STS, 17 de Diciembre de 2001
| Ponente | TRILLO TORRES, RAMON |
| ECLI | ES:TS:2001:9910 |
| Número de Recurso | 9262/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 17 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 9262/97, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Rosendo contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 10 de marzo de 1997, dictada en el recurso 1761/1996, tramitado de acuerdo con el procedimiento especial establecido en la Ley de 26 de diciembre de 1978 sobre Protección de los Derecho Fundamentales de la Persona, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Elche de 14 de junio de 1996 puntos 3, 4 y 5 del orden del día, sobre integración de un Concejal Grupo Mixto en dos Comisiones y exclusión de las restantes y demás órganos. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Elche.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar como desestimamos el recurso contencioso-administrativo planteado por don Rosendo , en vía de derechos fundamentales planteado contra los actos aquí recurridos. Con imposición a la actora de las costas causadas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de don Rosendo presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don José Manuel Fernández Castro en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales don Carlos de Zulueta y Cebrián en nombre y representación de la parte recurrida y el Ministerio Fiscal.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que estimando el motivo del recurso, case y anule la sentencia recurrida, dictándose en su lugar otra de conformidad con el suplico de la demanda.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal del Ayuntamiento de Elche ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia por la que: a) Se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo. b) Subsidiariamente, declare no haber al recurso. c) Y, en todo caso, imponga la costas al recurrente.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, presenta escrito en el que, tras realizar las alegaciones que considera pertinentes, interesa de la Sala la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 4 de diciembre de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo de 14 de junio de 1996, el Ayuntamiento de Elche constituyó un grupo mixto formado por un solo concejal, al que integró en las comisiones informativas de Urbanismo y de Bienestar Social,
Contra este acuerdo interpuso el interesado recurso contencioso-administrativo de protección de los derechos fundamentales, invocando como preceptos infringidos los artículos 14 y 23 de la Constitución, que a su entender habían sido vulnerados al excluir al grupo mixto de su integración y participación en el resto de las comisiones.
La Sala de instancia afirma, sin embargo, que el acto impugnado no viola derecho fundamental alguno y ello tanto por la naturaleza de las comisiones informativas (órganos complementarios sin competencias resolutorias, cuyos informes no son vinculantes), cuanto porque, en lo fundamental, no ha sido alterado el estatuto de concejal y, por último, porque la pretensión del recurrente de formar parte de todos los órganos rompería el principio de proporcionalidad que debe presidir la gestión y actuación de las entidades locales. Sobre este último aspecto, dice la Sala a quo -remitiéndose a la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 1990- que si el representante de un grupo parlamentario integrado por un solo miembro estuviera presente en todas las comisiones informativas, su participación en las mismas sería del 100% y en tal caso todos los demás grupos políticos tendrían que ostentar también el 100% de representación, perteneciendo en consecuencia a las comisiones informativas todos los concejales de cada grupo y con esta solución -termina la sentencia- las comisiones quedarían privadas de la función consultiva que tienen atribuida.
La sentencia ha sido impugnada en casación por el concejal, cuyo recurso se plantea al amparo del articulo 95- 1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956, por infracción del artículo 23, apartados 1º y 2º, de la Constitución, en relación con los artículos 20-3 y 32-3 de la Ley de Bases de Régimen Local. De estos preceptos resulta -a juicio del recurrente- que todos los grupos políticos tienen derecho a participar en todas las comisiones informativas, sin perjuicio de que se puedan establecer fórmulas de voto ponderado en relación con la representación de cada grupo en el Pleno.
Siendo el derecho consagrado en el artículo 23-2 un derecho de configuración legal, procede recordar, en relación con las comisiones informativas municipales que una consolidada jurisprudencia tiene declarado que una composición no proporcional de las mismas resulta constitucionalmente inaceptable, al tratarse de divisiones internas del Pleno, por lo que en cuanto partes de éste deben reproducir, en cuanto sea posible, la estructura política del Pleno municipal, «pues, de otro modo, en efecto, no sólo se eliminaría toda participación de los Concejales de la minoría en un estadio importante del proceso de decisión (y sólo un formalismo que prescinda absolutamente de la realidad puede ignorar la trascendencia que en este proceso tiene la fase de estudio y elaboración de propuestas), sino que se hurtaría a la minoría incluso la posibilidad de participar con plena eficacia en el estudio final de la decisión, privándole del tiempo necesario para el estudio en detalle de los asuntos o de la documentación que ello requiere, o de ambas cosas» (STC 32/1985), proporcionalidad que, naturalmente, no implica la necesidad que cada una de las Comisiones sea reproducción exacta, a escala menor, del Pleno municipal, sino sólo la de que -en cuanto la diferencia cuantitativa y otras consideraciones lo hagan posible- al fijar la composición de las Comisiones se procure dotar de presencia en ellas a las fuerzas políticas presentes en el Pleno.
Sobre esta base, corresponde ahora determinar si en virtud del elenco de derechos y facultades que integran el status legal del recurrente, le correspondía ocupar un puesto en todas y cada una de las distintas Comisiones informativas existentes en el Ayuntamiento de Elche y, por tanto, si éste, al desconocer ese supuesto derecho del recurrente, vulneró el art. 23-2 de la CE.
La normativa reguladora de las comisiones informativas, constituida en lo esencial por la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF) configura dichas comisiones como órganos de funcionamiento interno de los Ayuntamientos, de las que éstos se pueden dotar en el ejercicio de la potestad de autoorganización complementaria que legalmente tienen conferida (art. 20-1-c LBRL), que, sin atribuciones resolutorias, tienen por objeto el estudio, asesoramiento, consulta, propuesta y seguimiento de la gestión municipal sobre aquellos asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y, en su caso, de la Comisión de gobierno cuando ésta actúe con competencias delegadas por el Pleno.
En orden a su composición, la LBRL dispone, con carácter general, que «todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar, mediante la presencia de Concejales pertenecientes a los mismos, en los órganos complementarios del Ayuntamiento» (art. 20-3). Previsión que se concreta en relación a las Comisiones informativas, al establecer que cada Comisión estará integrada de forma que su composición se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos políticos representados en la Corporación y que la adscripción concreta a cada Comisión de los miembros de la Corporación que deban de formar parte de la misma en representación de cada grupo se realizará mediante- escrito del portavoz del mismo dirigido al Alcalde o Presidente (art. 125 ROF).
De otro lado, también ha optado nuestro ordenamiento por la organización grupal del trabajo corporativo, estableciendo al efecto la obligatoria adscripción de todo Concejal a un grupo municipal, para cuya formación se exige un número no inferior a tres Concejales, constituyendo el grupo mixto aquellos que no queden integrados en ningún otro grupo municipal (arts. 23 y siguientes ROF).
Del texto mencionado del artículo 20-3 del ROF y de la doctrina de la STC 32/1985, antes citada, fluye con claridad el derecho de todos los grupos municipales a participar en las comisiones informativas, cuya justificación constitucional radica en la necesidad de garantizar a las minorías una participación eficaz en la fase de preparación y estudio de las cuestiones y temas sobre los que han de pronunciarse los órganos decisorios de la Corporación.
Reconocido este derecho, su inicial desarrollo postula, en principio, que debiera garantizar al grupo mixto del que es único miembro el recurrente su participación en todas y cada una de las comisiones informativos, pues así se desprende tanto de las palabras de la norma reglamentaria como de la justificación de la exigencia de dicha participación ofrecida por el Tribunal Constitucional para argumentar la necesidad de que los concejales de las minorías tengan oportunidad de conocimiento adecuado de los asuntos sobre los que han de pronunciarse.
A partir del principio general de participación de las minorías que hemos enumerado, se hace preciso fijar las consecuencias que puedan derivarse para el mismo de las exigencias implícitas en el principio de proporcionalidad en la participación, impuesto también por la doctrina constitucional y acogido explícitamente por el ROF.
El problema alcanza toda su dimensión en el supuesto de los grupos municipales compuesto por un concejal, como ocurre en el caso que ahora enjuiciamos.
La sentencia de instancia funda su decisión -como antes hemos indicado- en la tesis sostenida por este Tribunal Supremo en su sentencia de 29 de noviembre de 1990. Aparte de que en esta sentencia se dice expresamente que en el Ayuntamiento concernido los concejales no estaban constituidos formalmente en grupos, sin embargo en ella se vino en definitiva a avalar la idea de que si un partido tuviera un solo concejal, éste no tendría derecho a ser miembro de todas las comisiones, sino que el citado principio de proporcionalidad le obligaría a reducir su presencia a algunas de ellas.
Con conocimiento de que ésta ha sido la decisión de la Sala en la mencionada sentencia, entendemos que es doctrina que debe ser modificada, como nos disponemos a hacer.
Como hemos visto, tanto las normas jurídicas aplicables como la doctrina constitucional refieren a todos los grupos municipales el derecho a participar en las Comisiones, derecho que se funda en el fin de facilitarles el conocimiento y reflexión sobre las materias en que han de intervenir con posterioridad con carácter decisorio, lo que nos indica que no existe argumentación de suficiente relevancia como para privar a cualquier grupo, por mínimo que sea, de formar parte de una comisión informativa, si és es su deseo, porque afirmar otra cosa sería condenarlo a que en determinadas materias -las de competencia de la comisión de que se trate- no pudiese "participar con plena eficacia en el estudio, privándole del tiempo necesario para el estudio en detalle de los asuntos que ello requiere, o de ámbas cosas" (sentencia citada del Tribunal Constitucional)
Es por eso que cabe concluir que todo grupo, por el hecho de serlo, puede pedir y tiene el derecho a que al menos uno de sus concejales forme parte de todas las comisiones, porque no se le puede obligar a tomar su opción de voto en la decisión final sin haber podido acceder a su fase de preparación y estudio en comisión.
No se opone a este fundamento sustancial de su derecho a participar en todas las comisiones informativas que éstas hayan de respetar el principio de proporcionalidad en su formación, del que no se sigue necesariamente, -en contra de lo que habíamos dicho en la sentencia de 29 de noviembre de 1990- que si se da acceso a todas ellas a un grupo de un solo concejal, entonces tendrían que formarlas todos los concejales, por lo que el criterio de proporcionalidad habría que referirlo al conjunto de las comisiones, no a cada una de ellas.
Como hemos dicho, el fundamento sustancial del derecho de los grupos a participar en las comisiones obliga a que se haga efectivo en relación con cada una de ellas, por lo que en el supuesto de que un grupo tenga un solo concejal y por eso no pueda alcanzarse una proporcionalidad matemáticamente exacta en la formación de las comisiones, ha de ser éste principio el que ceda a favor del de participación en la fase de estudio y preparación de las decisiones, aspecto perfectamente incardinado en la doctrina constitucional que señala que la proporcionalidad no implica de ningún modo de que cada una de las comisiones sea reproducción exacta, a escala menor, del Pleno municipal, sino solo la de que al fijar la composición de las comisiones se procure de dotar de presencia en ellas a las fuerzas políticas presente en el Pleno.
Fijado el derecho del grupo mixto del Ayuntamiento de Elche a participar en todas las comisiones informativas, este derecho del grupo se transfiere en este caso al derecho del único concejal del mismo a formar parte de ellas en ejercicio de su cargo representativo (artículo 23-2 de la Constitución), por lo que debe concluirse que en este punto el acuerdo impugnado en la instancia debe ser anulado en cuanto no reconoce el derecho del recurrente a ser miembro de todas las comisiones informativas, en su calidad componente único del grupo mixto.
Suerte distinta, sin embargo, debe seguir la pretensión de que se integre al recurrente en otros órganos o entidades dependientes del Municipio, tales como Patronatos o Juntas Generales de sociedades anónimas, fundándose en el criterio seguido por el propio Ayuntamiento en la legislatura anterior para el caso de grupos con un solo concejal.
La tesis no puede prosperar, por carecer de la cobertura constitucional pretendida, ya que al tipo de instituciones a que se refiere en este aspecto la demanda no le es extensible el argumento base del derecho del recurrente a participar en las comisiones informativas, cual el de ser éstas órganos de preparación y estudio, que carecen de potestad decisoria.
Por el contrario, las otras entidades a las que alude el demandante implican una cierta capacidad de decisión y por eso de ejecución de la política municipal, que ha de estar encomendada al normal juego democrático de los acuerdo de las mayorías representativas y que en consecuencia no generan de por sí un derecho constitucional a ser nombrado como partícipe de aquellas por el mero hecho de ser único miembro de un grupo municipal.
Ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación (artículos 10-3 de la Ley 62/78 y 102-2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Primero, declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Rosendo contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 10 de marzo de 1997, dictada en el recurso 1761/1996, que casamos;
segundo, estimamos en parte el recurso contencioso administrativo de protección de los derechos fundamentales formulado por el señor Rosendo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Elche de 14 de junio de 1996, puntos 3, 4 y 5 del día, sobre integración de Concejal de grupo mixto en dos Comisiones;
tercero, declaramos el derecho del demandante a representar al grupo mixto en todas y cada una de las Comisiones Informativas del Ayuntamiento;
cuarto, ordenamos que cada parte satisfaga sus costas, tanto de la instancia como del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
-
STSJ Castilla y León , 27 de Febrero de 2003
...a un grupo municipal, constituyendo el mixto aquéllos que no queden integrados en ningún otro (en este sentido, por ejemplo, la STS 17 diciembre 2001). A este respecto, basta con reproducir aquí lo que establece el artículo 73.3 de la Ley 7/1985, precepto según el cual "a efectos de su actu......
-
STSJ Castilla y León 84/2023, 28 de Abril de 2023
...trata por otro lado de que las Comisiones Informativas sean una reproducción a escala del Pleno, como recordaba la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2001, de la que fue Ponente Don Ramón Trillo Torres, que realizaba la siguiente "..proporcionalidad que, naturalmente, no i......
-
STSJ Cantabria , 6 de Febrero de 2004
...en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos. CUARTO Como afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2001, al resolver una situación similar a la " PRIMERO.- Por acuerdo de 14 de junio de 1996, el Ayuntamiento de Elche constituyó un ......
-
STSJ Castilla y León 1931, 24 de Marzo de 2006
...al que pertenece.>>. Singular importancia tiene en orden a la resolución del presente recurso el criterio expuesto por el T.S. en su sentencia de 17.12.2001, dictada en el recurso de casación 9262/1997 (Sr. Trillo Torres Ramón), y que ha sido acogido ya por esta Sala en la Sentencia de fech......