STS, 13 de Junio de 2006

Ponente:EMILIO FRIAS PONCE
Número de Recurso:2493/2001
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:13 de Junio de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO. COMPETENCIA DEL ESTADO Y DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS. Si bien es cierto que las competencias autonómicas no tienen límite territorial en en materia de protección del medio marino, también lo es que el Estado ostenta competencias en tal ámbito en virtud de varios títulos como lo son el dominio público, la dimensión de las catástrofes y la materia mercante. Se desestima el recurso contencioso administrativo. No ha lugar al recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEMANUEL MARTIN TIMONJAIME ROUANET MOSCARDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Junio de dos mil seis.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por Ecolmare Ibérica, S.A., representada por el Procurador D. José Manuel Villasante García, contra la sentencia dictada el 26 de diciembre de 2000, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 669/99, contra la Orden del Ministerio de Fomento de 2 de Marzo de 1999 por la que se aprueban las tarifas por los servicios prestados por la Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítima.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con fecha 26 de Diciembre de 2000, y en el recurso antes referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Ecolmare Ibérica, S.A. contra la Orden del Ministerio de Fomento de 2 de marzo de 1999 por la que se aprueban las tarifas por los servicios prestados por la Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítima, confirmando la misma por ser conforme al ordenamiento jurídico. Sin imposición de costas."

SEGUNDO

Contra la anterior sentencia, la representación de la entidad "Ecolmare Ibérica, S.A.", preparó recurso de casación, siendo formalizado con la súplica de que se dicte sentencia "por la que estimando el recurso por los motivos desarrollados en el cuerpo del presente escrito, case la sentencia recurrida y en su lugar dicte otra declarando la nulidad de la Orden de 2 de marzo de 1999 del Ministerio de Fomento en lo que hace referencia a la asunción de la competencia de lucha contra la contaminación del medio marino con declaración expresa de que SASEMAR carece de competencias ejecutivas en la lucha contra la contaminación marina."

TERCERO

Conferido traslado al Abogado del Estado para la formalización del escrito de oposición, interesó sentencia que desestime íntegramente el recurso con imposición a la actora de las costas.

CUARTO

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 6 de Junio de 2006 , tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

"Ecolmare Ibérica, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Fomento de 2 de Marzo de 1999 por la que se aprueban las tarifas por los servicios prestados por la Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), por entender que esta entidad intentaba asumir competencias de las que carecía con grave perjuicio para las empresas que trabajan en el sector, entre las que figuraba la recurrente, que es una empresa española, que se dedica a la prestación de servicios de limpieza y salubridad de la superficie marina, tanto en puertos como en aguas litorales, así como a la explotación y venta de embarcaciones antipolución, al análisis, control de la limpieza y salubridad de las aguas y a cualquier otra actividad de lucha antipolución en el medio marino.

Concretamente, alegó que la citada Orden, en cuanto establece en su art. 2 que "no están sujetas a tarifa las funciones desarrolladas por SASEMAR que a continuación se indican: a) Las actuaciones que constituyan prestación del servicio público de salvamento de la vida humana en el mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino...", venía a atribuir a SASEMAR la lucha contra la contaminación en el medio marino, competencia de la que carecía el propio Estado desde la sentencia 40/98, de 19 de Febrero, del Tribunal Constitucional , excluyendo la función además del ámbito de actuación de las empresas privadas al considerarla un servicio público estatal de prestación directa por SASEMAR.

La sentencia de instancia desestimó el recurso, declarando en sus fundamentos cuarto y quinto lo siguiente:

CUARTO

El artículo 90 de la Ley 27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante establece que corresponde a la Sociedad Estatal SASEMAR "la prestación de servicios de búsqueda, rescate y salvamento marítimo, de control y ayuda al tráfico marítimo, de prevención y lucha contra la contaminación del medio marino, de remolque y embarcaciones auxiliares, así como la de aquellos complementarios de los anteriores". Del artículo 92.2 h) del mismo texto legal se desprende que corresponde al Ministerio de Fomento, la aprobación de las tarifas que se puedan facturar por la prestación de servicios relacionados con el objeto de la sociedad -anteriormente expuestos-, a propuesta del Consejo de Administración de la Sociedad Estatal.

La Orden impugnada se dicta en desarrollo de este precepto legal, y en la misma se especifica: a) que el régimen tarifario ha de aplicarse exclusivamente a las funciones de la sociedad estatal que, estando comprendidas en aquel objeto social definido en el precitado artículo 90, puedan, por su naturaleza, dar lugar a una contraprestación económica por parte de los usuarios; b) que no pueden dar lugar a la percepción de ingresos privados, por constituir actividades de prestaciones del servicio público, ni el salvamento de la vida humana en el mar ( Ley 60/62 de 24 de diciembre ) ni la lucha contra la contaminación del medio marino, ni la ordenación y control del tráfico marítimo y los servicios de apoyo a la Administración Marítima; c) que el resto de las funciones están sujetas al ordenamiento jurídico privado realizándose en régimen de concurrencia, por lo que su prestación debe compensarse con el pago de las correspondientes tarifas. Entre estas funciones están las asistencias marítimas, los remolques, actividades de formación y homologación de equipos de seguridad y actividades complementarias prestadas desde buques, aeronaves y centros de salvamento.

En virtud de lo expuesto, el artículo 2. a) de la Orden establece que no están sujetas a tarifa las funciones desarrolladas por SASEMAR consistentes en "actuaciones que constituyan prestación del servicio público de salvamento de la vida humana en la mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino". Ello se adecua a la distinción derivada del tenor del artículo 90 de la Ley 27/92 , entre aquellas actividades que, como la lucha contra la contaminación obviamente y por su naturaleza no pueden ser objeto de tarifa, de aquellas otras que, realizándose en régimen de concurrencia, están sujetas al ordenamiento jurídico privado. Se equivoca, pues la parte actora al entender que la Orden está realizando una nueva atribución de competencias a SASEMAR, imputando a la misma lo que en todo caso derivaría de una norma con rango de ley cual es la Ley 27/92 que crea la referida Sociedad Estatal, sin que pueda deducirse que aquella incluya servicios no comprendidos en el precitado artículo 90 de la Ley 27/92 , tal y como ya señalamos en nuestra sentencia de 28 de junio de 2000, recaída en el recurso 695/1999 en el que se impugnaba esta misma Orden.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 40/98, de 19 de febrero invocada por la actora, no afecta a la regulación de la Orden, en base a la distinción expuesta, ya que, como hemos dicho, la misma no añade ninguna novedad a lo contemplado en la Ley 27/92, cuyos preceptos -cuestionada su constitucionalidad- no fueron anulados por el Tribunal Constitucional, sino que en la referida sentencia se realizó una interpretación de los mismos conforme a la Constitución y en concreto por lo que a los artículos 89 y 90 se refiere dispone la misma literalmente:

" (...)Inocuo desde el punto de vista competencial resulta, asimismo, el art. 89.1 de la Ley , que se limita a disponer la creación de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, entidad de Derecho público que queda adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Mayores problemas puede suscitar el art. 90 LPMM que, al regular el objeto de esta Sociedad, incluye entre sus competencias "la prestación de servicios de búsqueda, rescate y salvamento marítimo, de control y ayuda del tráfico marítimo, de prevención y lucha contra la contaminación del medio marino, de remolque y embarcaciones auxiliares, así como la de aquellos complementarios de los anteriores". En principio, la dicción del precepto parece apuntar al ejercicio de funciones ejecutivas de las que el Estado carece. No obstante, en la medida en que se entienda -como, por otra parte, parece obligado- que la Sociedad no podrá ejercer sino aquellas funciones que correspondan al Estado -es decir, funciones de coordinación en la búsqueda, rescate y salvamento marítimo-, el precepto es también una norma de distribución de competencias en el seno de la organización estatal y, por ello, sin ninguna incidencia en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas".

"(...)Sin necesidad de realizar por ahora mayores precisiones, cabe advertir que en materia de protección del medio ambiente marino el Estado no se ha reservado sino la competencia de legislación básica ( art. 149.1.23ª C.E .). Pero para determinar el haz de facultades que corresponden al Estado sobre el medio marino deben tenerse en cuenta otros datos de indudable relevancia. El primero de ellos, la titularidad que, según el art. 132.2 C.E ., corresponde al Estado sobre las playas, la zona marítimo-terrestre, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. En múltiples ocasiones hemos reiterado que esta titularidad no puede entenderse como un título atributivo de competencias, pero sí otorga al Estado facultades encaminadas a la protección de los bienes demaniales. En segundo lugar, debe volver a traerse a colación algunas de las razones apuntadas al examinar la problemática planteada sobre el salvamento marítimo; en concreto, la dimensión que pueden alcanzar ciertas catástrofes medioambientales que ponen en juego un interés superior al que estrictamente corresponde a una Comunidad Autónoma. Por último, ha de señalarse que existen determinadas actividades relacionadas con la limpieza de buques y descarga de lastre que, aunque evidentemente tengan incidencia en el medio ambiente marino, pueden encontrar asimismo su acomodo natural en el título de marina mercante".

QUINTO

Estos mismos argumentos nos llevan a rechazar las alegaciones de vulneración de la libertad de empresa y principio de subsidiariedad, dado que el conjunto de facultades que corresponden al Estado en materia de medio ambiente, no se refieren a labores del limpieza de las playas -que efectivamente pueden ser desarrolladas por SASEMAR en régimen de libre concurrencia- sino, como señala el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/98, comprenden la competencia de legislación básica ( artículo 149.1.23ª CE) así como las derivadas de la titularidad que ostenta sobre las playas, la zona marítimo terrestre, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Por otro lado, hay que tener en cuenta la dimensión que pueden alcanzar ciertas catástrofes medioambientales que ponen en peligro un interés superior al que estrictamente corresponde a una Comunidad Autónoma, y que justifica que la lucha contra la contaminación del medio ambiente sea desarrollada por el Estado, por sí mismo o por una Entidad de él dependiente, en concepto de servicio público gratuito."

SEGUNDO

La recurrente invoca, al amparo del apartado 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , tres motivos de casación.

En el primero se alega infracción de las normas del ordenamiento jurídico por indebida aplicación de los artículos 66, 67.1 y 90 de la Ley 27/92, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , de acuerdo con la interpretación dada por la sentencia 40/98, de 19 de Febrero, del Tribunal Constitucional .

Entiende la recurrente que la interpretación que realiza la sentencia de instancia se separa de lo establecido en los preceptos citados, porque SASEMAR no es competente para prestar el servicio de lucha contra la contaminación en el medio marino ni la limpieza de las aguas interiores de los puertos españoles, sean o no de interés general, ni en las aguas costeras literales de España, al no ser tampoco el Estado competente para ello, al atribuirle el art. 149.1.23 de la Constitución sólo la competencia de "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección."

A estos efectos, mantiene que las competencias ejecutivas en esta materia corresponden en los puertos de interés general a las Autoridades Portuarias, constituyendo un servicio portuario más de lo que tienen encomendado por la Ley e integran la esfera de sus competencias. Sin embargo, SASEMAR con una actividad de pura limpieza material en los Puertos en los que actúa se extralimita en sus competencias, que no son otras que la de aprobar las normas de coordinación de la lucha contra la contaminación marina.

En el segundo motivo se aduce que la sentencia infringe los preceptos constitucionales de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, artículos 148.1.9, 149.1.23 de la Constitución , y los respectivos de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas litorales de acuerdo con la interpretación dada por la sentencia 40/98, de 19 de Febrero, del Tribunal Constitucional .

Recuerda también que, en relación con los puertos que no sean de interés general, son las Comunidades Autónomas los titulares de las competencias de gestión y ejecución del servicio de lucha contra la contaminación del medio marino, que incluye la limpieza de las aguas costeras e interiores portuarios.

Finalmente, en el tercer motivo se alega la infracción del art. 38 de la Constitución .

Afirma la parte que, en contra de lo que establece la sentencia de instancia, la Orden de 2 de Marzo de 1999 permite realizar a SASEMAR sin precio una actividad material de pura limpieza de las aguas costeras e interiores portuarias, que constituye precisamente el objeto social de la entidad recurrente y de otras empresas privadas que se dedican al mismo objeto, y de ahí la necesidad para evitar una asunción de competencias por parte de SASEMAR, "de que sea casada y se declare que la mencionada sociedad sólo tiene competencias en materia de coordinación en la lucha contra la contaminación marina, pero no de limpieza material de las aguas."

TERCERO

La Sala anticipa que no procede admitir los motivos por las siguientes razones:

Primera

Es cierto que la sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, a propósito de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante de 1992, viene a clarificar el sistema de distribución de competencias en el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio marino, negando que el Estado tenga todas las competencias legislativas y ejecutivas sobre el medio ambiente del mar, considerando que el hecho de que una competencia pueda proyectarse sobre el mar no excluye, por sí misma, la competencia autonómica.

No hay duda, por tanto, que el mar territorial forma parte del territorio de las Comunidades Autónomas lo mismo que lo forma parte del Estado, siendo un espacio sobre el que se pueden proyectar potestades en función del título competencial de que se trate.

Esta idea se revela claramente en la modificación de la Ley de Puertos, llevada a cabo por la Ley 62/1997, en cuanto la disposición adicional decimoctava previó que correspondía a las Comunidades Autónomas la ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos en las aguas interiores y territoriales cuando así lo hubieran asumido en sus propios Estatutos, lo que suponía reconocer, en principio, que lo determinante es el título competencial, y no el espacio sobre el que se proyecta.

Ahora bien, el propio Tribunal Constitucional, tras descartar que las competencias autonómicas tengan un límite territorial en esta materia, también reconoce que el Estado ostenta competencias en este ámbito, aunque sin decantarse por un único título, sino optando más bien por un fundamento múltiple: dominio público, dimensión de las catástrofes, sin excluir la materia mercante. La sentencia de instancia recoge acertadamente la fundamentación del Tribunal Constitucional.

Segunda

Aunque se parta de que la sentencia del Tribunal Constitucional afecta a SASEMAR, hay que reconocer que la Orden Impugnada no implica per se vulneración del orden competencial, pues se limitaba a aprobar las tarifas por las funciones que podía realizar SASEMAR, excluyendo el art. 2 impugnado, entre otras, las funciones de lucha contra la contaminación.

Así, en la Exposición de Motivos de la Orden se expresa que el art. 92.2h) de la Ley 27/92 otorga al Ministro de Fomento la competencia para aprobar, a propuesta del Consejo de Administración de la sociedad estatal, las tarifas por la prestación de servicios de SASEMAR, y que el régimen tarifario ha de aplicarse a las funciones de la sociedad que, estando comprendidas dentro del objeto social definido en el art. 90 de la Ley 27/1992 , puedan por su naturaleza, dar lugar a una contraprestación económica por parte de los usuarios, excluyendo expresamente el art. 2 a las actuaciones que constituyan prestación del servicio público de salvamento de la vida humana en la mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino, así como a las actividades desarrolladas en relación con la relación con la ordenación y el control del tráfico marítimo y los servicios de apoyo a la Administración marítima, por tratarse de funciones públicas cuya ejecución asume la sociedad estatal, todo ello con el debido respeto, ha de entenderse, a las competencias a su vez atribuidas a las Comunidades Autónomas.

La sentencia de instancia acertadamente destaca que la Orden no añade ninguna novedad a lo contemplado en la Ley 27/92, no habiendo el Tribunal Constitucional anulado el art. 90 que contempla las funciones de la Sociedad Estatal al considerar que se trata de norma de distribución de competencias en el seno de la organización estatal y, por ello, sin ninguna incidencia en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.

Tercero

La mención en el art. 2 de la Orden al servicio público de salvamento de la vida humana en la mar y de la lucha contra la contaminación se recoge también en el art. 87 de la Ley de 1992, y carece de relevancia.

En la tradición legislativa española, cuando una actividad prestacional se declaraba servicio público, significaba que se prohibía su gestión por las particulares sin la debida concesión, imponiendo, además, a estos particulares, una estricta reglamentación para ejercer dicha actividad.

Sin embargo, cuando la Ley de Puertos se refiere a estos servicios está contemplando exclusivamente un deber del Estado respecto al salvamento de la vida humana y la lucha por la contaminación, que también puede ser competencia de las Comunidades Autónomas, sin que en modo alguno se cuestione la actuación del sector privado y la libertad de empresa.

CUARTO

Desestimado el recurso, procede imponer las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139,2 de la Ley Jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del citado precepto, señala 2100 euros como cifra máxima de los honorarios del Abogado del Estado.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 26 de Diciembre de 2000 , con imposición de las costas causadas a la parte recurrente, con el fundamento cuantitativo expresado en el último de los Fundamentos Jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.