lo cierto es que la sentencia recurrida no explica qué razones han llevado en este caso a la Administración a no ofrecer en concurso previo a los ya funcionarios unas determinadas plazas y otras sí, ni queda explicado en la sentencia, por tanto, en qué forma el proceder de la Administración ha venido a satisfacer el interés público.

Ante tal ausencia de razones sustantivas -porque la Administración no las ha proporcionado- la sentencia recurrida formula una explicación meramente cuantitativa a partir del hecho de que por Orden de la Consejería de Administraciones Públicas de 19 de Julio de 2001 -es decir, antes de que se dictasen las órdenes impugnadas en el proceso de instancia- se convocó un concurso de traslado en el que se ofrecían 360 plazas. Tomando este dato, y considerando que las plazas incluidas en la oferta de empleo público estaban dispensadas de la exigencia de concurso de traslado previo, la sentencia concluye que no se ha quebrantado ningún límite legal porque el número de plazas previamente ofrecidas en concurso de traslado (360) es superior a la diferencia entre el número de plazas ofertadas finalmente a los aspirantes de nuevo ingreso (603) y las incluidas en la Oferta de Empleo Público (285).

El planteamiento no es asumible. Por lo pronto, ya hemos declarado que el párrafo añadido al artículo

18.4 por la Ley 13/1996 ("...las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo...") no alberga una exclusión general y automática del concurso previo sino que atenúa su obligatoriedad, permitiendo la norma que, de forma razonada, se excluyan determinadas plazas del concurso previo entre los ya funcionarios.

Por otra parte, ya dijimos que el aspecto cuantitativo de la controversia -referido a si el número de plazas que se pueden ofrecer a los aspirantes de nuevo ingreso queda o no legalmente vinculado por el de las incluidas en la oferta de empleo público- no tiene una incidencia directa en la posible vulneración del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución; o, al menos, no la tiene si el debate se plantea en su dimensión meramente numérica, pues en tal caso será un problema de legalidad ordinaria. Lo relevante para dilucidar si ha habido o no vulneración del derecho fundamental no es tanto -o no sólo- el número de las plazas sino la calidad y características de las ofertadas a los aspirantes de nuevo ingreso, puestas en relación con las que han sido objeto de previo concurso de traslado entre los ya funcionarios. Y es aquí donde opera la exigencia a que antes aludíamos de que la Administración explicite las razones por las que se excluyen unas plazas y no otras del concurso de traslado previo. En la medida en que respecto de las plazas excluidas de ese concurso queda seriamente debilitada la efectividad de los principios de mérito y capacidad, pues funcionarios con mayor antigüedad y experiencia no tienen posibilidad de acceder a ellas y sí la tienen, en cambio, los que acaban de ingresar, la afectación del derecho fundamental sólo resulta admisible si la Administración, en el ejercicio de su potestad de organización, explica el interés público que se trata de proteger y expone los criterios seguidos para aplicar ese tratamiento diferenciado a unas y otras plazas, enervando así cualquier sospecha de arbitrariedad. Sólo de este modo queda justificado el sacrificio del mencionado derecho a la igualdad, que como es sabido no sólo opera en el momento de acceso a la función pública sino también durante el desarrollo de la función o el desempeño del cargo.

SEXTO

Lo que llevamos expuesto en los apartados anteriores conduce a la conclusión de que, habiendo lugar al recurso de casación, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada. Y en su lugar, entrando a resolver la controversia, procede la estimación del recurso contencioso- administrativo si bien se trata de una estimación sólo en parte, pues la constatación de que ha sido vulnerado el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución, por las razones y en los términos que han sido expuestos, conlleva la declaración de nulidad de las órdenes impugnadas únicamente en cuanto en ellas se ofertan a los aspirantes de nuevo ingreso destinos que no habían sido objeto de previo concurso de traslado entre los ya funcionarios sin haber expuesto la Administración las razones para su exclusión del concurso ni los criterios seguidos para decidir la inclusión de unos destinos y no la de otros en el concurso de traslado. Por tanto, el pronunciamiento anulatorio en nada afecta a la demás determinaciones de las órdenes impugnadas, y, en particular, a las relaciones de aspirantes aprobados contenidas en los Anexos de las citadas órdenes.

Pero la estimación del recurso es también parcial por cuanto tampoco puede ser acogida la pretensión indemnizatoria que formulan los demandantes. Sucede que, salvo una genérica alusión en el escrito de demanda a los perjuicios de naturaleza económica y moral que se dicen derivados de las órdenes impugnadas, lo cierto es que los recurrentes no han acreditado, ni concretado siquiera, la naturaleza y entidad de tales perjuicios, ni la relación causal que permita vincularlos con la actividad administrativa impugnada. Y ello hace inviable la estimación de la pretensión indemnizatoria de se formula.

SÉPTIMO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

FALLAMOS

  1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto por D. Juan Antonio, Dª Mónica, Dª Paula, Dª Rosario

    , Dª Marí Juana, D. Rodolfo, D. Darío, Dª Amelia, Dª Camila, Dª Elena, Dª Gloria, Dª Mercedes Y

    D. Juan Miguel, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 14 de julio de 2004 (recurso contencioso- administrativo nº 414/03 interpuesto por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona), que ahora queda anulada y sin efecto.

  2. Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los mencionados recurrentes por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona contra las Órdenes de la Consejería de Administraciones Públicas de 11 de abril de 2003 (DOCM de 21 de abril de 2003) por las que se publican las relaciones de aspirantes aprobados y se ofertan destinos a los mismos en relación con el proceso selectivo para ingreso en el Cuerpo Auxiliar de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por los sistemas de acceso libre y acceso de discapacitados convocados por Ordenes de 10 de mayo de 2002, y declaramos que, por haber vulnerado el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución, aquellas resoluciones de 11 de abril de 2003 son nulas en cuanto en ellas se ofertan a los aspirantes de nuevo ingreso destinos que no habían sido objeto de previo concurso de traslado entre los ya funcionarios sin haber expuesto la Administración las razones para su exclusión del concurso ni los criterios seguidos para decidir la inclusión de unos destinos y no la de otros en ese concurso de traslado.

  3. Se desestima la pretensión indemnizatoria de los recurrentes.

  4. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

    Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.

73 sentencias
  • STSJ Andalucía 1361/2014, 12 de Mayo de 2014
    • España
    • 12 Mayo 2014
    ...la inclusión de unos destinos y no la de otros en ese concurso de traslado». Quinto Ahora bien debe considerarse que la sentencia del TS de 10 de Diciembre de 2007 opera sobre un desarrollo legislativo especifico como es la evolución del art 18.4 de la ley 30/84 el cual según hemos visto im......
  • STSJ Castilla y León 4/2021, 22 de Marzo de 2021
    • España
    • 22 Marzo 2021
    ...de Salud de Castilla y León, del art. 20.3 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo de la Función Pública de Castilla y León, y tras recordar la STS de 10.12.2007, dictada en el recurso de casación núm. 9458/2004, razona lo siguiente en sus Fundamentos de Derecho Quinto y "Por lo tanto, el derecho a......
  • STC 127/2022, 11 de Octubre de 2022
    • España
    • 11 Octubre 2022
    ...la condición de funcionario, pero no es en cambio titular del derecho a obtener un destino concreto”. Sostiene, con cita de la STS de 10 de diciembre de 2007 (recurso de casación 9458-2004), que es nula la actuación administrativa que oferta a los aspirantes de nuevo ingreso destinos que no......
  • STSJ Cantabria 802/2011, 28 de Noviembre de 2011
    • España
    • 28 Noviembre 2011
    ...la Orden PRE/18/2010 de 15 de junio. Como argumentos invocan la vulneración del principio de igualdad ( art. 23.2 de la CE y STS de 10 de diciembre de 2007, de mérito y capacidad en el acceso ( art. 103.3 CE ), proscripción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE ) pues pese a la facultad de auto......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR