STS, 25 de Noviembre de 2002

PonenteFernando Ledesma Bartret
ECLIES:TS:2002:7842
Número de Recurso465/2001
ProcedimientoRECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO??
Fecha de Resolución25 de Noviembre de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Noviembre de dos mil dos.

VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña María Rita Sánchez Díaz, en representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE CAZA, contra el Real Decreto 581/2001, de 1 de junio, por el que en determinadas zonas húmedas se prohibe la tenencia y el uso de municiones que contengan plomo para el ejercicio de la caza y el tiro deportivo. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el BOE de 15 de junio de 2001 se publicó el R.D. 581/2001, de 1 de junio, por el que en determinadas zonas húmedas se prohibe la tenencia y el uso de municiones que contengan plomo para el ejercicio de la caza y el tiro deportivo.

SEGUNDO

Contra el referido Real Decreto interpuso recurso contencioso - administrativo la representación procesal de la Federación Española de Caza, cuyo escrito de demanda concluye suplicando sentencia que declare "no ser conforme a Derecho la resolución (sic) recurrida y en consecuencia anularla y dejarla sin efecto". Interesó también el fallo del recurso sin recibimiento a prueba "por tratarse de cuestiones puramente de Derecho".

TERCERO

El Abogado del Estado contestó a la demanda suplicando su íntegra desestimación y la confirmación del Real Decreto impugnado, con imposición de las costas a la parte demandante.

CUARTO

Han evacuado conclusiones sucintas ambas partes.

QUINTO

Mediante providencia de 17 de septiembre de 2002 se señaló para votación y fallo del recurso el día 13 de noviembre de 2002, designándose Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. Ambos actos han tenido lugar en la indicada fecha.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

  1. - Ha quedado acreditado en el expediente administrativo que la intoxicación por plomo es responsable de una creciente mortalidad de aves acuáticas, debido a la ingestión por éstas de perdigones procedentes de las actividades de caza y el tiro deportivo, extremo especialmente acusado en las zonas húmedas de nuestro territorio y que resulta particularmente grave en el caso de las especies incluidas en el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas.

  2. - España ha ratificado: el 18 de marzo de 1982 el Convenio relativo a Humedales de Importancia Internacional (hecho en Ramsar el 2 de febrero de 1971) en el que se insta a las Partes Contratantes a fomentar la conservación de los humedales y de las aves acuáticas y a hacer un esfuerzo de gestión para aumentar la población de éstas en humedales adecuados; el 12 de febrero de 1985 la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Salvajes (hecha en Bonn el 23 de junio de 1979); y el 30 de marzo de 1999 el Acuerdo sobre la Conservación de las Aves Acuáticas Migratorias Afroeuroasíaticas, cuyo Plan de Acción insta a las partes a esforzarse en la eliminación gradual, hasta el año 2000, del uso de proyectiles de plomo para la caza en los humedales.

  3. - En cumplimiento de estos compromisos internacionales, al amparo del art. 149.1.23ª de la CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección, y en ejecución del art. 26.1 y de la Disposición Final Segunda de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres que, respectivamente, prevén -aquel- que las Administraciones públicas adoptarán las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies, de la flora y de la fauna que viven en estado silvestre en el territorio español, con especial atención a las especies autóctonas, y -la Disposición Final- que el Gobierno dictará las disposiciones reglamentarias precisas para el desarrollo y ejecución de dicha Ley, fue aprobado el R.D. 581/2001, de 1 de junio, por el que, en determinadas zonas húmedas, se prohibe la tenencia y el uso de municiones que contengan plomo para el ejercicio de la caza y el tiro deportivo.

  4. - El procedimiento de elaboración del referido Reglamento de ejecución se prolongó durante más de tres años (ya en 1992 el entonces denominado Instituto de Conservación de la Naturaleza realizó numerosos estudios acerca del impacto de la intoxicación por plomo en cinco zonas húmedas en España, en los que se estima una mortalidad anual de entre 30.000 y 50.000 aves acuáticas cada año). En el expediente administrativo obran informe justificativo sobre la necesidad y oportunidad del Real Decreto, memoria económica (en la que se señala que carece de repercusión económica para la Administración del Estado, puesto que lo que se pretende es que los practicantes de la caza y el tiro deportivo en zonas húmedas cambien el contenido de los cartuchos o municiones que hasta ahora se han empleado, cambio cuya posibilidad también resulta de informes oficiales que igualmente obran en autos) informes favorables evacuados por la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, el Ministerio de Administraciones Públicas y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente, así como la respuesta de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza al informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente expresando las razones por las que es mantenido el art. 2 del proyectado Real Decreto (su formulación ha sido solicitada por las Comunidades Autónomas en la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza). Igualmente constan las alegaciones remitidas por la Federación Española de Caza, la Asociación Conservación y Caza y la Coordinadora de Organizaciones de Defensa Ambiental. Se ha aprobado el Real Decreto de acuerdo con el Dictamen del Consejo de Estado.

  5. - En el art. 1 se prohibe "la tenencia y el uso de munición que tenga plomo durante el ejercicio de la caza y el tiro deportivo, cuando estas actividades se ejerzan en zonas húmedas del territorio español que estén incluidas en la Lista del Convenio relativo a Humedales de Importancia Internacional, hecho en Ramsar, el 2 de febrero de 1971", alcanzando también la prohibición "a las zonas húmedas que sean objeto de protección conforme a cualquiera de las figuras de espacios naturales protegidos legalmente establecidas". Y en el art. 2 se dispone que: "Las Administraciones públicas competentes podrán disponer excepciones temporales a la prohibición establecida en el art. 1, cuando el fin de ello sea por razones imperativas de interés público de primer orden, ya sean de carácter socioeconómico o encaminadas a proteger la salud o la seguridad de los ciudadanos, siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las especies que habitan en las zonas húmedas referidas en el artículo citado".

SEGUNDO

La Federación Española de Caza impugna el referido Real Decreto y pretende que se declare su completa nulidad. Resulta difícil poder precisar cuáles sean los vicios que, a juicio de la actora, justifican tal pretensión, pues ya en el hecho primero de su escrito de demanda (concretamente en el apartado 1.b) párrafo tercero) manifiesta que "no es la medida en sí lo que se está recurriendo, sino la oportunidad de la misma en las condiciones actuales". La alegada inoportunidad de la norma en forma alguna puede justificar un pronunciamiento estimatorio, pues la función que la Constitución encomienda a los tribunales del orden contencioso-administrativo (art. 106.1 de la CE) se traduce en un control de la legalidad de la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo (art. 1.1 de la L.J. 29/1998), no de su oportunidad, cuya valoración corresponde, en el caso de la Administración del Estado, al Gobierno (art. 97 CE). Más allá del reproche de inoportunidad, cabe identificar en la demanda la denuncia de infracciones de diferente naturaleza. Unas son de carácter formal, por vulneración del art. 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, pues la demandante estima insuficientes los estudios y dictámenes realizados a lo largo del proceso de elaboración del Real Decreto, así como por haber omitido indebidamente medidas informativas y económicas que en alguno de los textos iniciales se preveían para facilitar el tránsito a la nueva situación que la entrada en vigor de la norma provoca, habiéndose aprobado finalmente una redacción del art. 2 y de la Disposición Final Segunda (en la que se prevé que la entrada en vigor tendrá lugar el 1 de octubre del año 2001) que incumple acuerdos alcanzados con la Federación recurrente sobre la gradual aplicación espacial y la entrada en vigor del Reglamento. También de índole formal es el alegato sobre la incorrecta apreciación del coste cero que la memoria económica contiene, toda vez que las necesarias campañas de información generarán un gasto económico que debe ser presupuestado. La otra denuncia es de carácter material y en ella se afirma que con la entrada en vigor del Reglamento se crearán situaciones de riesgo para la vida e integridad física de los cazadores, al tener que utilizar una munición distinta del plomo para la que no existen armas debidamente homologadas, lo que es contrario al art. 15 de la CE. por el peligro que implicará el uso de tales armas.

TERCERO

  1. - El recurso debe ser desestimado. En el fundamento primero de esta sentencia hemos expuesto cual ha sido el procedimiento de elaboración del Reglamento impugnado. De ello se desprende el cumplimiento del art. 24 de la Ley 50/1997 por ir acompañado el proyecto inicial del informe sobre su necesidad y oportunidad, haberse evacuado todos los informes preceptivos y oído a las organizaciones y asociaciones que dice el apartado c) de dicho artículo. Carece de toda trascendencia jurídica que finalmente no se hayan previsto campañas informativas, lo que explica el coste cero de la vigencia del Reglamento, al que no le hace adolecer de defecto alguno la fecha de su entrada en vigor, decisión que corresponde al titular de la potestad reglamentaria y perfectamente explicable en este caso respecto de una norma que cumple compromisos internacionales que eran exigibles incluso con anterioridad a su promulgación y que además se ha elaborado a lo largo de un tiempo -más de tres años, como antes decíamos- durante el que resulta razonablemente posible conocer y prever la situación que acabaría implantándose (la prohibición de la tenencia y el uso de munición de plomo durante el ejercicio de la caza y el tiro deportivo en los humedales que dice el Reglamento), previsión especialmente esperable en quienes -los cazadores- no sólo a través de la Federación recurrente podían tener un acabado conocimiento del proyecto en todas las fases de su elaboración. La aplicación de la prohibición no solamente en los humedales incluidos en la Lista del Convenio de Ramsar sino también en las zonas húmedas que sean objeto de protección conforme a cualquiera de las figuras de espacios naturales protegidos legalmente establecidas, lejos de incidir en la menor ilegalidad, significa un mejor cumplimiento de lo dispuesto en el art. 45 de la CE, de las obligaciones internacionalmente contraídas y de lo establecido en los artículos antes citados de la Ley de Espacios Naturales. Finalmente, la regulación contenida en el art. 2 facilita esa escalonada aplicación temporal de la prohibición, si bien la regulación autonómica que al amparo de ese precepto pueda establecerse -y que de hecho se ha establecido- se somete a un conjunto de condiciones que resultan proporcionadas y adecuadas al fin que se proponen alcanzar, esto es el de impedir que puedan frustrarse los objetivos que pretende conseguir la regulación básica que el Reglamento contiene, precepto, en fin, el del art. 2, que, como se dice en el expediente administrativo, había sido solicitado por las propias CCAA.

  2. - Aún menos fundamento tiene la denuncia de la infracción del art. 15 de la CE. Nada hay en el Reglamento recurrido que pueda reputarse causa eficiente de actuaciones de riesgo para la vida e integridad de los cazadores. Ninguna de sus normas fomenta y menos aún impone el uso de armas de fuego susceptibles de provocar tales riesgos. Su contenido prohibitivo es el que es y ningún otro. Y aunque no sea muy propio del debate jurídico en que necesaria y exclusivamente debemos movernos, cabe añadir que el expediente demuestra la existencia de armas de fuego homologadas para el uso de munición respetuosa con la prohibición, homologación que no se habría producido en caso de no haberse descartado el peligro en que en último termino se apoya el argumento de la demanda que ahora contestamos.

  3. - Concluyendo, no apreciamos ninguno de los vicios formales ni materiales que la Federación denuncia, tras reconocer la necesidad de la norma. Tales denuncias no son más que la expresión de una opinión distinta de la que recoge el Reglamento, opinión basada en apreciaciones de oportunidad desconocedoras de que es la Administración quien ejerce, dentro de la legalidad, la potestad reglamentaria, que, en este caso, reputamos ejercida de conformidad con el ordenamiento jurídico.

CUARTO

Por no apreciar mala fe ni temeridad en la interposición de este recurso, no ha lugar a la imposición de las costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,

FALLAMOS

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE CAZA, contra el Real Decreto 581/2001, de 1 de junio, por el que en determinadas zonas húmedas se prohibe la tenencia y el uso de municiones que contengan plomo para el ejercicio de la caza y el tiro deportivo, disposición general que declaramos ajustada a Derecho, todo ello sin expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-

1 sentencias
  • STC 138/2013, 6 de Junio de 2013
    • España
    • 6 Junio 2013
    ...el tiro deportivo en determinadas zonas húmedas. Partiendo de la STC 102/1995, de 26 de junio, y de las SSTS de 21 de mayo de 2001 y 25 de noviembre de 2002, el Letrado autonómico denuncia que la previsión es excesivamente concreta, precisa y superadora del ámbito de lo básico y que estable......

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR