STS, 19 de Noviembre de 2001

PonenteGODED MIRANDA, MANUEL
ECLIES:TS:2001:9009
Número de Recurso7276/1997
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución19 de Noviembre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Noviembre de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 7.276/97 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Mercedes Blanco Fernández, en nombre de las entidades mercantiles Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Médano S.L., contra la sentencia dictada el 7 de julio de 1.997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso número 575/97, tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, sobre acuerdo del Ayuntamiento de Granadilla de Abona por el que se declaró el incumplimiento de obligaciones urbanísticas. Ha presentado escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que con desestimación del presente recurso debemos confirmar el acto recurrido por ser ajustado a derecho. Con costas a la parte recurrente por imperativo legal." En virtud de auto de 18 de julio de 1.997 la Sala sentenciadora acordó que no procede la aclaración de la sentencia de 7 de julio de 1.997 en los términos solicitados por la representación legal de la parte recurrente.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de las entidades mercantiles Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Médano S.L. y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Procuradora Doña Mercedes Blanco Fernández, en nombre de las entidades mercantiles Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Médano S.L., presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia, que con estimación del presente recurso, case y anule la sentencia impugnada, dictando otra que, con estimación del recurso formulado por las recurrentes, contenga los pronunciamientos del suplico de la demanda, en su día fomulada, anulando el acuerdo de 3 de marzo de 1.997, dictado por el Ayuntamiento de Granadilla de Abona, por ser vulnerador de los derechos constitucionales de mis mandantes, con costas a quien se oponga temerariamente.

TERCERO

Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Ministerio Fiscal, que presentó escrito formulando las alegaciones que consideró pertinentes y entendió que procede la desestimación del recurso y la confirmación en todos sus términos de la sentencia recurrida.

CUARTO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 13 de noviembre de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Las entidades mercantiles Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Médano S.L. interpusieron recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial establecido en la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de Abona de 3 de marzo de 1.997, por el que, entre otros extremos, se declaró el incumplimiento de obligaciones urbanísticas contraidas por las empresas recurrentes en relación al planeamiento municipal vigente y al Convenio Urbanístico de 18 de marzo de 1.993. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia el 7 de julio de 1.997, por la que desestimó el recurso, y contra dicha sentencia las aludidas entidades mercantiles han promovido el presente recurso de casación, entendiendo el Ministerio Fiscal que procede su desestimación.

SEGUNDO

El primer motivo de casación, amparado en el número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), alega que la sentencia de instancia incurre en incongruencia, vulnerando el artículo 43 de la L.J. en relación con el 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ya que no ha entrado a analizar si el acto impugnado, que es la resolución del Ayuntamiento de Granadilla de 3 de marzo de 1.997, infringió los derechos fundamentales invocados en el proceso, sin abordar tampoco si dicho acto ha quedado sin cobertura legal como consecuencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1.997, de 20 de marzo.

Debemos estimar el motivo de casación, ya que la sentencia de instancia entendió que lo que recurrían las entidades mercantiles demandantes era la resolución de 4 de noviembre de 1.996, que acordó la incoación de expediente por incumplimiento de obligaciones urbanísticas (cfr. fundamento de derecho cuarto), considerando en el auto de 18 de julio de 1.997 (que denegó la aclaración de la sentencia) que la resolución de 3 de marzo de 1.997 se limitó a confirmar la de 4 de noviembre de 1.996.

Sin embargo se trata de dos resoluciones diferentes. Por la primera (resolución del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Granadilla de 4 de noviembre de 1.996) se ordenó incoar expediente por incumplimiento de obligaciones urbanísticas a las empresas recurrentes. Por la segunda (resolución del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de 3 de marzo de 1.997), después de haber dado audiencia a las partes interesadas, se decidió desestimar sus alegaciones, declarar el incumplimiento de sus obligaciones urbanísticas, incoar expediente de expropiación forzosa respecto a determinadas parcelas, sustituir el sistema de gestión privada por el que venía desarrollándose el Polígono de Actuación El Cabezo por el sistema de cooperación, con los demás extremos que en dicha resolución se contienen (cfr. folios 188 a 192 del expediente administrativo).

Las empresas recurrentes impugnaron por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978 el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de 3 de marzo de 1.997, como resulta inequívocamente del suplico del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y del suplico de la demanda.

En consecuencia, la sentencia de 7 de julio de 1.997 -recurrida en casación- ha incurrido en incongruencia, al referir su razonamiento a la resolución de 4 de noviembre de 1.996, y no a la de 3 de marzo de 1.997, lo que determina que debamos estimar el motivo de casación y entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, como previenen los números 2º y 3º del artículo 102.1 de la L.J..

TERCERO

Para decidir el debate suscitado debemos partir de que nos encontramos ante un procedimiento especial de la Ley 62/1.978, cuyo ámbito se limita a conocer de la conculcación de los derechos comprendidos en los artículos 14 a 29 de la Constitución y de la objeción de conciencia del artículo 30, quedando los problemas de pura legalidad reservados para el proceso ordinario (sentencias de 27 de febrero y 14 de diciembre de 1.992, entre otras muchas). En el caso presente las empresas demandantes han acudido al procedimiento especial de la Ley 62/1.978 por entender que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de 3 de marzo de 1.997 vulnera los derechos reconocidos en los artículos 24 y 25 de la Constitución.

El referido acuerdo de 3 de marzo de 1.997 no es una resolución sancionadora. En ninguno de los apartados de su parte dispositiva se impone sanción alguna, por infracción urbanística o de otra clase, a las entidades Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones el Médano S.L. El acuerdo declara el incumplimiento de unas obligaciones urbanística y la extinción del derecho a urbanizar respecto a determinadas parcelas. Ello no constituye una sanción urbanística, sino la resolución que el Ayuntamiento estima oportuna sobre el cumplimiento o incumplimiento de las referidas obligaciones y sus efectos. En los restantes apartados de la resolución de 3 de marzo de 1.997, relativos a la procedencia de incoar expediente expropiatorio en relación con ciertas parcelas, a la sustitución del sistema de gestión privada por el de cooperación en el Polígono de Actuación El Cabezo, al encargo de redacción de un Proyecto de Urbanización refundido, y a la incoación de expedientes para la ejecución de los avales, para sancionar a las empresas afectadas por infracción urbanística y para constituir una Entidad Urbanística, no se advierte elemento alguno de carácter sancionador, que queda además excluido cuando la propia resolución de 3 de marzo de 1.997 ordena incoar expediente sancionador por infracción urbanística consistente en el incumplimiento de compromisos de urbanizar y de cesión derivada de la declaración de incumplimiento. En consecuencia, el concepto fundamental que ha de servir para decidir las cuestiones planteadas en la instancia es que la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de 3 de marzo de 1.997 no es una resolución sancionadora, ni en ella se impone sanción alguna a las empresas recurrentes.

CUARTO

En el escrito de demanda se alega, en primer lugar, que la resolución de 3 de marzo de 1.997 vulnera el artículo 24 de la Constitución al haberse dictado sin notificación previa de la propuesta de resolución, recordando que la propuesta del instructor es un trámite decisivo del expediente sancionador, partiendo pues de la idea de que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla impugnado es una resolución que sanciona a las empresas recurrentes.

El derecho a la tutela judicial efectiva que otorga el artículo 24 de la Constitución es un derecho de prestación que sólo puede ser reclamado de Jueces y Tribunales ordinarios integrantes del Poder Judicial, lo que conduce a la imposibilidad de su lesión por un órgano administrativo (en el supuesto enjuiciado el Ayuntamiento de Granadilla), salvo que se trate de actuación sancionadora en la que, según constante jurisprudencia constitucional, rigen los mismos principios informadores del Derecho Penal, incluida la garantía del artículo 24 de la Constitución, o bien se impida el acceso a los Tribunales. En este sentido se expresa la sentencia de esta Sala de 24 de mayo de 1.994. Por tanto, como el expediente instruido por el Ayuntamiento de Granadilla y la resolución de 3 de marzo de 1.997 no tienen carácter sancionador, ello impide que en relación con los mismos pueda invocarse la protección del artículo 24 de la Constitución y la pretensión de las empresas recurrentes a este respecto debe ser desestimada.

QUINTO

Mantienen las sociedades demandantes que concurre en el supuesto que examinamos falta de cobertura legal de las sanciones impuestas, y del propio expediente administrativo, a la vista de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1.997, de 20 de marzo, que declaró la inconstitucionalidad de los cinco apartados del artículo 42 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio. Esta carencia de cobertura legal, entienden las recurrentes, por declaración judicial de inconstitucionalidad, atenta al principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 25 de la Constitución, que impide que se impongan sanciones sin norma legal que las habilite.

El ámbito de aplicación del artículo 25.1 de la Constitución se ciñe a las penas y a las sanciones aplicables a los delitos, faltas e infracciones administrativas. No imponiendo sanción alguna a las empresas recurrentes la resolución de 3 de marzo de 1.997 es evidente que no procede la aplicación del artículo 25 de la Constitución, única cuestión que debe debatirse en este procedimiento especial y sumario, de cognición limitada, por lo que la pretensión formulada en este punto también debe ser desestimada. La cuestión de los efectos que la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1.997 debe producir sobre el acto impugnado podrá debatirse en el proceso ordinario, pero no constituye objeto del procedimiento especial de la Ley 62/1.978.

SEXTO

El tercer fundamento del escrito de demanda considera que la resolución impugnada ha vulnerado el derecho fundamental, consagrado por el artículo 25 de la Constitución, a no ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, entendiendo que así resulta de que la resolución combatida fue notificada fuera del plazo máximo de cuatro meses señalado en el artículo 42.5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.992, con cita del Decreto de la Alcaldía de 4 de noviembre de 1.996, que reconoció expresamente la caducidad del expediente.

La razón para desestimar esta pretensión de la demanda es la misma que la expresada en el anterior fundamento de derecho, esto es, que la resolución de 3 de marzo de 1.997 no constituye una resolución sancionadora, por lo que es inaplicable el artículo 25 de la Constitución.

En conclusión, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de 3 de marzo de 1.997 no incurre en infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución, por lo que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado, sin que, naturalmente, haya lugar a reconocer indemnización alguna a favor de las sociedades mercantiles recurrentes, cuestión que sólo se plantearía en caso de anulación del acto impugnado.

SÉPTIMO

El segundo motivo de casación, con fundamento en el número 4º del artículo 95.1 de la L.J., alega infracción del artículo 25 de la Constitución, que consagra el derecho a no ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, refiriéndose a la notificación de la resolución de 3 de marzo de 1.997 transcurridos más de cuatro meses desde la notificación de la incoación del expediente, así como a la existencia de un anterior acuerdo por el que se declaró caducado el expediente de incumplimiento.

El tercer motivo de casación, también basado en el artículo 95.1.4º, entiende que la sentencia impugnada, al desestimar el recurso, viola la doctrina jurisprudencial sentada por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1.997, de 20 de marzo.

Estos dos motivos son reproducción de las pretensiones formuladas en la demanda y rechazadas en los fundamentos de derecho quinto y sexto de la presente sentencia. Por tanto, recordando la prohibición de suscitar en el recurso de casación cuestiones nuevas no debatidas en la instancia, los dos motivos deben ser desestimados en virtud de las razones expuestas en los antes mencionados fundamentos de derecho.

OCTAVO

Lo expuesto conduce a, estimando el primer motivo de casación y desestimando los demás, casar y anular la sentencia de 7 de julio de 1.997, por incurrir en el vicio de incongruencia, y, entrando a resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Médano S.L., por los trámites del procedimiento especial de la Ley 62/1.978, contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de Abona de 3 de marzo de 1.997, declarando que dicha resolución no vulnera los artículos 24 y 25 de la Constitución.

La estimación del primer motivo del recurso determina que cada parte deba satisfacer las costas causadas por ella en el recurso de casación, debiendo imponerse el pago de las causadas en la instancia a las dos sociedades mercantiles recurrentes, por ordenarlo así el artículo 10.3 de la Ley 62/1.978, al haber sido rechazadas todas sus pretensiones (artículo 102.2 de la L.J.).

FALLAMOS

Estimando el primer motivo de casación y desestimando los demás, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de las entidades mercantiles Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Médano S.L., contra la sentencia dictada el 7 de julio de 1.997 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso número 575/97, tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, sentencia que casamos, anulamos y dejamos sin efecto, en cuanto incurre en vicio de incongruencia; y, entrando a resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo tramitado por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, promovido por la representación procesal de las sociedades antes mencionadas (Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Médano S.L.) contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de Abona de 3 de marzo de 1.997, por el que, entre otros extremos, se declaró el incumplimiento de obligaciones urbanísticas por parte de dichas empresas, al no haber vulnerado dicho acuerdo lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución; e imponemos el pago de las costas causadas en la instancia a las empresas recurrentes, pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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