STS, 21 de Noviembre de 2000
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| ECLI | ES:TS:2000:8488 |
| Número de Recurso | 7573/1996 |
| Fecha de Resolución | 21 de Noviembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Noviembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 7573/1996, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. José Ángel Donaire Gómez, en nombre y representación de Dña. Leticia , Dña. Pilar y D. Jose Ángel , integrantes de la entidad mercantil DIRECCION000 ., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 8 de julio de 1996, dictada en recurso número 16/94. Siendo parte recurrida el procurador D. Luis Pulgar Arroyo en nombre y representación del Ayuntamiento de Valencia
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 8 de julio de 1996, cuyo fallo dice:
Fallamos. 1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador
D. J. C. Navarro Valencia, en nombre y representación de Dña. Pilar , Dña. Leticia y D. Jose Ángel , contra la resolución de 2 de noviembre de 1993 del Excmo. Ayuntamiento de Valencia, denegatoria de la petición de responsabilidad e indemnización de daños y perjuicios formulada con fecha 17 de junio de 1993 a consecuencia del cierre de la actividad de Juego de Bingo. 2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
No procede apreciar la falta de legitimación, pues la reclamación de indemnización por daños se funda en el cierre de una actividad cuya explotación era llevada a cabo por la sociedad formada por los recurrentes y la licencia concedida no es más que uno de los elementos constitutivos de la acción y no el objeto de la misma.
Procede destacar, como extremos de trascendencia para la resolución del recurso, que la actividad cuya explotación lleva a cabo la sociedad formada por los recurrentes comienza a desarrollarse sin la obtención previa de licencia; concedida licencia con fecha 20 de enero de 1986, no es la que corresponde al tipo de actividad que se desarrolla en el local, ya que se concede para actividades inocuas. Afirman los recurrentes que este hecho les ocasionó perjuicios económicos al tener que litigar por esta razón, pero lo cierto es que debieron recurrir el error en que se había incurrido, en su caso, por la Administración, no para defender una licencia incorrecta, frente a los vecinos que se oponían a su concesión. Ello llevó al cierre del local (en 1992), que los recurrentes estiman incorrecto porque debió instárseles a que solicitaran nueva licencia. Solicitaron nueva licencia y suspensión del acuerdo de cierre, no obstante lo cual se procedió al mismo y no se resolvió respecto a la petición de licencia, lo que dio lugar a la interposición del recurso contencioso administrativo, que terminó con sentencia desestimatoria.No puede hablarse de un daño producido a consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, ya que se parte de la incorrecta actuación de los recurrentes, al comenzar la explotación sin tener la licencia correspondiente, al no recurrir la errónea resolución que les concede una licencia inadecuada a su actividad. No sólo no la recurren, sino que se inclinan por su mantenimiento en vía administrativa y jurisdiccional, solicitando una nueva que les es denegada por causas imputables a los mismos y, mantenida dicha denegación, también en vía administrativa y jurisdiccional, todo lo cual lleva a pensar que todas las pérdidas presuntamente producidas, así como los gastos realizados, no pueden ser valorados como consecuencia de una actuación de la Administración, sino de la propia conducta del recurrente, sin perjuicio de que hayan existido errores administrativos de los que no es verificable que hayan motivado el daño sufrido y por tanto pueden ser imputables a la Administración, ya que de haber actuado correctamente la sociedad que forman los recurrentes, no debieron iniciar la actividad sin la previa obtención de la licencia correcta y de no obtenerla así, debiera recurrir y entonces sí que, de reunir las condiciones legales exigibles para su otorgamiento desde el primer día en que se formula la solicitud, podían imputar a la Administración los perjuicios sufridos durante el tiempo en que por esta sola causa no pudieron ejercer la actividad.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Leticia , Dña. Pilar y D. Jose Ángel , integrantes de la entidad mercantil DIRECCION000 . se formula el siguiente motivo de casación:
Motivo primero, que figura como único. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción por infracción de normas y jurisprudencia en la valoración de la prueba que entiende la parte recurrente fue la consecuencia de error en la apreciación objetiva de la misma, con infracción del artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción, en donde se establece el carácter probatorio del expediente administrativo que obra en autos y al que en virtud del artículo 1218 del Código Civil se atribuye la condición de documento público.
La sentencia del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, de 23 de noviembre de 1981 declara que en el procedimiento administrativo cabe estimar practicadas las actuaciones del expediente unido a los autos. Dicha prueba exige una valoración tasada como viene reiterando la jurisprudencia. La sentencias de 7 de abril de 1982 y de 3 de enero de 1985 declara que en el proceso administrativo rige el principio de prueba tasada con la consiguiente necesidad de calificar de inefectivas conjeturas o hipótesis para cuya comprobación posee la Administración medios sobrados. La sentencia de la Sala 3ª de 14 de octubre de 1994 establece que los documentos administrativos forma parte de todo un acervo probatorio y contribuyen a que el juez obtenga su libre convicción psicológica, siempre que el resultado logrado no devengue vulnerador de precepto legal imperativo o ilógico o absurdo o contrario a las reglas de la sana crítica, buen criterio o máximas de experiencia.
Todo lo cual configura el hecho para considerar que en el caso que nos ocupa han sido dejados de apreciar por parte del juzgador documentos obrantes en el expediente administrativo, todo lo cual ya viene relacionado en el hecho tercero de este recurso al cual se remite.
En el expresado hecho tercero se manifiesta, en síntesis, que, en cuanto a la afirmación de que la actividad cuya explotación lleva a cabo la sociedad comienza a desarrollarse sin la obtención previa de licencia al efecto, se observa una valoración parcial de la prueba obrante en autos, dado que sí existía licencia para la actividad interesada, así como que la solicitud de licencia de apertura de establecimientos fue interesada el 21 de diciembre de 1978 y, como viene siendo práctica habitual en el Ayuntamiento, dado el gran retraso en la concesión de las licencias, el escrito que remite la liquidación de cuotas para ingreso de la tasa municipal supone una de licencia, la cual, aún no siendo una licencia definitiva, habilita para su funcionamiento, adquiriendo la actividad el carácter de clandestina en tanto no sea recibida la definitiva, encontrándose en dicha situación la mayoría de los establecimientos de la ciudad de Valencia. Por otra parte, la indemnización versa sobre la responsabilidad del Ayuntamiento al conceder la licencia que en su día concedió y que era equivocada.
En cuanto al hecho de que los recurrentes debieron recurrir el error en el que se había incurrido, en su caso, por la Administración, el Tribunal no tiene en cuenta que cuando los recurrentes solicitan la licencia no la solicitan como inocua o calificada sino que solicitan licencia genérica para la actividad que se pretende desarrollar y tiene que ser el propio Ayuntamiento el que la tipifique en una u otra en virtud de las apreciaciones que observe o bien de las licencias que previamente hayan conferido. El Ayuntamiento manifiesta reiteradamente que concede la licencia como actividad inocua acogiéndose a la Ordenanza de Usos y Actividades y la Orden de la Consejería de Gobernación de 10 de enero de 1983. Si tenemos en cuenta el tiempo transcurrido desde la solicitud de licencia el 21 de diciembre de 1978, hasta la fecha de su concesión, el 20 de enero de 1986 y la infinidad de medidas que fueron exigidas por el Ayuntamiento para laconcesión de la licencia, se entenderá como lógico el que la misma no fuera recurrida por la parte recurrente, puesto que lo que procedía era defender la licencia que había sido concedida al considerarla en ese momento ajustada a derecho. Todo lo cual hace pensar que deben existir en la actualidad establecimientos de bingo en la misma situación los cuales, bien por la misma equivocación, bien porque los vecinos no hicieran reclamación alguna, continuarán con la licencia con calificación de inocua, pese a que en el Tribunal considera como calificada la actividad desarrollada por dichos establecimientos. Con estas premisas se considera que la posición que tomó la parte recurrente en modo alguno podía ser la de recurrir la licencia que se le acababa de conceder, porque no podía saber en su día que la misma era errónea y no existía motivación alguna para recurrirla como ocurría con los vecinos, a los cuales molestaba la actividad, dado que su intención era la de hacerla desaparecer.
Termina solicitando que se declare que se tenga por interpuesto recurso de casación al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción por considerar la existencia de error en la apreciación de la prueba que obra en autos consistente en el expediente administrativo.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Valencia se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
El único motivo de casación articulado de contrario es improcedente, pues según constante y reiterada doctrina jurisprudencial la técnica casacional aleja de este recurso la apreciación de los hechos debatidos y la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia para declarar los hechos probados, salvo que se alegue, como motivo de casación, que aquel ha incurrido al hacerlo en infracción de normas o jurisprudencia reguladoras de una concreta y determinada prueba.
En el presente supuesto no hubo recibimiento del pleito a prueba.
El Tribunal tuvo en cuenta el expediente administrativo extrayendo de él las consecuencias jurídicas que procedía, por lo que la actuación de los recurrentes va dirigida a poner de manifiesto un error en la apreciación de la prueba basado en documentos que obran en autos que demuestren la equivocación del juzgador sin resultar contradicha por otros elementos probatorios. Pero la reforma legislativa derivada de la ley 10/1992, de 30 de abril, suprimió este motivo de casación civil. Paralelamente a dicha Ley, al introducir la casación en el campo del contencioso-administrativo, se prescinde también del mencionado motivo, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia (sentencias, entre otras, de 21 de abril de 1994 y 24 de noviembre de 1994).
En el suplico del recurso de casación los recurrentes señalan como fundamento de su pretensión el error en la apreciación de la prueba que obra en autos que consiste en el expediente administrativo y dado que éste ha sido tenido en cuenta en bloque por el Tribunal de instancia, junto con lo alegado por las partes en sus escritos procesales, es por lo que procede la desestimación del recurso de casación, dada su naturaleza extraordinaria.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso con condena expresa en costas a la parte recurrente.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 16 de noviembre de 2000, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Dña. Leticia , Dña. Pilar y D. Jose Ángel , integrantes de la entidad mercantil DIRECCION000 . contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 8 de julio de 1996, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 2 de noviembre de 1993 del Ayuntamiento de Valencia, denegatoria de la petición de responsabilidad e indemnización de daños y perjuicios formulada a consecuencia del cierre de la actividad de juego de bingo.
En el motivo primero, que figura como único, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción por infracción del artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción y jurisprudencia en la valoración de la prueba por error en la apreciación objetiva de la misma, se alega, en síntesis, que la Sala de instancia desconoce el carácter probatorio del expediente administrativo y al que en virtud del artículo 1218 de el Código Civil se atribuye la condición de documento público, pues han sido dejados de apreciar por parte del juzgador documentos obrantes en el expediente administrativo, los cuales desmienten la afirmación de quela actividad cuya explotación lleva a cabo la sociedad comienza a desarrollarse sin la obtención previa de licencia al efecto, y el hecho de que los recurrentes debieron recurrir el error en el que se había incurrido, en su caso, por la Administración, pues el Tribunal no tiene en cuenta que cuando los recurrentes solicitan la licencia no la solicitan como inocua o calificada sino que solicitan licencia genérica para la actividad que se pretende desarrollar y tiene que ser el propio Ayuntamiento el que la tipifique en una u otra en virtud de las apreciaciones que observe o bien de las licencias que previamente hayan conferido.
El motivo debe ser desestimado.
En el recurso de casación -como afirma, entre otras muchas, la sentencia de 3 de octubre de 2000, recurso número 3905/1996- no puede someterse a libre examen la valoración de la prueba realizada en la resolución recurrida, pues el recurso de casación es un recurso especial que tiene por objeto la corrección de vulneraciones del ordenamiento jurídico con independencia de la fijación de los hechos que corresponde al Tribunal de instancia, salvo que se alegue la infracción de los preceptos legales que regulan la prueba tasada o de las reglas de la sana crítica en la valoración de los medios probatorios (para lo que no basta con que la valoración de la prueba sea errónea, sino que es menester demostrar que dicha apreciación es arbitraria o irrazonable, o conduce a resultados inverosímiles).
En el caso examinado se observa que no puede imputarse a la sentencia de instancia la indebida apreciación de documentos públicos obrantes en el expediente administrativo, ni que haya llegado a resultados irrazonables o inverosímiles, pues la Sala se limita a afirmar que la actividad se inició sin la debida licencia, hecho incontrastable que no puede ser neutralizado por el hecho de que en otros casos se haya producido idéntica irregularidad, y no niega, como pretende la parte recurrente, la existencia de un posible error del Ayuntamiento al calificar inicialmente y conceder la licencia para actividades inocuas, sino que se limita a negar la transcedencia de este error para generar responsabilidad patrimonial de la Administración.
La parte recurrente parece estar en desacuerdo con la apreciación efectuada en el terreno jurídico por el Tribunal de instancia en el sentido de que los perjuicios eventualmente sufridos no son imputables al alegado error del Ayuntamiento al conceder la licencia como inocua, sino a los recurrentes, puesto que, en su opinión, éstos debieron recurrir la licencia obtenida inicialmente y que era errónea, por lo que, al no hacerlo así, debieron soportar los perjuicios derivados de los litigios mantenidos para defender dicha licencia y, en definitiva, del cierre de la actividad que habían ejercido temporalmente amparándose en la misma.
Se plantea así la cuestión jurídica -totalmente ajena a los extremos que se critican sobre la valoración de la prueba efectuada en la sentencia- acerca de si el daño sufrido es antijurídico y en consecuencia no debe ser soportado por los particulares que lo sufrieron o, por el contrario, no tiene este carácter y, en consecuencia, no puede generar responsabilidad patrimonial de la Administración.
Para examinar esta cuestión, sin embargo, dado el carácter extraordinario y limitado estrictamente en cuanto a su objeto del recurso de casación, hubiera sido necesario que los recurrentes invocasen la infracción de los preceptos que regulan sustantivamente la responsabilidad patrimonial de la Administración, cosa que hubiera permitido que el debate en casación - que se ha limitado a si ha existido o no infracción de las reglas de la valoración de la prueba al examinar el expediente administrativo- se centrase sobre esta cuestión jurídica y que este Tribunal contrastase la adecuación al ordenamiento jurídico de las apreciaciones de la Sala de instancia sobre la inexistencia del deber de soportar el daño, teniendo en cuenta, de modo particular, que la actividad de juego temporalmente llevada a cabo fue en último término definitivamente desautorizada por carecer de los requisitos legales para su ejercicio.
En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Leticia , Dña. Pilar y D. Jose Ángel , integrantes de la entidad mercantilDIRECCION000 . contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 8 de julio de 1996, cuyo fallo dice:
Fallamos. 1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador
D. J. C. Navarro Valencia, en nombre y representación de Dña. Pilar , Dña. Leticia y D. Jose Ángel , contra la resolución de 2 de noviembre de 1993 del Excmo. Ayuntamiento de Valencia, denegatoria de la petición de responsabilidad en indemnización de daños y perjuicios formulada con fecha 17 de junio de 1993 a consecuencia del cierre de la actividad de Juego de Bingo. 2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente
.
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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