STS, 2 de Noviembre de 2006

PonenteAGUSTIN PUENTE PRIETO
ECLIES:TS:2006:7107
Número de Recurso91/2005
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 2 de Noviembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Noviembre de dos mil seis.

Visto por la Sección Sexta, de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen el Recurso contencioso administrativo nº 91/2005 promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Lourdes Amasio Díaz, actuando en nombre y representación de D. Manuel contra acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de enero de 2.005 desestimatorio del recurso interpuesto contra liquidaciones efectuadas por un Registrador de la Propiedad de Málaga.

Comparece como parte recurrida la Administración General del Estado y el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado, en nombre y representación de D. Hugo

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En escrito registrado en esta Sala de fecha 18 de marzo de 2.005 la Procuradora de los Tribunales Dª Lourdes Amasio Díaz, actuando en nombre y representación de D. Manuel procedió a interponer el presente recurso contencioso administrativo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de enero de 2.005, desestimatorio del recurso "per saltum" promovido contra las liquidaciones efectuadas por el Registrador de la Propiedad de Campillos (Málaga), fundamentado en la nulidad del Real Decreto 1427/89, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el Arancel de los Registradores de la Propiedad.

SEGUNDO

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, en escrito registrado el 30 de junio de 2.004 se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras alegar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, solicita a la Sala dicte sentencia por la que se declare la nulidad del R.D. 1427/1989, y supletoriamente, si así lo estima la Sala a la que tiene el honor de dirigirse, plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, por vulneración de la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Tasas y Precios Públicos del artículo 31.3 de la Constitución española. Que se pronuncie expresamente sobre el carácter no de derecho remuneratorio y sí de prestación patrimonial de carácter público que tiene el Arancel del Registrador de la Propiedad según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y, en consecuencia, al tratarse de una prestación patrimonial de carácter público, no cumplir con lo establecido por la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto. Que se declaren no conforme a derecho las liquidaciones que se impugnan en el presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO

En escrito de 16 de septiembre de 2.005, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la parte recurrente solicitando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso y denegar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Por el Procurador D. Manuel Lanchares Perlado en nombre y representación de D. Hugo, se presentó escrito de contestación a la demanda el 8 de noviembre de 2.005, suplicando a la Sala "acuerde denegar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada y dicte sentencia por la que desestime íntegramente recurso contencioso administrativo interpuesto de adverso, confirmando el acto impugnado e imponiendo las costas al recurrente".

CUARTO

Por Auto de 23 de febrero de 2.006 se fijó la cuantía del recurso como 727,75 #, y no habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento del pleito a prueba y habiendo solicitado la parte recurrente el trámite de conclusiones, se concedió a la misma el plazo de diez días para que presente escrito de conclusiones, lo que realizó en escrito de fecha 29 de marzo de 2.006.

QUINTO

Evacuado el trámite de conclusiones por el Sr. Abogado del Estado y por el Procurador

D. Manuel Lanchares Perlado, quedaron conclusas las actuaciones, señalándose para su votación y fallo la audiencia del día 31 de octubre de 2.006, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone el presente recurso contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de enero de 2.005 por el que se desestimó el recurso "per saltum" interpuesto por D. Manuel contra determinadas liquidaciones efectuadas por un Registrador de la Propiedad de Málaga, fundamentado en la nulidad del Real Decreto 1427/1989, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el Arancel de los Registradores de la Propiedad.

El recurrente en la demanda del presente recurso formula la pretensión de que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad del R.D. 1427/1989, y supletoriamente, si así lo estima la Sala a la que tiene el honor de dirigirse, plantear cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, por vulneración de la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Tasas y Precios Públicos del artículo 31.3 de la Constitución española. Que se pronuncie expresamente sobre el carácter no de derecho remuneratorio y sí de prestación patrimonial de carácter público que tiene el Arancel del Registrador de la Propiedad según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, y, en consecuencia, al tratarse de una prestación patrimonial de carácter público, no cumplir con lo establecido por la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto. Que se declaren no conforme a derecho las liquidaciones que se impugnan en e presente recurso contencioso administrativo.

Alega el recurrente, en esencia, que la regulación del Arancel cuya nulidad postula afecta a una prestación patrimonial pública, criticando la doctrina de esta Sala contenida en Sentencia de 10 de junio de

2.003 (recurso 466/2.001 ) e invocando criterios asimismo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de la regulación de las tasas consulares (Ley 7/1987, de 29 de mayo ).

Por su parte, el Abogado del Estado niega la condición jurídica del Arancel como prestación patrimonial de carácter público, entiende que en todo caso la regulación contenida en la disposición recurrida es ajustada a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre complementariedad del reglamento en relación con el desarrollo de la Ley, que las disposiciones del Arancel resultan adecuadas a la regulación contenida en la Disposición Adicional; argumentos éstos reiterados al contestar la demanda por el Sr. Registrador de la Propiedad que ha intervenido en las actuaciones.

SEGUNDO

Como declaramos en la sentencia de 10 de junio de 2.003 al resolver recurso en que se cuestionaba la legalidad de los Aranceles notariales, planteándose, como aquí, la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Tasas y Precios públicos, en recurso interpuesto contra resolución del Consejo de Ministros desestimatoria de impugnación de liquidaciones de Aranceles, resulta procedente que el recurrente acuda directamente al Consejo de Ministros para pretender la anulación de la Disposición en base a la cual se practicó la liquidación, y la desestimación de tal petición por parte del Gobierno constituye, por tanto, una resolución recurrible ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Como en aquella sentencia afirmamos al enjuiciar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, ello constituye una facultad exclusiva de la Sala, como se infiere de la regulación contenida en los artículos 35 y siguientes de la Ley Orgánica 2/1.979 de 3 de octubre, y la Ley Orgánica del Poder Judicial en su artículo 5.2, así como de la jurisprudencia de esta Sala que tiene declarado que el planteamiento de la cuestión de inconstitucional constituye una prerrogativa exclusiva y no revisable del órgano judicial, el cual por el mero hecho de no plantearla y de aplicar la ley que, en contra de la opinión del justiciable, no estima inconstitucional, no lesiona, en principio, derecho fundamental alguno de éste, y que en el momento de aplicación de una norma cuya constitucionalidad se cuestiona puede y debe realizar un examen previo de constitucionalidad que, sin embargo, no tiene por qué ser explícito, y sólo en el caso de que ese examen le lleve a un resultado negativo, y para poder dejar de aplicar el precepto legal al caso controvertido, ha de suscitar la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad; de todo lo cual se deduce la improcedencia en el ámbito jurisdiccional de plantear como una auténtica pretensión, según hace el recurrente en su demanda, la exigencia del sometimiento de la cuestión de inconstitucionalidad por la Sala al Tribunal Constitucional, puesto que con ello olvida el recurrente que ese planteamiento constituye una exclusiva facultad de la Sala en los términos planteados, pero en modo alguno puede integrar una pretensión formulada ante la misma, como tal, en el suplico de la demanda por el actor.

En cualquier caso, y como en el supuesto contemplado en la sentencia antes citada resolvimos, la Sala no estima necesario, para resolver las cuestiones sometidas a debate, plantear cuestión de inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 8/1.989 de Tasas y Precios públicos.

Tampoco resulta admisible exigir de la Sala, como auténtica pretensión procesal, un pronunciamiento expreso en el fallo de su sentencia sobre la naturaleza y carácter del Arancel y sobre su condición o no de prestación patrimonial de carácter público, puesto que la Sala ha de resolver sobre la legalidad y acomodación o no a derecho del acto objeto de impugnación, sin más pronunciamiento que el que resulta, en su caso, de la estimación o no del recurso, de la consiguiente anulación o no del acto objeto de debate y, en su caso, del procedente reconocimiento de una situación jurídica individualizada; mas no le corresponde hacer pronunciamiento alguno en el fallo acerca de la naturaleza jurídica de una supuesta prestación patrimonial pública.

TERCERO

Delimitado así el ámbito de las cuestiones a resolver ha de comenzarse por determinar la naturaleza del Arancel del Registrador de la Propiedad que el recurrente entiende, con invocación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que constituye una auténtica prestación patrimonial pública, por lo que la regulación que se hace en el Real Decreto 1427/1.989 de 17 de noviembre, por el que se aprueba el Arancel de los Registradores de la Propiedad, no ha respetado el principio de reserva de ley proclamado en el artículo 31 de la Constitución, excediéndose en último término la regulación que en dicha Disposición General se hace del contenido y mandato de la Disposición Adicional Tercera de la Ley reguladora de las Tasas y Precios públicos.

Al igual que ocurría en la demanda del recurso resuelto por la expresada sentencia de 10 de junio de 2.003, la argumentación del recurrente arranca de la naturaleza jurídica que el demandante afirma que poseen los Aranceles de los Registradores y que, en su opinión, constituyen una prestación patrimonial de carácter público de aquéllas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución cuando dispone que sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley.

Para llegar a dicha conclusión afirma el recurrente que los Aranceles de los funcionarios públicos siempre se han considerado como exacciones parafiscales, e invoca la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1.958, derogada por la Ley de Tasas y Precios Públicos, que los excluía del ámbito de aplicación de la Ley pero que no les negaba ese carácter. Ocurría igual también con la Ley General Tributaria, cuya Disposición Final Quinta los exceptuaba de su ámbito de aplicación; y así se desprende también de la Ley de Tasas y Precios Públicos que los regula en su Disposición Adicional Tercera.

Se ampara también el recurrente, con carácter esencial, en las sentencias 185 de 1.995, 182 de 1.997 y 233 de 1.999 del Tribunal Constitucional para concluir que, dado que el pago del Arancel se produce de forma coactiva, nos encontramos ante una prestación patrimonial de carácter público, puesto que persigue una finalidad pública cual es el otorgamiento de la fe pública, servicio que corresponde al Estado, y de ahí el carácter de funcionario del Registrador de la Propiedad. Como en aquella sentencia se alegó con respecto al notario, como colofón de esa postura recoge la expresión que extrae del fundamento jurídico décimo quinto de la sentencia 182 de 1.997 conforme al cual la prestación patrimonial de carácter público lo es «con independencia de la condición pública o privada de quien la percibe».

De todo ello deduce que la Disposición Adicional Tercera de la Ley 8/1.989 es contraria a la Constitución y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional puesto que no cumple los requisitos necesarios para mantener la reserva de Ley, obligada en este caso de regulación de una prestación patrimonial de carácter público, y que incluso el Decreto cuya nulidad se pretende ha ido más allá de lo que establecía la Disposición Adicional, cuya constitucionalidad cuestiona, puesto que ni siquiera cumple con los requisitos que aquélla estableció.

CUARTO

Para resolver la cuestión que nos ocupa resulta necesario recoger el texto de la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de abril de 1.989 que se expresa en los términos siguientes:

  1. A partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las percepciones fijadas en Arancel aprobado legalmente que se cobren directamente por el funcionario se sujetarán en su establecimiento, modificación y exacción a los preceptos contenidos en esta Disposición Adicional y en sus demás normas reguladoras que no resulten contrarias a lo previsto en la misma.

  2. En general, los Aranceles se determinarán a un nivel que permita la cobertura de los gastos de funcionamiento y conservación de las oficinas en que se realicen las actividades o servicios de los funcionarios, incluida su retribución profesional.

    Los Aranceles se aplicarán sobre los valores comprobados fiscalmente de los hechos, actos o negocios jurídicos y, a falta de aquéllos, sobre los consignados por las partes en el correspondiente documento, salvo en aquellos casos en que las características de las actividades de los correspondientes funcionarios no lo permitan.

    La liquidación del Arancel quedará incorporada al documento público correspondiente. La base de aplicación de los Aranceles, con mención del número del Arancel y honorarios que correspondan a cada acto se reflejarán por el funcionario al pie de la escritura o documento matriz y de todas sus copias y del asiento, certificación o nota extendidas y, en su caso, del documento entregado al interesado.

  3. Los funcionarios públicos que, mediando dolo o culpa grave, infrinjan lo dispuesto en el párrafo segundo del apartado anterior incurrirán en falta disciplinaria muy grave que, sin perjuicio de las responsabilidades de otro orden que pudieran derivarse de su actuación, será sancionada con suspensión por plazo de cinco años y, en caso de reincidencia, con la baja definitiva del funcionario en el correspondiente Cuerpo o Escala o, en su caso, separación del servicio.

  4. Los fedatarios públicos retribuidos mediante Arancel efectuarán, con ocasión de la autorización de documentos públicos o de su intervención en todo tipo de operaciones, las advertencias que procedan sobre las consecuencias fiscales o de otra índole de las declaraciones o falsedades en documento público o mercantil.

  5. Los Aranceles se aprobarán por el gobierno mediante Real Decreto propuesto conjuntamente por el Ministro de Economía y Hacienda y, en su caso, por el Ministro del que dependan los funcionarios retribuidos mediante el mismo.

    Al proyecto de Real Decreto se acompañará una Memoria económico-financiera y será informado por el Consejo de Estado.

  6. Sin perjuicio de las competencias propias de los Ministerios de que dependan los funcionarios retribuidos mediante Aranceles, los servicios del Ministerio de Economía y Hacienda comprobarán la aplicación que efectúen de los mismos con ocasión de la que corresponda, en su caso, realizar de la situación tributaria de dichos funcionarios, dando cuenta de las anomalías advertidas al Ministerio, del que dependan, a los efectos disciplinarios que procedan.

  7. El importe de los Aranceles queda afectado a la cobertura directa de los gastos de funcionamiento y conservación de las oficinas en que se realicen las actividades o servicios de los funcionarios, así como a su retribución profesional.

    En nuestra sentencia de 10 de junio de 2003 a la que nos hemos referido, dictada al conocer de la impugnación de los Aranceles notariales y en que se planteaban cuestiones análogas a las sometidas a debate en este proceso, la Sala llegó a la conclusión de la improcedencia de calificar al Arancel notarial como prestación patrimonial de carácter público, fundando dicho criterio en la exposición de motivos de la propia ley reguladora de las tasas y precios públicos, concluyendo en que el Arancel constituía un tertium genus, distinto de la tasa y el precio público, lo que evidentemente no suponía, sin más la no calificación del Arancel como prestación patrimonial pública dado el concepto que para dicha prestación ha perfilado el Tribunal Constitucional.

    La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la prestación patrimonial pública se contiene en las sentencias de 14 de diciembre de 1.995, 28 de octubre de 1.997, 19 de diciembre de 1.999, 27 de marzo de

    2.003, 20 de abril de 2.005 y 10 de mayo de 2.005.

    Todas ellas caracterizan la prestación patrimonial pública por el carácter obligatorio de la prestación de servicios o actividades; esto es, por ser de solicitud o recepción obligatoria, afirmando que el sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de derecho público no es suficiente por sí sólo para considerar que la prestación patrimonial así regida sea una percepción de carácter público en el sentido del artículo 31.3 de la Constitución, y entendiendo también como coactivamente impuestas no sólo aquellas prestaciones en que para la realización del supuesto de hecho o para solicitar el servicio público, el bien de dominio público o la actuación administrativa de cuya realización surge la obligación de pago no ha concurrido la libre voluntad del obligado, sino también aquéllas en las que el bien, la actividad o el servicio requerido es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar o, dicho en otras palabras, cuando la renuncia de sus bienes, servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social, considerando coactivamente impuestas las prestaciones pecuniarias que derivan de la utilización de bienes y servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho.

    Dice la sentencia de 14 de diciembre 1995, que reiteradamente citan los dictadas posteriormente, que:

    En lo que ahora importa, el problema de la determinación del alcance del concepto de prestación patrimonial de carácter público se centra, pues, en precisar cuándo puede considerarse que una prestación patrimonial resulta coactivamente impuesta. Con todo, a los efectos de la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad, no es necesario intentar dar una respuesta con pretensiones omnicomprensivas a este interrogante. Basta, por el momento, con hacer referencia a los siguientes criterios:

    1. Lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado y si en el origen de la constitución de la obligación ha concurrido también su libre voluntad al solicitar el bien de dominio público, el servicio o la actuación administrativa de cuya realización surge dicha obligación.

      Estaremos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando la realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al particular por el ente público -por ejemplo cuando surge de la prestación de servicios o actividades de solicitud o recepción obligatoria- y también cuando, siendo libre la realización del supuesto de hecho, éste no consiste en la demanda de un bien, un servicio o una actuación de los entes públicos, sino que la obligación de pagar la prestación nace sin que exista actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente público, encaminada por ello mismo, siquiera sea mediatamente, a producir el nacimiento de la obligación.

      En estas circunstancias, el hecho de que los entes públicos tengan una posición determinante en la configuración del contenido o las condiciones de la obligación e incluso el hecho de que esos entes se reserven determinadas potestades exorbitantes en caso de incumplimiento de la obligación -como son ciertas facultades derivadas de la ejecutoriedad y la autotutela-, tiene un relieve secundario en orden a determinar el grado de coactividad de las prestaciones pecuniarias, dado que ha sido el particular el que ha decidido libremente obligarse, sabiendo de antemano que los entes públicos de quienes ha requerido la actividad, los bienes o los servicios gozaban de esas prerrogativas.

      El sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público no es suficiente por sí sólo para considerar que la prestación patrimonial así regulada sea una prestación de carácter público en el sentido del art. 31,3 CE.

    2. Con todo, debe precisarse que la libertad o la espontaneidad exigida en la realización del hecho imponible y en la decisión de obligarse debe ser real y efectiva. Esto significa que deberán considerarse coactivamente impuestas no sólo aquellas prestaciones en las que la realización del supuesto de hecho o la constitución de la obligación es obligatoria, sino también aquellas en las que el bien, la actividad o el servicio requerido es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar o, dicho, con otras palabras, cuando la renuncia a estos bienes, servicios o actividades priva al particular de aspectos esenciales de su vida privada o social. La dilucidación de cuándo concurren estas circunstancias deberá atender a las características de cada caso concreto sin que sea procedente añadir ahora mayores precisiones. Aquí debemos limitarnos a comprobar si los criterios utilizados por el art. 24 LTPP para definir los precios públicos se refieren a prestaciones fruto de una opción realmente libre o se trata de una libertad meramente teórica y en consecuencia estamos en presencia de prestaciones patrimoniales de carácter público sometidas a la reserva de ley. Antes, sin embargo, debemos hacer todavía una tercera precisión.

    3. También deben considerarse coactivamente impuestas las prestaciones pecuniarias que derivan de la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho. Aunque el nivel de coactividad que deriva del monopolio público sea ciertamente menor que el que resulta del carácter imprescindible de los bienes, servicios y actividades que generan la prestación, no por ello puede considerarse irrelevante, ni subsumirse en este requisito, pues, aunque los servicios o las actividades no sean obligatorias, ni imprescindibles, lo cierto es que si sólo son los Entes públicos quienes los prestan, los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos o constituir necesariamente la obligación de pago de la prestación. La libertad de contratar o no contratar, la posibilidad de abstenerse de utilizar el bien, el servicio o la actividad no es a estos efectos una libertad real y efectiva.

      Por su parte la sentencia de 25 de octubre de 1997 del Tribunal Constitucional dice:

      Como señalamos en el f. j. 3º de la STC 185/1995, una interpretación sistemática de la Constitución, lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión "tributos" del art. 133,1 CE y la más genérica de prestaciones patrimoniales de carácter público del art. 31,3 CE ". De manera que, si bien puede afirmarse que todo tributo es una prestación patrimonial de carácter público, no todas estas prestaciones patrimoniales, para cuyo establecimiento el art. 31,3 CE exige la intervención de una Ley, tienen naturaleza tributaria. Partiendo de que la reserva de ley se configura como "una garantía de la autodisposición de la comunidad sobre sí misma" (STC 19/1987, f. j. 4º) y, en última instancia, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano, en la referida STC 185/1995 llegamos a la conclusión de que estamos ante una "prestación patrimonial de carácter público" cuando existe una "imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla" (f. j. 3º). Siempre que, al mismo tiempo -debemos precisar aquí-, como se desprende de la propia expresión constitucional (prestaciones "de carácter público", dice el artículo 31.3 de la Constitución Española ), la prestación con independencia de la condición pública o privada de quien la percibe, tenga una inequívoca finalidad de interés público" .Se refería la sentencia a la obligación impuesta a los empresarios de asumir el pago de una parte de la prestación prevista en nuestro sistema de Seguridad Social en los casos de incapacidad laboral transitoria derivada de riesgos comunes, añadiendo la sentencia que la finalidad pública, en este caso, de la prestación era la protección de los ciudadanos ante situaciones de necesidad que se concibe como una función del Estado.

QUINTO

Parece indudable que en el caso que nos ocupa no estamos ante una obligación coactivamente impuesta en los términos que se definen en el apartado a) del fundamento jurídico tercero de la sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de diciembre de 1995 ; el supuesto de hecho que da lugar a la obligación, la realización del negocio jurídico inscribible, es voluntario y no estamos tampoco ante un servicio de recepción obligatoria.

No obstante, es cierto que, a la vista de lo que se dice en el apartado b) del fundamento jurídico tercero de la sentencia del Tribunal Constitucional a que nos estamos refiriendo, que constituye, como hemos dicho, consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, pudiera resultar discutible la calificación del Arancel de los Registradores de la Propiedad como una prestación patrimonial pública, por cuanto el servicio que éstos desarrollan concurre con otros a satisfacer necesidades esenciales, como la de la seguridad jurídica y fe pública, en función del volumen y amplitud del tráfico inmobiliario, y que también pudiera considerarse que hoy es una exigencia del tráfico jurídico la inscripción de los consiguientes negocios jurídicos en el Registro de la Propiedad; y ello sin olvidar, incluso, el carácter constitutivo de tal inscripción en algún supuesto como el de la hipoteca. No obstante, tampoco es menos cierto que tales negocios jurídicos, quizás con la única excepción de la hipoteca, son plenamente válidos y eficaces aun cuando no tengan acceso al Registro de la Propiedad, sin que pueda olvidarse que en cuanto a la hipoteca, claramente vinculada en nuestra vida social ordinaria a la adquisición de una vivienda en propiedad, su carácter indispensable para satisfacer necesidades básicas debe valorarse sin perder de vista el alcance del artículo 47 de la Constitución.

SEXTO

Sin dejar de poner de relieve la relevancia del carácter público de la función que desarrollan los Registradores, las peculiaridades organizativas del Registro de la Propiedad son, en buena medida, las propias del ejercicio profesional privado, hasta el punto de que los costes de adquisición, mantenimiento, conservación y modernización de la oficina y demás medios materiales corren a cargo de su titular, así como las retribuciones del personal de la misma, con independencia de que los ingresos generados por el Arancel sean o no suficientes a tal fin y que, con la única excepción de su titular, el personal del Registro de la Propiedad está sujeto a las normas de derecho laboral, produciéndose una real sucesión de empresas en los casos de cambio de titular del Registro de la Propiedad.

Por otro lado, la calificación de la retribución de los Registradores de la Propiedad como honorarios (artículo 294 de la Ley Hipotecaria y 330, 331, 589 y siguientes y 619 del Reglamento Hipotecario); el hecho de que los Registradores de la Propiedad, en virtud de lo dispuesto en los artículos 296 y siguientes de la Ley Hipotecaria y 520 y siguientes de su Reglamento, estén obligados a constituir fianza y respondan civilmente de manera directa, con ella y sus demás bienes, de todos los daños y perjuicios que ocasionen en el ejercicio de su actividad profesional por las conductas que en el citado precepto legal se relacionan, así como en los supuestos en que por error o malicia de los mismos se perjudique algún derecho real o la acción para reclamarlo (artículo 300 de la Ley Hipotecaria ) o quedara aquel libre de alguna carga o limitación inscrita (artículo 301 de la Ley Hipotecaria ), respondiendo asimismo de las indemnizaciones y multas a que pueda dar lugar la actuación de su sustituto en el Registro de la Propiedad; la circunstancia de que la actividad registral está sometida fiscalmente al Impuesto sobre el Valor Añadido y los ingresos del titular del Registro de la Propiedad al régimen de estimación objetiva en el Impuesto sobre la Renta; que los Registradores de la Propiedad vengan obligados para ejercer su actividad a darse de alta como empleadores en la Seguridad Social y en el censo de actividades económicas, quedando sujetos al pago del impuesto correspondiente como cualquier empresario o profesional, constituyen circunstancias que no son predicables de los funcionarios públicos en general. Todo ello implica que deban reconocerse peculiaridades trascendentes a la hora de calificar la figura del Registrador de la Propiedad que podría ser definida como de ejercicio profesional de funciones públicas en régimen de derecho privado, y comporta que la característica esencial de la prestación patrimonial pública, cuando el ingreso se hace a favor de particulares, de "que tenga una inequívoca finalidad de interés público", según establece la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de octubre de 1997, resulte también cuestionable.

SEPTIMO

A lo hasta aquí dicho ha de añadirse que, en cualquier caso, lo que es evidente es que, como sostuvimos en la repetida sentencia de 10 de junio de 2.003, el legislador ha excluido categóricamente a los Aranceles de los funcionarios públicos de la Ley de Tasas y Precios Públicos y los ha dotado de una regulación legal autónoma, circunscribiendo su regulación al ámbito estricto de la Disposición Adicional Tercera y a las demás normas reguladoras que no resulten contrarias a lo previsto en ella. Quiere decirse que, en función del texto de la Disposición Adicional Tercera, la regulación de los Aranceles de los funcionarios se contiene en los preceptos de dicha Disposición Adicional y en sus demás normas reguladoras que no resulten contrarios a lo previsto en la misma. Ello significa que el legislador ha asumido y hecho suya la regulación existente en ese momento del Arancel, estableciendo determinadas modificaciones, confiriendo rango de ley y legalizando las disposiciones anteriormente existentes que la Disposición Adicional Tercera de dicha Ley hace suyas.

Y es este argumento contenido en aquella sentencia el que permite, precisamente, concluir que la regulación del Arancel contenida en el Real Decreto objeto de impugnación no ha infringido lo dispuesto en el artículo 31.3 de la Constitución dado que, en definitiva, al regularse por Ley en la Disposición Adicional Tercera el Arancel registral el legislador ha asumido y hecho suyas, confiriéndoles rango legal, todas las normas hasta entonces vigentes que no resultaran contrarias a lo previsto en dicha Disposición Adicional Tercera.

Porque no olvidemos que la regulación del Arancel no aparece ex novo en el Real Decreto objeto de impugnación. La regulación contenida en el mismo obedece al desarrollo previsto en la Disposición Transitoria Unica de la propia Ley de Tasas y Precios Públicos que exigía acomodar las normas, que la ley hace suyas, hasta entonces vigentes a las modificaciones que por la Disposición Adicional se introducían. El Arancel aparece ya regulado en el artículo 294 de la Ley Hipotecaria que además prevé que los Registradores percibirán los honorarios que establezca su Arancel,......, y costearán los gastos necesarios

para el funcionamiento y conservación de los Registros,disponiendo el artículo 589 del Reglamento de la Ley Hipotecaria que los Registradores cobrarán los honorarios por los asientos que hagan en los libros, las certificaciones que expidan y las demás operaciones con sujeción estricta a su Arancel, regulándose el mismo, al dictarse el Real Decreto objeto de impugnación, por las disposiciones contenidas en el Decreto

3.234/1971 de 23 de diciembre, disposiciones todas éstas que, al aprobarse la Ley de Tasas y Precios Públicos, su Disposición Adicional Tercera asume y hace suyas expresamente en tanto en cuanto no resulten contrarias a lo previsto en dicha Disposición. De lo anterior se infiere que no existe la denunciada vulneración del principio de reserva de ley, sin perjuicio de que debamos resolver también en el presente recurso, si las disposiciones del Real Decreto impugnado se acomodan o no, como cuestiona el recurrente, a las previsiones de la Disposición Adicional Tercera mencionada que consagra el régimen jurídico hasta entonces vigente con las modificaciones que la citada disposición introduce.

OCTAVO

No cabe olvidar que, según doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, aceptada para la regulación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, la reserva de ley en relación con las mismas tiene carácter relativo, y así su doctrina constante desde la sentencia de 14 de diciembre de 1995 hasta la de 10 de mayo de 2005, pasando por las de 27 de marzo de 2003 y 20 de abril de 2005, entre otras, es que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del Reglamento siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley y siempre que la colaboración se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad, estando el alcance de la colaboración del Reglamento en función de la diversa naturaleza de las figuras jurídico tributarias y de los distintos elementos de la misma.

Dice el Tribunal Constitucional en la sentencia de 27 de marzo de 2003, fundamento jurídico cuarto que: Centrado ya el objeto de este proceso constitucional, debemos comenzar por exponer ante todo algunos aspectos de la reserva de ley que establece el citado art. 133 CE para el estricto ámbito de los tributos y el art. 31.3 CE para las "prestaciones patrimoniales de carácter público" que, tal y como dijimos en las SSTC 185/1995, de 14 de diciembre (FJ 3), y 182/1997, de 28 de octubre (FJ 15), constituyen una categoría jurídica más amplia en la que se integran los tributos. Recordábamos con carácter general en el fundamento jurídico 5 de la STC 185/1995 que este Tribunal ha afirmado ya que la reserva de ley en materia tributaria "exige que -la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo- debe llevarse a cabo mediante ley (SSTC 37/1981, 6/1983, 179/1985, 19/1987 y 185/1995 ). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que -sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley- y siempre que la colaboración se produzca -en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad- (entre otras, SSTC 37/1981, 6/1983, 79/1985, 60/1986,19/1987, 99/1987 )". Interesa especialmente resaltar que, como también recordábamos en el mismo fundamento jurídico de la STC 185/1995, el alcance de la colaboración del reglamento "estará en función de la diversa naturaleza de las figuras jurídico- tributarias y de los distintos elementos de las mismas". Lo cierto es que ya en la STC 19/1987, de 17 de febrero, habíamos puesto de manifiesto "el diferente alcance de la reserva legal, según se esté ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias" (FJ 4) y, en la misma línea, en la STC 37/1981, de 16 de noviembre (FJ 4), habíamos aludido a la especial flexibilidad de la reserva de ley tributaria cuando se trata de las tasas. En la STC 185/1995 insistimos sobre este particular al precisar que esta colaboración puede ser especialmente intensa en el supuesto de las contraprestaciones que, como las tasas, son fruto de la prestación de un servicio o actividad administrativa. Y en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, afirmamos que resulta admisible una mayor intervención del reglamento en aquellos ingresos "en los que se evidencia, de modo directo e inmediato, un carácter sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas" (FJ 9).

Establecido lo anterior, hay que aclarar, no obstante, que, como indicamos en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, "la mayor flexibilidad de la reserva de ley tributaria respecto de las tasas -y, en general, respecto de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se refiere el art. 31.3 CE - no opera de la misma manera en relación con cada uno de los elementos esenciales del tributo. Así lo dijimos en la STC 221/1992 al expresar que -la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo. El grado de concreción exigible a la ley es máximo cuando regula el hecho imponible-. -Pero la concreción requerida a la ley es menor cuando se trata de regular otros elementos-, como el tipo de gravamen y la base imponible (FJ 7). Y, en la misma línea, hemos dicho en la tantas veces citada STC 185/1995 que en el caso de las prestaciones patrimoniales de carácter público que se satisfacen por la prestación de un servicio o actividad administrativa, la colaboración del reglamento -puede ser especialmente intensa en la fijación y modificación de las cuantías -estrechamente relacionadas con los costes concretos de los diversos servicios y actividades- y de otros elementos de la prestación dependientes de las específicas circunstancias de los distintos tipos de servicios y actividades. En cambio, esta especial intensidad no puede predicarse de la creación ex novo de dichas prestaciones ya que en este ámbito la posibilidad de intervención reglamentaria resulta sumamente reducida, puesto que sólo el legislador posee la facultad de determinar libremente cuáles son los hechos imponibles y qué figuras jurídico-tributarias prefiere aplicar en cada caso.

En el presente caso estamos ante un supuesto de modificación de cuantías en los que el Tribunal Constitucional admite que la colaboración del Reglamento llega a ser especialmente intensa. Es evidente que no se está en el supuesto de la regulación primera del Arancel de los Registradores de la Propiedad sino de la actualización y adaptación de la normativa, que la ley hace suya, existente hasta la fecha a las modificaciones que en la Disposición Adicional repetidamente citada se introducen, y que el propio legislador ha remitido para dicha modificación al Reglamento, sin que en el que es objeto del recurso se introduzca modificación sustancial sobre el régimen anteriormente vigente.

Efectivamente en el preámbulo del Real Decreto 1427/1989 se alude a los criterios que han determinado el texto del nuevo Arancel en los siguientes términos:

  1. Cobertura de gasto. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 de la disposición adicional 3 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, según el cual, «los Aranceles se determinarán a un nivel que permita la cobertura de los gastos de funcionamiento y conservación de las oficinas en que se realicen las actividades o servicios de los funcionarios, incluida su retribución profesional», se han adaptado los derechos Arancelarios a los incrementos experimentados por los costes de personal y material desde la fecha de entrada en vigor del Arancel anterior. Asimismo se han hecho las previsiones necesarias para la ejecución del plan general de informatización de los Registros.

  2. Cambio en la determinación de las bases. Hasta la entrada en vigor de la Ley de Tasas y Precios Públicos, la determinación de los derechos de los Registradores de la Propiedad se realizaba sobre la base de los valores reales, obtenidos mediante los procedimientos previstos por el Reglamento Hipotecario. Con la entrada en vigor de la Ley, únicamente pueden tenerse en cuenta como base los valores comprobados fiscalmente de los hechos, actos o negocios jurídicos y, a falta de aquéllos, los valores consignados por las partes en el correspondiente documento.

  3. Simplificación de la estructura y contenido del Arancel. A diferencia del Arancel anteriormente vigente, aprobado por Decreto 3234/1971, de 23 de diciembre, que contenía 22 números y seis disposiciones adicionales, el presente Arancel consta únicamente de seis números, habiéndose incorporado diversas reglas de aplicación a los diversos números del Arancel para lograr así una mayor claridad en su consulta. Esta simplificación no es puramente sistemática, sino que se han eliminado como conceptos minutables numerosas operaciones registrales que no serán ya objeto de retribución separada.

  4. Clarificación de los conceptos. En el presente Arancel se ha pretendido lograr una mayor claridad y rigor en los conceptos minutables, eliminando en lo posible las dudas interpretativas y los problemas de aplicación a que había dado lugar el anterior. Al propio tiempo y a fin de lograr mayor transparencia y publicidad se ordena que se ponga a disposición del público en todas las oficinas del Registro.

Por otra parte la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Tasas y Precios Públicos, al establecer que el Arancel se aplicará sobre valores comprobados fiscalmente y, a falta de éstos, sobre los consignados por las partes, está estableciendo, siquiera sea de forma indirecta, el límite máximo de los mismos, dando así cumplimiento a otra de las exigencias establecidas por el Tribunal Constitucional en la doctrina contenida en las sentencias citadas anteriormente.

NOVENO

En definitiva, no ha existido vulneración del principio de reserva de ley por el Real Decreto cuya nulidad se pretende dado que la regulación que en el mismo se hace parte de una asunción por el legislador de la regulación anterior y tiene como exclusiva finalidad adaptar los derechos Arancelarios a los incrementos experimentados por los costes de personal y material y a las previsiones necesarias para la ejecución del plan general de informatización de los Registros de la Propiedad, acomodándose a las bases establecidas en la Disposición Adicional Tercera y a los valores comprobados fiscalmente de los hechos, actos o negocios jurídicos y, en su defecto, a los consignados por las partes en el correspondiente documento, simplificando la estructura y contenido del Arancel, llegando, incluso, a suprimir conceptos minutables comprensivos de numerosas operaciones registrales que no son ya objeto de retribución separada, limitándose a aclarar y dar mayor rigor a los conceptos minutables, eliminando las posibles dudas interpretativas y los problemas de aplicación a que había dado lugar el anterior aprobado por Decreto 3.234/71 de 23 de diciembre.

Es por ello que decae la argumentación del recurrente de que la cuantía del Arancel, al fijarse en función del valor atribuible al hecho, acto o negocio jurídico consignado no responde a los principios legales, puesto que tal es el criterio que se contenía en el anterior de 1.971 que la Ley de Tasas y Precios Públicos hace suyo y que regía en el momento de elaborarse el nuevo Arancel por el Real Decreto objeto de impugnación.

Por último, las alegaciones del recurrente en referencia a jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencia de 21 de junio de 2001 ) y a la regulación de las tasas consulares (Ley 7/1987, de 29 de mayo ) no resultan de aplicación al presente caso; basta examinar esa jurisprudencia así como las disposiciones reguladoras de las tasas consulares para concluir que, en ambos casos, se hace referencia a auténticos ingresos que se efectúan al Estado en el tesoro público, mientras que, por el contrario, aquí se trata de los honorarios percibidos por los Registradores de la Propiedad con los que, como antes señalamos al transcribir el articulo 294 de la Ley Hipotecaria, aquéllos vienen obligados a costear los gastos necesarios para el funcionamiento y conservación de los Registros de la Propiedad, honorarios que, sin pasar por el tesoro público, son percibidos directamente por el Registrador con el destino señalado por la ley.

DECIMO

No se aprecian razones determinantes de una condena en costas de ninguna de las partes.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña. Lourdes Amasio Díaz en nombre y representación de D. Manuel contra Acuerdo de Consejo de Ministros de 28 de enero de 2005 por el que se desestimaba el recurso "per saltum" promovido contra liquidaciones efectuadas por el Registrador de la Propiedad de Campillos (Málaga), fundamentado en la nulidad del Real Decreto 1427/1989 de 17 de noviembre por el que se aprueba el Arancel de los Registradores de la Propiedad, por su conformidad a derecho. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, doy fe.

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