STS, 17 de Mayo de 2002
| Ponente | D. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2002:3462 |
| Número de Recurso | 5124/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de dos mil dos.
Vistos por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, los recursos de casación que con el nº 5124/1997 ante la misma penden de resolución, interpuestos por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO, representada por el Procurador Don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, y el AYUNTAMIENTO DE VIGO, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, contra la sentencia de 23 de enero de 1.997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
Habiendo sido parte recurrida la ASOCIACIÓN DE COMERCIANTES Y VENDEDORES DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO, representada por el Procurador Don Jorge Deleito García.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "ASOCIACIÓN DE COMERCIANTES Y VENDEDORES DEL MERCADO DE EL PROGRESO" contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de 31 de agosto de 1994 que adjudicó la concesión del mercado municipal de El Progreso a la "Asociación Profesional de Empresarios Autónomos do Mercado Municipal do Progreso de Vigo", acuerdo que declaramos nulo como no ajustado a derecho, al igual que las actuaciones posteriores, y en especial el contrato celebrado entre el mencionado Ayuntamiento y la asociación concesionaria en 24 de octubre de 1994; y declaramos el derecho de la "Asociación de Comerciantes y Vendedores del Mercado de El progreso de Vigo" a obtener la adjudicación de la concesión de la gestión de dicho mercado municipal; sin costas".
Notificada la anterior sentencia, las representaciones de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO y del AYUNTAMIENTO DE VIGO promovieron recurso de casación, y por Providencia de 26 de febrero de 1.997 se tuvieron por preparados por la Sala de instancia se remitieron las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO presentó el escrito de interposición de su recurso de casación, en el que, tras expresarse los motivos en que pretendía fundarse, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dictar Sentencia casando la recurrida y pronunciando otra más ajustada a Derecho, declarando la inadmisibilidad del Recurso Contencioso-Administrativo nº 02/0005475/94 citado, y resolviendo en los términos que esta parte tiene interesado".
El AYUNTAMIENTO DE VIGO también presentó el escrito de interposición de su recurso de casación, haciendo constar los motivos en los que lo fundamentaba y pidiendo:
"(...) dictar Sentencia por la que estimando el Recurso case la recurrida y revocándola y declare en su lugar ajustados a Derechos los Actos recurridos y la adjudicación objeto de los mismos".
La ASOCIACIÓN DE COMERCIANTES Y VENDEDORES DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO se opuso al recurso, mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:
"(...) dictando sentencia por la que desestimando los recursos formalizados, confirme íntegramente la de instancia, y ello con expresa imposición de costas a los recurrentes".
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 7 de mayo de 2002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La sentencia de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE COMERCIANTES Y VENDEDORES DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO contra el acuerdo de 31 de agosto de 1994 del Ayuntamiento de Vigo, por el que se había adjudicado la gestión y explotación de dicho mercado a la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO; declaró nulo ese acuerdo y las actuaciones posteriores, en especial el contrato celebrado con la concesionaria; y declaró el derecho de la asociación recurrente a obtener la adjudicación.
El razonamiento principal empleado para justificar ese pronunciamiento de nulidad fue que la asociación adjudicataria estaba incursa en la prohibición de no hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones de Seguridad Social, contenida en los artículos 9.8 del Texto Articulado de la Ley de Bases de Contratos del Estado -LCE- (aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril) y 23.8 del Reglamento General de Contratación del Estado -RGCE - (aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre).
Esa prohibición la sentencia recurrida la hizo derivar de la apreciación fáctica que consignó en sus fundamentos de derecho tercero, cuarto y quinto con estos términos:
"Esta asociación se valía de los servicios de don Lucio al que tenía contratado "de facto" como vigilante del estacionamiento desde al menos, uno de julio de 1992, con una retribución de trescientas mis pesetas anuales, sin haber suscrito contrato laboral en forma ni haberlo dado de alta en la Seguridad Social; este es un hecho que resulta acreditado por el levantamiento de las actas de infracción y liquidación que juntamente con la de obstrucción llevó a cabo la inspección provincial de Trabajo en 24 de agosto de 1994.
(...) Frente a esta evidencia, escaso valor tienen las alegaciones de la Administración demandada y de la citada asociación; el Ayuntamiento reconoce el hecho, y la Asociación, que empezó negándolo "imputaba al Ayuntamiento la responsabilidad de haber contratado al trabajador" terminó por admitirlo y expone como disculpa que se trataba de un jubilado a quien no se podía legalmente contratar.
(...) Esta admisión de los hechos echa por tierra otra de las alegaciones efectuadas en el sentido de que el acta levantada por la Inspección de Trabajo no había desembocado en una resolución firme sancionadora, por lo que estaba lejos de estar acreditada la infracción; está acreditada por admisión de propia parte".
Los recursos de casación que aquí han de examinarse son dos, y han sido interpuestos por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO y el AYUNTAMIENTO DE VIGO.
El recurso de casación de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO aduce cuatro primeros motivos que se amparan expresamente en el ordinal tercero del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- aquí aplicable (el texto de 1956 según la redacción dada por la reforma de 1992).
En el primero se alega la infracción de los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -LEC- (texto de 1881); 24 (1 y 2) de la Constitución española -CE-; 6.3 del Código civil y 238 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -LOPJ.
En el segundo se señalan como infringidos los artículos 359 de la LEC (texto de 1881); 7.2 del Código Civil y 11.2 de la LOPJ.
En el tercero se habla de la infracción de los artículos 359 LEC (de 1881) y 9.3 CE.
Y en el cuarto se denuncian como infringidos los artículos 43.1 y 84.b) de la LJCA, y 120.3 CE.
La idea central con la que se pretende sostener las infracciones de los tres primeros motivos es que el acto administrativo impugnado adjudicó no solo el Mercado de "El Progreso" sino otros Mercados de Vigo, por lo que la sentencia recurrida, al anular en su totalidad dicho acto y pronunciarse solo sobre la adjudicación del Mercado de "El Progreso", incurrió en incongruencia y contradicción, y también colocó en una situación de inseguridad e indefensión a quienes fueron adjudicatarios de esos otros Mercados de Vigo.
Pero estos primeros reproches que se dirigen a la sentencia de instancia carecen de fundamento, pues la lectura de las actuaciones revela que la controversia enjuiciada en la instancia quedó limitada al punto del acto administrativo impugnado que adjudicaba el Mercado de "El Progreso", y el texto de la sentencia recurrida revela también que el pronunciamiento de su fallo quedó limitado a dicho mercado.
Por lo que hace al cuarto motivo, lo que pretende defenderse es que la sentencia de instancia no motiva el porqué del reconocimiento de la situación jurídica individualizada que realiza en favor de la Asociación que actuó como demandante en el proceso de instancia.
Y tampoco este reproche puede ser compartido por estas razones que continúan: a) la infracción de este motivo la constituiría la omisión de motivación sobre ese reconocimiento, no su eventual desacierto; y b) la sentencia recurrida, en su fundamento de derecho décimo consigna las razones que le llevan a ese reconocimiento.
En ese mismo recurso de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO los motivos de casación quinto, sexto, y séptimo son formalizados por el cauce del ordinal cuarto del art. 95.1 de la LJCA, y las infracciones denunciadas en cada uno de ellos son referidas a lo que se indica a continuación.
En el quinto a los artículos 1250, 1251 y 1253 del Código civil; 9 de la LCE; 23 del RGCE; y 4 y 5 del RCCL.
En el sexto al apartado XVIII del Pliego de Condiciones y al artículo 112 de la LCE.
Y en el séptimo lo que se censura a la sentencia recurrida es la falta de aplicación de la jurisprudencia existente acerca de la primacía del principio de seguridad jurídica sobre el de legalidad.
Estos tres motivos carecen igualmente de justificación para poder ser acogidos por lo siguiente:
- A) El argumento principal empleado en el motivo quinto, para intentar justificar esas infracciones que en él se denuncian, es que la sentencia recurrida no respetó la presunción de certeza que correspondía reconocer a la certificación que en vía administrativa fue aportada por la asociación recurrente de casación de encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social.
Y se señala para ello que, a pesar de incumbirle dicha prueba, la parte demandante en el proceso de instancia no acreditó los incumplimientos que alegó de los artículos 9 de la LCE, 23 del RGCE y 4 y 5 del RCCL; así como que la sentencia de instancia, para apreciar tales incumplimientos, se apoyó indebidamente en el acta de infracción realizada el 24.8.94 por la Inspección de Trabajo, pues no consta que fuera dictada resolución firme en el expediente iniciado en virtud de dicha acta.
- B) Para la sentencia recurrida el hecho determinante del incumplimiento de Seguridad Social por ella apreciado está constituido por la prestación laboral de servicios de Don Lucio , y tal hecho lo acepta como probado, no solo en virtud del acta de la Inspección de Trabajo, sino también por haber sido reconocido por el Ayuntamiento y admitido igualmente por la Asociación aquí recurrente de casación.
Esto último es una valoración probatoria realizada por el tribunal de instancia en función de las alegaciones y la conducta procesal de los litigantes, y para cuya impugnación no resulta adecuado el cauce casacional del ordinal cuarto del art. 95 de la LJCA, por lo que el hecho probado mediante dicha valoración debe ser respetado en la actual casación.
Y todo lo cual impide que pueda alcanzar éxito ese quinto motivo de casación, porque, aún cuando mereciera ser compartido el criterio que en él se desarrolla sobre el valor de las actas de la Inspección de Trabajo, ello no sería bastante, por lo que se acaba de expresar, para combatir eficazmente la certeza de ese hecho de la prestación de servicios que la sentencia recurrida acepta como probado.
- C) En el sexto motivo de casación, para intentar sostener las infracciones que en él se señalan, lo que se aduce es que la Asociación que fue demandante en la instancia y a la que la sentencia recurrida reconoció el derecho a obtener la adjudicación no cumple con el requisito de tener constituida la fianza que resulta preceptiva para ello.
Ese incumplimiento es un dato fáctico que no aparece en la sentencia de instancia y su adición tampoco es procedente por el cauce casacional del ordinal cuarto, por lo que no pueden ser acogidas las infracciones que son denunciadas con base en ese pretendido incumplimiento.
- D) Es inaplicable la jurisprudencia que como vulnerada se menciona en el motivo séptimo. Esa jurisprudencia que se invoca puede tener sentido cuando se trata de compromisos asumidos y de gastos realizados en función de la confianza despertada por actuaciones administrativas que tienen la apariencia de ser legalmente válidas y después resultan anuladas por circunstancias ajenas a quien actuó movido por esa confianza; pero no cuando, como aquí acontece, la adjudicación no era firme por ser susceptible de recurso jurisdiccional, y luego, en esa fase jurisdiccional, fue anulada a consecuencia de hechos que son imputables al propio adjudicatario.
El octavo y último motivo de casación del recurso de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO crítica a la sentencia de instancia la falta de aplicación de los artículos 79, 85 y 89 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, del art. 1.3.d) del Estatuto de los Trabajadores -E.T.- y de su jurisprudencia.
Respecto de este motivo, debe reiterarse la necesidad que existe en esta fase de casación de respetar las apreciaciones fácticas de la sentencia recurrida acerca de la relación de servicios existente desde 1992 entre la Asociación recurrente de casación y Don Lucio , a cambio de una retribución de trescientas mil pesetas anuales.
Y desde la premisa que significa lo anterior, las alegaciones que se efectúan para intentar justificar las infracciones denunciadas en este motivo tampoco son convincentes, ya que:
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- Esa relación de servicios no puede considerarse comprendida en la exclusión del ámbito laboral que contempla el apartado d) del art. 1.3 del E.T., como se pretende por la recurrente de casación, pues la regularidad de la retribución, por módica que esta sea, hace aparecer en la relación la nota de onerosidad propia del contrato de trabajo y descarta que se trate de un trabajo realizado "a título de amistad, benevolencia o buena vecindad".
Por tanto, es acertada la conclusión que en este sentido realiza la sentencia de instancia.
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- Lo decisivo para apreciar la figura de empleador en un determinado vinculo laboral no es tener la titularidad del lugar donde se prestan los servicios, sino ser la persona que los retribuye como beneficiaria de ellos y tiene derecho a exigirlos.
Por lo cual, aquí es indiferente que el aparcamiento donde se prestaban los servicios fuese un bien municipal, ya que lo que ha de ser ponderado es esa afirmación de la sentencia recurrida de que era la asociación recurrente de casación "la que se valía de los servicios (...) con una retribución de trescientas mil pesetas anuales".
El AYUNTAMIENTO DE VIGO invoca dos motivos de casación en su recurso, y ambos los ampara en el ordinal cuarto del art. 95.1 de la LJCA.
En el primero señala la infracción de los artículos 2 (párrafo primero 2), 15.1, 7 (párrafo segundo), 50 a 53 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones del orden social; en relación con el 14.1 (1.2 y 1.5) del mismo texto legal, y los artículos 15, 16, 17, 18 (a y b), 19, 64, 67, 79 y 80 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social de 1974 - TR/LGSS.
En el segundo la infracción que se denuncia es referida al art. 23 bis del Reglamento General de Contratación del Estado (aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre).
El argumento principal utilizado para sostener esos dos motivos es que el descubierto de Seguridad Social no puede considerarse acreditado, ya que solo se presentó la documentación de un Controlador de la Seguridad Social y no se aportó nunca el acta de la Inspección de Trabajo.
Y de esa ausencia de acta se intentan derivar tanto las infracciones de la Ley 8/1988 y del TR/LGSS de 1974, como la imposibilidad de dar operatividad a la prohibición de contratar en los términos que estaban previstos en el art. 23 bis del RGCE.
Pero esa argumentación principal no puede ser compartida, como tampoco pueden serlo las restantes razones esgrimidas para intentar sostener las infracciones denunciadas en ambos motivos de casación. Y lo que en este sentido debe ser subrayado es lo que sigue:
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- Esa inexistencia de acta de la Inspección de Trabajo no es motivo bastante para rechazar el hecho de la relación de servicios que fue apreciada por la sentencia de instancia como base del descubierto considerado, al ser de reiterar lo que antes se dijo cuando se analizó el quinto motivo del otro recurso de casación: que debe respetarse la apreciación que de ese hecho hizo la Sala de instancia a través de la valoración de otros medios probatorios distintos.
Y ello impide también aplicar esa jurisprudencia que se invoca sobre la improcedencia de valorar actas todavía en trámite de impugnación.
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- El descubierto de Seguridad Social considerado por la sentencia recurrida lo fue al exclusivo efecto de apreciar la prohibición para contratar que determinó la nulidad de la adjudicación decidida por dicho fallo, sin que en este se hiciera pronunciamiento alguno sobre imposición de sanciones por infracción laboral o de Seguridad Social, sobre liquidación de cuotas de Seguridad Social, o sobre devolución de prestaciones.
Por tanto, carecen de justificación las omisiones procedimentales que se señalan para intentar justificar algunas de las vulneraciones que son señaladas en el primer motivo, ya que esos trámites cuya ausencia se critica donde han de ser observados es en los procedimientos administrativos que específicamente se sustancien para imponer esas sanciones laborales o de Seguridad Social, liquidar las correspondientes cuotas o acordar la devolución de la prestación.
Dicho de otro modo: ese descubierto se aprecia con el carácter de cuestión prejudicial en relación a la controversia principal enjuiciada en el proceso contencioso-administrativo, y solo produce los limitados efectos que establece el art. 4 de la Ley jurisdiccional de 1956.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.
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- No haber lugar a los recursos de casación interpuestos por la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS AUTÓNOMOS DEL MERCADO MUNICIPAL "EL PROGRESO" DE VIGO y el AYUNTAMIENTO DE VIGO contra la sentencia de 23 de enero de 1.997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
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- Imponer a dichas partes recurrentes las costas de sus recursos de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
