STS, 13 de Noviembre de 2001

Ponente:MATEOS GARCIA, PEDRO ANTONIO
Número de Recurso:8281/1997
Procedimiento:CONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución:13 de Noviembre de 2001
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. De la doctrina jurisprudencial que hemos transcrito literalmente en el fundamento anterior, se desprende, que el preceptivo dictamen que, en otro caso, ha de emitir el Consejo de Estado, ""puede ser sustituido por el del correspondiente órgano consultivo autonómico, habida cuenta que las ""Comunidades Autónomas, en el ejercicio de su autonomía organizativa, pueden establecer, en su propio ámbito, órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado, en cuanto a su organización y competencias, siempre que estas se ciñan a la esfera de atribuciones y actividades de los respectivos Gobiernos, estén creados por norma con rango de Ley y se estructuren en torno a las tres premisas de independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica, sin que puedan estar sujetos a dependencia orgánica o funcional"", en tanto que si no existen en las Comunidades Autónomas tales órganos consultivos y técnicos, con las características indicadas, deviene ciertamente exigible y necesaria la intervención preceptiva del Consejo de Estado, ""como órgano al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece"". Se estima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación. "

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera, constituida en Sección por los Señores reseñados al margen, el recurso de casación, que con el número 8.281/1.997, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del Gobierno Vasco, contra la Sentencia de fecha 16 de abril de 1.997, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso-administrativo número 2.901/93, sobre impugnación de Decreto 215/93 de 20 de julio, por el que se regulan los espectáculos Taurinos Tradicionales, habiendo comparecido en calidad de recurrido el Procurador de los Tribunales Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Unión de Criadores de Toros de Lidia

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ha dictado Sentencia con fecha 16 de abril de 1.997, en el recurso contencioso-administrativo número 2.901/93, en la que aparece el Fallo, que, literalmente copiado dice: "FALLAMOS.- ESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA REPRESENTACION DE LA UNION DE CRIADORES DE TOROS DE LIDIA, CONTRA EL DECRETO 215/93, DE 20 DE JULIO, DEL GOBIERNO VASCO, POR EL QUE SE REGULAN LOS ESPECTACULOS TAURINOS TRADICIONALES, DECLARANDO: PRIMERO. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL DECRETO IMPUGNADO.- SEGUNDO. NO EFECTUAR PRONUNCIAMIENTO IMPOSITIVO DE LAS COSTAS PROCESALES DEVENGADAS EN LA SUSTANCIACION DEL PRESENTE RECURSO."

SEGUNDO

Notificada la anterior resolución, la representación procesal del Gobierno Vasco, presenta escrito preparando recurso de casación, solicitando de la Sala que tenga por preparado el recurso de casación y previo el emplazamiento de las partes para comparecer ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, remita a dicha Sala y Tribunal las actuaciones y el expediente administrativo, lo que así acuerda la Sala de instancia mediante Auto de fecha 30 de julio de 1.997.

TERCERO

Con fecha 13 de febrero de 1.998, esta Sala dicta Providencia teniendo por recibidas las actuaciones y el expediente administrativo procedentes del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, y por presentado el escrito de interposición del recurso de casación por el Procurador de los Tribunales Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del Gobierno Vasco, escrito en el que tras exponer lo que considera de aplicación, suplica a la Sala dicte Sentencia, previos los trámites legales, estimando el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho.

CUARTO

La Sala dicta nueva Providencia con fecha 15 de octubre de 1.998, en la que se admite el recurso de casación interpuesto, y posteriormente se da traslado a la representación procesal de la Unión de Criadores de Toros de Lidia, personada en las presentes actuaciones, en calidad de recurrido, a fin de que en el plazo de treinta días presente su escrito de oposición, lo que así verifica y presenta su escrito de oposición el día 14 de enero de 1.999, en el que tras exponer lo que considera pertinente, termina suplicando a la Sala, dicte Sentencia desestimando el recurso interpuesto con los demás pronunciamientos de rigor.

QUINTO

Quedan las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, cuando por su turno corresponda, fijándose a tal fin el día 6 de noviembre de 2.001, fecha en la que ha tenido lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La temática decisoria que suscita el presente recurso de casación, interpuesto al amparo del ordinal cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, aplicable por razones temporales, se circunscribe en esencia, visto cuanto se arguye por la parte recurrente, Gobierno Vasco, en el escrito de interposición, a la concreta verificación de si el Decreto 215/1.993, de 20 de julio, por el que se regulan los espectáculos taurinos tradicionales, incurre realmente en la nulidad que proclama y decreta la Sala de instancia, como consecuencia de haber sido promulgado sin el preceptivo y previo dictamen emitido bien por el Consejo de Estado, bien, por Organo consultivo análogo de la Comunidad vasca o, por el contrario, debe entenderse, cual sostiene la parte recurrente, que la disposición general cuestionada no se encuentra sometida a lo establecido en el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/80, del Consejo de Estado, que es el precepto cuya infracción se acusa, en cuanto no constituye desarrollo de Ley estatal, o resulta excluido del dictamen, como materia de procedimiento administrativo común, y en último término se considera bastante, a los efectos discutidos, el informe emitido por la Viceconsejería de Justicia y Desarrollo Legislativo (actualmente Secretaría General de Régimen Jurídico y Desarrollo Legislativo), habida cuenta que la misma, como órgano especializado en el control normativo y de legalidad, hace innecesario Organo Consultivo "ad hoc".

SEGUNDO

El análisis del motivo casacional único, articulado en el escrito interpositorio al amparo del ordinal cuarto del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, acusando la infracción de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1.980, del Consejo de Estado y de la doctrina legal de éste Tribunal Supremo, hemos de efectuarlo en concreto, mediante el sucesivo enjuiciamiento de las cuatro distintas "discrepancias con la sentencia recurrida", enunciadas en el planteamiento preliminar y que son desarrolladas a lo largo del propio escrito de interposición, en relación sustancialmente y en síntesis: A) con la calificación que debe otorgarse al Decreto 215/1.993, de 20 de julio, por el que se regulan los Espectáculos Taurinos Tradicionales, al objeto de precisar si ha de ser considerado como de naturaleza autónoma o más bien constituye desarrollo de la Ley de Cortes 10/1.991; B) la determinación particularizada, a la vista de la calificación obtenida en el apartado anterior, de si la aprobación, por el Gobierno Vasco, de la Disposición cuestionada, exigía el previo dictamen del Consejo de Estado; C) la exclusión del preceptivo informe del Consejo de Estado, resulta además, por estar en presencia de procedimiento administrativo común, no pudiendo sostenerse que la Comunidad Autónoma del País Vasco esté sujeta a la intervención consultiva de un organismo análogo al Consejo de Estado, ya que basta la "utilización de estudios e informes previos que garanticen la legalidad, el acierto y la oportunidad", y D) por último, si la Viceconsejería de Justicia y Desarrollo Legislativo (hoy Secretaría General de Régimen Jurídico y Desarrollo Legislativo), especializada en control normativo y de legalidad y compuesta por funcionarios inamovibles, hace innecesaria la creación de un órgano consultivo análogo al Consejo de Estado, en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

TERCERO

La objetiva y desapasionada contemplación del cuestionado Decreto autonómico 215/1.993, de 20 de julio, vistos su propio contenido, en cuanto regula los espectáculos taurinos tradicionales, e incluso lo establecido en la disposición adicional primera, a cuyo tenor "hasta la entrada en vigor de la Ley que regule los espectáculos en la Comunidad Vasca, será de aplicación el régimen sancionador establecido por la Ley estatal 10/1.991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos", así como la propia génesis del Decreto, ciertamente esclarecedora de la real causa determinante de la prevista y programada promulgación, cuando de modo expreso se consigna, sin ambages ni rodeos, en la Memoria Justificativa del mismo que "esta disposición de carácter general, viene a desarrollar en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Ley 10/1.991, de 4 de abril...", aquella contemplación, decimos, es reveladora en grado sumo de que el reglamento de 20 de julio de 1.993, haya de ser considerado no como de exclusiva naturaleza autónoma o independiente cual se aduce y defiende, sino que participa también de naturaleza ejecutiva o de desarrollo de la Ley estatal, más aún si en otro orden de ideas se pondera, pues no cabe olvidarlo desde luego, de una parte, según recuerda la exposición de motivos de la tan repetida Ley 10/1.991, que "sin perjuicio de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas en relación con los espectáculos taurinos, como tales espectáculos, es evidente la conexión de los mismos con el orden público y la seguridad ciudadana que constituyen competencias exclusivas del Estado, al amparo del artículo 149.1.29 de la Constitución..." y, de otra, que la celebración de los espectáculos taurinos tradicionales, están contemplados en la Ley de 4 de abril de 1.991, al regular entre ellos los que tengan lugar "en plazas no permanentes, así como en lugares de tránsito público..." (artículo 2.3), así como los encierros tradicionales de reses bravas, la suelta de vacas y el toro de vaquillas (artículo 10) estableciéndose en el precepto citado en primer lugar, que la celebración de los espectáculos en él aludidos, habrá de ser comunicada, en todo caso, al Gobernador Civil, y adviértase, en fin, con relación a la problemática que estamos considerando, que la invocada por la parte recurrente, Orden Autonómica de 19 de junio de 1.991, precedente, se dice, del Decreto controvertido, no desvirtúa en forma alguna las afirmaciones que hemos formulado, antes bien las refrenda, pues precisamente en el artículo once de aquella se determina que las infracciones a lo en ella previsto se sancionarán conforme a la Ley 10/1.991.

CUARTO

La específica naturaleza reconocida en el fundamento anterior al Decreto 215/1.993, es en si misma determinante de que su aprobación exigiera, cual entendió la Sala de instancia, el previo y preceptivo dictamen del Consejo, pues este devenía obligatorio en los mismos casos previstos en la Ley Orgánica 3/1.980, por cuanto suponía o constituía desarrollo de la Ley de Cortes, debiendo además advertir, continuando el examen de las discrepancias enunciadas en el escrito de interposición, que aunque la intervención de los órganos consultivos en la preparación de las disposiciones generales sea, según se aduce, materia propia de procedimiento administrativo común, ello no obsta en forma alguna, sin perjuicio de cuanto diremos después, a la necesidad de la emisión del dictamen emitido por el Consejo de Estado, habida cuenta que el artículo 84 de la Ley procedimental de 1.958, imperativamente prescribe ("se solicitarán") la incorporación de aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, como ocurre en el supuesto que decidimos, según venimos razonando.

QUINTO

Dentro de la misma línea argumental que venimos desarrollando, nos corresponde examinar ahora la jurisprudencia establecida por éste Tribunal en derredor de la problemática litigiosa suscitada, con posterioridad a la sentencia del Constitucional 204/1.992, en cuanto parece haber superado fluctuaciones o vacilaciones anteriores, y así en la doctrina más reciente, representada por las sentencias de 17 de noviembre de 1.995, que reconocía apartarse de la línea jurisprudencial entonces mayoritaria, dictada en recurso extraordinario de revisión, con la trascendencia que por tanto debe conllevar, 26 de noviembre de 1.998, 25 de mayo de 1.999 y 30 de junio de 2.001, se proclama de modo terminante que «en la elaboración por las Comunidades Autónomas de reglamentos que se dicten en ejecución de leyes, sin distinguir entre leyes estatales y autonómicas... el dictamen del Consejo de Estado es preceptivo pero sustituible por el del correspondiente órgano consultivo autonómico, si existe, tanto tratándose de reglamentos de ejecución de Ley estatal, autonómica, como de reglamentos de ejecución de ley estatal, determinando la ausencia de ese dictamen la nulidad de la disposición aprobada, sin que ello supusiera una lesión de la autonomía de las Comunidades Autónomas y sin perjuicio de la potestad de éstas para crear sus propios órganos consultivos», concretándose además en la dictada con fecha 20 de julio de 2.001 que «resultarían, por tanto excluidos del informe preceptivo del Consejo de Estado, únicamente, los proyectos ya informados que son objeto de alguna modificación no esencial, los Reglamentos independientes, los autónomos o "praeter legen" y, en especial, los Reglamentos derivados de la potestad doméstica de la Administración en su ámbito organizativo interno y los Reglamentos de necesidad».

SEXTO

De la doctrina jurisprudencial que hemos transcrito literalmente en el fundamento anterior, se desprende, que el preceptivo dictamen que, en otro caso, ha de emitir el Consejo de Estado, "puede ser sustituido por el del correspondiente órgano consultivo autonómico, habida cuenta que las "Comunidades Autónomas, en el ejercicio de su autonomía organizativa, pueden establecer, en su propio ámbito, órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado, en cuanto a su organización y competencias, siempre que estas se ciñan a la esfera de atribuciones y actividades de los respectivos Gobiernos, estén creados por norma con rango de Ley y se estructuren en torno a las tres premisas de independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica, sin que puedan estar sujetos a dependencia orgánica o funcional", en tanto que si no existen en las Comunidades Autónomas tales órganos consultivos y técnicos, con las características indicadas, deviene ciertamente exigible y necesaria la intervención preceptiva del Consejo de Estado, "como órgano al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece".

SEPTIMO

Así las cosas y en consecuencia con las afirmaciones que hemos consignados en la motivación anterior, nos corresponde determinar ahora si en la Comunidad Autónoma del País Vasco, existe realmente, como se defiende en el recurso, el Organo de carácter consultivo independiente y adornado de esos muy amplios criterios de homologabilidad con el Consejo de Estado, que la parte recurrente en casación identifica con la Viceconsejería de Justicia y Desarrollo Legislativo (hoy Secretaría General de Régimen Jurídico y Desarrollo Legislativo), "que ha venido a sustituir a la anterior, teniendo las mismas características", por estar especializada en el control normativo y de legalidad y compuesta por funcionarios inamovibles...", pero si paramos mientes en que ya la sentencia de éste Tribunal de 16 de enero de 1.993, cuya doctrina sigue la de 2 de febrero de 1.995, "ad pedem literae", dictada también en recurso de revisión, declaraba la inexistencia en el País Vasco de Organo consultivo homologable al Consejo de Estado, concretando «... sin que a éstos efectos pueda atribuirse el carácter de tal a la Viceconsejería de Justicia y Desarrollo Legislativo, perteneciente a la Administración activa, aún cuando un Decreto Autonómico le atribuyese el carácter de Centro Superior Consultivo de la Administración Común del País Vasco, según alega el Gobierno recurrente. No se ha acreditado que dicho órgano administrativo se hallase dotado de las características de organización y funcionamiento que aseguren su objetividad y rigurosa cualificación técnica», es visto como no cabe afirmar que la Viceconsejería de Justicia y Desarrollo Legislativo (hoy Secretaría General de Régimen Jurídico y Desarrollo Legislativo), aunque esté especializada en el "control normativo y de legalidad..." no puede ser considerado Organo Consultivo que pueda sustituir al Consejo de Estado, sino que más bien su función se incardina, cual expresa la Sala de instancia, en la emisión del informe a que se refiere el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, esto es, dentro de la Administración activa, sin estar adornada, por tanto, de las características propias y necesarias que más arriba consignábamos como precisas, lo cual, añadiremos, es lisa y llanamente admitido en el apartado 5º del escrito interpositorio, cuando literalmente se expresa que "es desde luego cierto que no se trata de unos servicios configurados como administración externa ni dotados de las particularidades del Consejo de Estado..." cuya afirmación enerva de todo punto y de modo absoluto la de que la aludida Viceconsejería o Secretaria General podía eficazmente emitir el informe preceptivo previo que exigía la promulgación del Decreto Autonómico impugnado en el proceso del que trae causa el presente recurso de casación, debiendo, en fin y por último advertirse que la reciente modificación, por Ley 4/1.999, de 13 de enero, en cuanto afectante a la disposición adicional 17ª, sobre no estar vigente en la fecha en que el Decreto controvertido fue aprobado, es de observar, además, cómo no altera la conclusión obtenida, en cuanto la Administración consultiva de la Comunidad Autónoma no puede estar referida a "cualquier servicio jurídico", sino exclusivamente a aquel que reúna las características que la propia disposición establece, esto es han de ser "órganos específicos dotados de autonomía orgánica y funcional con respecto a la Administración activa...", adornados, pues, de las mismas características que señalábamos con anterioridad y que no concurren, cual se reconocía según decíamos en el mismo escrito de interposición del recurso, en la Secretaría General de Régimen Jurídico y Desarrollo Legislativo.

OCTAVO

Corolario obligado de la precedente fundamentación, por resultar improcedente el único motivo casacional esgrimido, en razón de no quebrantar, la sentencia impugnada, las normas y doctrina jurisprudencial invocadas como infringidas, es la desestimación del recurso formalizado, así como la imposición de las costas causadas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Gobierno Vasco contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao, de fecha 16 de abril de 1.997, por la cual fue estimado el recurso número 2.901/93 promovido contra el Decreto 215/1.993, de 20 de julio, del Gobierno Vasco, por el que se regulan los espectáculos taurinos tradicionales, declarando la nulidad de pleno derecho del mismo, e imponemos a la parte recurrente las costas causadas en el recurso.

Así por esta nuestra sentencia, , definitivamente jugando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Pedro Antonio Mateos García, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.