STS, 2 de Junio de 2003
| Ponente | D. Mariano Baena del Alcázar |
| ECLI | ES:TS:2003:3761 |
| Número de Recurso | 127/2000 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 2 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Junio de dos mil tres.
Visto el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG)-Iniciativa Rural contra el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas, habiendo comparecido la citada Coordinadora así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
UNICO.- Con fecha 11 de febrero de 2000 por la Procuradora de los Tribunales Dª. Macarena Rodríguez Ruiz, en nombre y representación de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG)-Iniciativa Rural, se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso administrativo directo contra el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, relativo a pagos por superficie a determinados productos agrícolas.
Formulada la demanda en debido tiempo y forma, se dió traslado al Abogado del Estado, el cual en 17 de febrero de 2001 presentó su contestación a la misma.
Finalizada la tramitación del recurso, señalose para su votación y fallo el día 6 de mayo de 2003, fecha en la que tuvo lugar. En la tramitación del presente proceso se han seguido las prescripciones legales a excepción de las relativas al plazo para dictar Sentencia, dado el cúmulo de asuntos pendientes ante esta Sala y Sección.
Se impugna en este recurso contencioso administrativo directo una norma reguladora de las subvenciones a determinados productos agrícolas. Pues el Boletín Oficial del Estado del día 11 de diciembre de 1999 publicó el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas, que desarrollaba el Reglamento de la Comunidad Económica Europea 1251/1999, de 17 de mayo, por el que se establecía un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, en ejecución de la política agraria comunitaria. Conocida dicha publicación, una organización de agricultores y ganaderos interpone recurso directo contra el citado Real Decreto, si bien la pretensión mantenida en dicho recurso se contrae a que sea declarado contrario a derecho su articulo 10, relativo concretamente al suplemento del pago y la ayuda especial por el cultivo del trigo duro. Comparece, desde luego, como recurrido el Abogado del Estado en la representación que ostenta.
El mencionado articulo 10 del Real Decreto que se impugna dispone que quedan excluidas del suplemento del pago y de la ayuda especial al trigo duro las superficies de regadío, tal como se definen en el articulo 5 de la misma disposición. No obstante, se introduce la excepción de los cultivadores de trigo duro en explotaciones de regadío en zonas tradicionales que hubieran percibido ayudas en las campañas de 1997-1998 y 1998-1999, y aun así con ciertas limitaciones.
Es de notar que la historia normativa del mandato es accidentada, pues ya se estableció la prescripción que ahora se impugna en el Real Decreto 2033/1998, el cual fue modificado por la Disposición Adicional tercera del Real Decreto 2721/1998, de 18 de diciembre. A su vez esta Disposición Adicional fue modificada por una rectificación de errores publicada en el Boletín Oficial del Estado de 11 de febrero de 1999. Las disposiciones contenidas en la norma citada y en sus modificaciones posteriores introducían diversas variantes, pero se referían todas ellas al tema que debemos estudiar ahora de la limitación o exclusión en ciertos supuestos del suplemento de pago y de la ayuda especial al trigo duro en superficies de regadio. Sin embargo el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, que es el ahora recurrido, deroga la normativa anterior y es aplicable a partir de la campaña de comercialización 2000-2001, conteniendo la normativa básica respecto al régimen de apoyo comunitario a los cultivadores de determinados productos herbáceos.
Pero a efectos de resolver el presente recurso hemos de centrarnos en la impugnación de su articulo 10 cuyo contenido se recoge en el Fundamento de Derecho anterior. La asociación de agricultores y ganaderos recurrentes combate sobre todo la exclusión de las subvenciones y ayudas a la producción de trigo duro en superficies de regadío, si bien el debate procesal versa también sobre las excepciones consignadas respecto a quienes sean titulares de explotaciones de regadío en zonas tradicionales y hubieran percibido ayudas en las campañas anteriores. Se mantiene por la entidad recurrente que el Real Decreto contraviene el Reglamento comunitario aplicable 1251/1999, y asimismo que vulnera el articulo 9.3 de la Constitución al no respetar la jerarquía normativa y suponer una arbitrariedad de los poderes públicos, contra lo que se prescribe en el articulo que acaba de citarse.
En efecto se razona que el Real Decreto no respeta la jerarquía normativa pues la norma impugnada, que es un Reglamento interno español, no tiene en cuenta el principio de primacía del derecho comunitario. A tenor de la argumentación mantenida la exclusión de las ayudas al cultivo en superficies de regadío del trigo duro supone excederse de lo dispuesto en el articulo 3.3 del Reglamento CEE 1251/1999, pues dicho precepto se limita a establecer que en sus planes de regionalización los Estados miembros pueden fijar rendimientos distintos para las superficies regadas o no regadas. De este modo resultan vulnerados simultáneamente tanto los principios por los que se rige el derecho comunitario como el propio articulo 9.3 de la Constitución española vigente al referirse, entre otros extremos, a la jerarquía de las normas.
Por otra parte se considera también, como antes se ha dicho, que se ha incurrido en arbitrariedad, pues no se contiene en el Real Decreto ninguna motivación que justifique la exclusión de los titulares de explotaciones en regadío que cultiven trigo duro, sin que se encuentre tampoco razonamiento que apoye esta exclusión en el Reglamento comunitario aplicable.
Por el Abogado del Estado se argumenta de contrario que, en cumplimiento estricto de las obligaciones establecidas por el Reglamento comunitario, España remitió a la Comisión el Plan de Regionalización de los cultivos y el texto del propio Real Decreto que se impugna, sin que se haya recibido objeción ninguna a los mismos pese a las potestades que en este sentido se otorgan a los órganos comunitarios por el propio Reglamento. Por otra parte el defensor de la Administración, que acompaña a la contestación a la demanda un informe emitido por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se extiende en la exposición de las razones de ingeniería agrícola que abonan y fundamentan la no realización de suplementos de pago y el no otorgamiento de ayuda especial a los cultivos de trigo duro en superficies de regadío, pese a lo cual se contienen en el articulo 10 del Real Decreto determinadas excepciones siguiendo los criterios de los órganos de la Comunidad Europea.
Lo cierto es que el problema jurídico planteado en el presente recurso ha sido ya resuelto por esta Sala en su anterior Sentencia sobre la misma materia de 13 de noviembre de 2000, si bien la resolución judicial citada se refería al recurso interpuesto contra el Real Decreto anteriormente vigente 2033/1998, de 25 de septiembre.
De acuerdo con el precedente judicial que la Sentencia citada supone hemos de estimar el recurso contencioso directo interpuesto contra el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, si bien limitando nuestra declaración al articulo 10 del Reglamento mencionado relativo a las ayudas al cultivo de trigo duro en superficie de regadío. No obstante, no podemos acoger la totalidad de la argumentación de los recurrentes, que se encuentra desigualmente fundada.
Pues tras un examen con el necesario detalle del articulo 5 del Reglamento comunitario 1251/99 para cuya ejecución se dicta el Real Decreto impugnado, la Sala llega a la conclusión de que en términos estrictos no se ha vulnerado el principio de primacía del derecho comunitario, ni por ende el de jerarquía normativa que consagra el articulo 9.3 de la Constitución. En definitiva tanto el citado precepto como el Considerando 19 de la norma comunitaria establecen un sistema esencial de suplementos de pago y ayudas al cultivo de trigo duro y otorgan potestades a los Estados miembros para distribuir las superficies subvencionadas entre las zonas o regiones de producción a que se refieren los Anexos. Pero de ningún modo contienen mención expresa de que los suplementos de pago y las ayudas se refieran a superficies de regadío y de secano, por lo que no se produce una contravención expresa de la normativa del Reglamento 1251/99, que es lo que determinaría que se hubieran vulnerado los principios de primacía del derecho comunitario y de jerarquía normativa. Por tanto, no puede acogerse la alegación que la asociación de cultivadores recurrente formula en este sentido.
Ahora bien, tratamiento distinto debe merecer la alegación de que se ha infringido el articulo 9.3 de la Constitución en cuanto establece el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, pues al respecto debemos seguir, como antes se ha indicado, la doctrina de nuestra Sentencia de 13 de noviembre de 2000.
En efecto, el Reglamento CE 1251/99, siguiendo en este punto pautas análogas a las del Reglamento anterior 2309/97 para cuya ejecución se dictó el Real Decreto 2023/1998, de 25 de septiembre, enjuiciado por la Sentencia que acaba de citarse, autoriza en su articulo 5 a los Estados miembros para distribuir las superficies indicadas en el Anexo III entre las zonas de producción tradicional según la amplitud de la producción de trigo duro obtenida durante el periodo 1993-97. Por consiguiente, como declaramos en nuestra repetida Sentencia de 13 de noviembre de 2000, si al llevar a cabo la distribución el Real Decreto impugnado introduce un elemento adicional no contemplado en el Reglamento europeo, es necesaria una motivación especifica y adecuada. No es bastante una invocación del sistema que establece la normativa europea o del genérico respecto a los derechos de acogerse a la ayuda de los agricultores de las zonas tradicionales, en regadío y en secano, y de la igualdad de trato de todos los implicados. Por el contrario es obligatorio que se deje constancia en el expediente de elaboración del Real Decreto de los criterios concretos diferenciadores que se utilizan.
Toda vez que, respecto a la previsión normativa que se contiene en el articulo 10 del Real Decreto impugnado, no se aprecia que se haya cumplido con la exigencia antes expresada, ha de entenderse infringido el citado precepto el articulo 9.3 de la Constitución que consagra el principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos.
Los razonamientos anteriores dan lugar a que deba estimarse el recurso contencioso administrativo directo interpuesto y, acogiendo la pretensión de la parte recurrente, deba anularse el articulo 10 del Real Decreto 1893/99, de 10 de diciembre.
No obstante, la estimación debe declararse solo parcialmente, pues la Sala no puede acoger la segunda pretensión que se contiene en el suplico de la demanda en el sentido de que se reconozca el derecho a obtener las ayudas dejadas de percibir por el cultivo de trigo duro en superficies de regadío.
Al respecto debe partirse de que la declaración de anulación de una disposición no conlleva necesariamente el reconocimiento de derechos subjetivos como ahora se pretende. En el caso de autos, a mas de que en el cuerpo de la demanda no se razona sobre este extremo, lo cierto es que resulta muy dudoso que los recurrentes sean titulares de derechos subjetivos y este fundada la pretensión de que se reconozca una situación jurídica individualizada. Pues no puede mantenerse que tales derechos se basen en el Reglamento comunitario, ya que éste establece los principios y criterios de política agraria común, pero deja a los Estados miembros un margen considerable para que procedan a su aplicación, y son dichos Estados los que al realizarla reconocen derechos individuales. Por otra parte es de tener en cuenta que la anulación del articulo 10 del Real Decreto que hemos declarado anteriormente se basa solo por así decirlo en que la omisión de un requisito obligado, la motivación o justificación del precepto, implica una actuación que por arbitraria no está fundada en derecho. Pero una motivación suficiente hubiera subsanado este defecto, y hubiera dado lugar a que el precepto, en cuanto al fondo, no pudiera merecer tacha de ilegalidad por traducir o expresar los criterios de las autoridades españolas en materia de política agraria.
De ello se sigue que no podamos acoger la pretensión de que se reconozca el derecho a percibir las ayudas, lo que implica que deba estimarse solo parcialmente el recurso.
De acuerdo con lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley Jurisdiccional vigente, no hacemos declaración expresa sobre las costas del proceso.
Vistos los preceptos legales citados y loas demás de general y común aplicación.
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso, por lo que anulamos el articulo 10 del Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre; que no acogemos y desestimamos la pretensión de que se reconozca el derecho a una situación jurídica individualizada en el sentido de que deban obtenerse las ayudas dejadas de percibir; que no hacemos declaración expresa sobre las costas del proceso.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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