STS, 27 de Septiembre de 2006

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó, con fecha 27 de febrero de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 580 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo núm. 580/98 interpuesto por La Asociación para la Defensa de los Ecosistemas de Salamanca (ADECO), contra el acuerdo del Ayuntamiento de Salamanca de fecha 29 de diciembre de 1997 que aprobó definitivamente el Presupuesto General del citado Ayuntamiento para el año 1998, el cual declaramos disconforme a Derecho en cuanto no prevé la reinversión de 3.065.161,73 € (510 millones de ptas.) para conservación o aumento del Patrimonio Municipal del Suelo, y lo anulamos en tal extremo; y condenamos al Ayuntamiento de Salamanca a que, en el caso de haber enajenado los terrenos previstos en el capitulo VI del estado de ingresos del citado Presupuesto del año 1998, en el siguiente Presupuesto que apruebe consigne la suma del importe de dichas ventas, hasta el máximo de la cifra antes referida de 3.065.161,73 €, como partida presupuestaria destinada a la ampliación y conservación del Patrimonio Municipal del Suelo. No se efectúa expresa imposición de las costas de este recurso».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «El segundo argumento utilizado en la demanda se refiere al incumplimiento de la reinversión en el PMS de los importes de las enajenaciones de terrenos del mismo, que viene impuesta en el artículo 276-2 del TR-1992, (precepto no declarado anticonstitucional por el Tribunal Constitucional y que ha sido declarado expresamente vigente por la disposición derogatoria única 1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones). Dice el recurrente que el presupuesto de ingresos para 1998 prevé la enajenación de terrenos del PMS por valor de 600 millones de pesetas (partida 60900 pág. 52 del expte. Administrativo), que en la Memoria de la Alcaldía (pág. 2 de la ampliación del expediente administrativo) se concretan en el solar de RENFE y el de La Vaguada de la Palma (parcelas concretamente identificadas en el informe de fecha 11 de marzo de 2002, prestado por la Jefa del Servicio de Contratación y Bienes del Ayuntamiento demandado que figura incorporado al proceso en el ramo de prueba de la citada Corporación ), ambos solares, según se indica en la demanda, sin que la parte contraria lo discuta, productos de cesiones urbanísticas y, por tanto, necesariamente incluidos en el PMS. Indicando la parte actora en la demanda que en el presupuesto de gastos del Ayuntamiento de Salamanca de 1998 no existe ninguna partida ni ninguna consignación presupuestaria para la ampliación o conservación del Patrimonio municipal del Suelo y únicamente en el presupuesto del Patronato Municipal de la Vivienda aparece una aportación del Ayuntamiento de 90 millones de ptas., cantidad que la actora considera claramente insuficiente en función de las enajenaciones previstas. El estudio de esta cuestión requiere recordar en este lugar el criterio jurisprudencial expuesto en las referidas sentencias del TS, así como en la sentencia del TS de 2 de noviembre de 1995, acerca de la naturaleza y caracteres del PMS. Como se indica en dichas sentencias: "El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del TRLS. del año 1976 ). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 ). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, ), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89.2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado). Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad, pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, (artículo 3.1 del Código Civil ), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales". A estas características (patrimonio separado, autoreinversión, etc) añadió la reforma urbanística de 1990/1992 unas precisiones sobre la finalidad del Patrimonio Municipal del Suelo, en los artículos 276-2 y 280-1 del Texto Refundido de 26 de junio de 1992, (preceptos no declarados anticonstitucionales) y que son las siguientes: a) La finalidad del PMS es regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento, artículo 276-2 (Digamos de paso que esta finalidad tan amplia de "facilitar la ejecución del planeamiento" ni estaba en el Texto Refundido de 1976 ni lo estaba en la Ley 8/90, habiéndola añadido el TR-1992 "ex novo"). b) Una vez los bienes del PMS han sido incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico (artículo 280.1 )". De lo dicho se deriva la necesaria estimación del recurso contencioso administrativo en este extremo, toda vez que, constando en el presupuesto que se enajenan bienes del PMS por la cuantía prevista de 600 millones de pesetas (correspondientes al solar de RENFE y al solar de la Vaguada de la Palma), esa misma cantidad al menos debería constar entre los gastos como inversión en conservación y ampliación del PMS, para cumplimiento del artículo 276-2 del TR de la Ley del Suelo de 1992. Y esa cantidad no consta entre los gastos, figurando tan solo en el capitulo VII del estado de gastos como aportación al PMVU la suma mucho menor de 90 millones de pesetas. El PMS está constituido por terrenos (artículo 276-2 del TR-1992 ) no por equipamientos ni viviendas. Este precepto no puede confundirse ni mezclarse con el 280-1, una cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y otra distinta es que, si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en el propio PMS, y no en otras finalidades. El incumplimiento de esta obligación de reinversión de los 600 millones de pesetas (en rigor, 510 millones, pues 90 conforme a las alegaciones de la parte actora sí se destinan a esta finalidad), hace ilegal el Presupuesto en ese extremo. Debe tenerse presente que la ilegalidad del Presupuesto no viene dada por la enajenación de terrenos del PMS, (enajenación que en sí misma no es ilegal) sino por la falta de inversión de una cantidad igual, al menos, para conservación o aumento del PMS».

También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «Como consecuencia de lo expuesto es que procede la estimación parcial del recurso, debiéndose acordar la nulidad del Presupuesto impugnado en cuanto a la partidas que prevén 510 millones de ptas de ingresos como consecuencia de la venta de terrenos que pertenecen al Patrimonio Municipal del Suelo, no estando justificado en el presente caso la anulación de todo el presupuesto del año 1998, que se insta en la demanda, al no constar la afectación al resto del presupuesto respecto de las citadas partidas que se anulan. Por consiguiente, la pretensión que articula la parte actora de que se condene al Ayuntamiento a que en el ejercicio siguiente al que se dicte sentencia se consigne la cantidad de 1.273 millones de ptas en una partida presupuestaria para gastos a Patrimonio Municipal del Suelo, ha de limitarse para el supuesto, claro está, de que se hayan hecho efectivas tales ventas de terrenos, a la cantidad de 510 millones de ptas, sin que sea obstáculo a la declaración de dicha obligación la circunstancia de que en ese ejercicio no se enajenaran las citadas parcelas como resulta de la prueba practicada, pues lo que aquí ha sido considerado ilegal es la consignación presupuestaria y no la eventual ejecución de la misma que haya podido hacerse».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 25 de marzo de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Asociación para la Defensa de los Ecosistemas de Salamanca (ADECO), y, como recurrente, el Ayuntamiento de Salamanca, representado por el Procurador Don Bonifacio Fraile Sánchez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, porque, si bien los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos se deben destinar a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo, en el caso enjuiciado consta que durante el ejercicio en cuestión no se produjo la enajenación de las parcelas supuestamente generadoras de los ingresos, por lo que no cabe invertir en la conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo unos ingresos que no se han producido, y, además, consta que en el presupuesto había una partida destinada a adquisición por expropiación por importe de 231.820.301 pesetas, previsión que encaja perfectamente en lo establecido en el indicado precepto, dado que la adquisición de bienes, aunque sea por expropiación, supone una ampliación o incremento del suelo; el segundo por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 162.b de la Ley 39/88, Reguladora de las Haciendas Locales, 43.1.b, 44 y 45 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, ya que en dicho preceptos se regulan los ingresos finalistas, que son aquellos que se generan cuando se produce la enajenación y por el límite del importe de la venta, de manera que, si no se produjo la venta, tampoco la generación del crédito o, lo que es lo mismo, la apertura de una partida en la estructura de gastos, pero, de haberse producido la enajenación, y como consecuencia de tratarse de un ingreso finalista, se generaría por mandato legal el correspondiente crédito en la partida de gastos para el fín específico, para lo que hay un mandato legal a los Servicios Económicos de Intervención de Fondos del Ayuntamiento, de manera que el error en que incurre la sentencia obedece a una aplicación aislada e incorrecta del artículo 276.2 citado en el motivo anterior, y, aun en el supuesto de que en la aprobación del presupuesto fuese preceptivo consignar en gastos un crédito equivalente a los ingresos previstos por enajenación de bienes del Patrimonio municipal del suelo, ello sería irrelevante, pues, de no producirse el ingreso, tampoco se produciría el gasto, de modo que ambas partidas se liquidarían a cero, como así ha sido con la partida de ingresos, que, al no producirse el ingreso, no hubo asiento contable, y lo mismo ocurriría con la partida de gastos; y el tercero por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 30/1992, relativo a la conservación de los actos cuando, a pesar de incurrir éstos en algún supuesto de nulidad o anulación, su contenido se hubiese mantenido igual de no haberse cometido la infracción, y, en consecuencia, como no se produjo el ingreso, no pudo producirse el gasto, lo que significa que, aunque formalmente se prevea en un presupuesto posterior el crédito para gastos, no podrá ejecutarse el fallo de la sentencia por carecer de fuente de financiación, es decir que el presupuesto de la partida de gastos y de ingresos se liquidaría a cero, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare ajustado a derecho el acto administrativo impugnado, o, subsidiariamente, que se limite la previsión de créditos para gastos a la cantidad de 278.179.699 pesetas, equivalente a 1.671.893'66 euros.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Asociación comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 12 de enero de 2005, aduciendo que la interpretación que el Ayuntamiento recurrente hace del artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 implicaría la imposibilidad de control judicial de los presupuestos que se aprueban siempre antes de enajenar y obtener los ingresos, pues, como en este caso, se recurren antes de cumplirse las previsiones anuales, y así lo ha declarado la doctrina jurisprudencial en las sentencias que se citan, al expresar que la cantidad en la que se enajenan, según el presupuesto, los bienes del patrimonio municipal del suelo, esa misma cantidad, al menos, debe constar entre los gastos como conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo para cumplir la previsión del artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sin que la financiación de expropiaciones pueda considerarse como inversión adecuada para cumplir la finalidad de conservar y ampliar el patrimonio municipal del suelo, y sin que los preceptos de la Ley de las Haciendas Locales y del Real Decreto 500/1999, regulador de los presupuestos de las entidades locales, tengan el significado que se les atribuye, al regular meramente la modificación de las previsiones iniciales del presupuesto denominado "generación de créditos", lo que nada tiene que ver con lo discutido en el pleito, en el que lo cuestionado era que los ingresos iniciales, previstos en el presupuesto de 1998 por enajenación de terrenos pertenecientes al patrimonio municipal del suelo, nunca tuvieron consignada la correspondiente partida de gastos para la conservación y ampliación del propio patrimonio municipal del suelo, señalándose en la sentencia recurrida que lo que se considera ilegal es la consignación presupuestaria y no la eventual ejecución de la misma que haya podido hacerse, pero es que, además, la enajenación de la parcela de RENFE se produjo y el ingreso realizado en 1999 se efectuó con cargo a los presupuestos cerrados de 1998 por una cantidad de 1.283.875.240 pesetas, enajenación recurrida y anulada por la Sala de instancia, que pende de recurso de casación, por lo que resulta lógica e indiscutible la condena en la sentencia recurrida al Ayuntamiento para que, en el caso de haber enajenado los terrenos previstos en el capítulo VI del estado de ingresos del presupuesto para 1998, en el siguiente presupuesto que apruebe consigne la suma de dichas rentas, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas al Ayuntamiento recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, compareciendo el Procurador Don Isacio Calleja García en representación del Ayuntamiento de Salamanca y en sustitución del anterior Procurador personado en nombre de éste, por lo que se fijó para votación y fallo el día 13 de septiembre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Alega, como primer motivo de casación, la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, que la Sala de instancia ha realizado una incorrecta interpretación y aplicación de lo establecido en el artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, por cuanto durante el ejercicio de 1998 no se produjo la enajenación de las parcelas supuestamente generadoras de los ingresos, por lo que, al no haber ingresos, no puede invertirse su importe en la conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo, siendo una mera opción la consignación de una partida de gastos por la cuantía de los previsibles ingresos, si bien constaba una partida de gastos para pago de justiprecios en expropiaciones por determinado importe, que debe considerarse como destinado a la ampliación o incremento del patrimonio municipal del suelo, por lo que la cantidad fijada en la parte dispositiva de la sentencia debe ser reducida con la cifra dedicada a adquisiciones por expropiación.

Este primer motivo de casación no puede prosperar dado que, como esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de fechas 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 18, 25 y 31 de octubre, 2 y 29 de noviembre de 2001, 27 de junio y 7 de noviembre de 2002, por el solo hecho de consignar en el presupuesto una partida de ingresos como producto de la enajenación de terrenos del patrimonio municipal del suelo, esa misma cantidad se ha de anotar como gasto para la conservación y ampliación de dicho patrimonio, sin que quepa considerar como inversión para la conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo los gastos previstos para satisfacer el justiprecio de expropiaciones, por lo que esa partida asignada a expropiaciones no implica una reducción de la cantidad fijada en la parte dispositiva de la sentencia.

En el segundo motivo se reprocha a la Sala de instancia que no haya tenido en cuenta lo dispuesto en los artículos 162. b de la Ley 39/88, reguladora de las Haciendas Locales, 43.1. b, 44 y 45 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril.

Este segundo motivo de casación también debe ser desestimado porque, como acertadamente apunta la representación procesal de la Asociación recurrida al oponerse a este motivo, tales preceptos regulan el procedimiento de modificación de las previsiones iniciales del presupuesto, denominado generación de créditos, que efectivamente consiste en que cuando se trata de ingresos finalistas, como los del patrimonio municipal del suelo, sólo un incremento efectivo en los ingresos por este concepto permitirá ampliar automáticamente el crédito consignado en la partida de gastos afectada, de manera que si el precio obtenido por la enajenación de los terrenos del patrimonio municipal del suelo supera la previsión presupuestaria, procede incrementar la partida de gastos para la conservación y ampliación del patrimonio municipal del suelo en esa misma suma, mientras que la cuestión resuelta por la sentencia es que los ingresos previstos en los presupuestos municipales por enajenación del terreno del patrimonio municipal del suelo carecían de la correspondiente partida de gastos destinados a conservar y ampliar el referido patrimonio.

Finalmente, en el tercer motivo de casación, se asegura que Tribunal a quo ha infringido lo establecido en el artículo 66 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto dicho precepto establece la conservación de los actos, a pesar de que hubiesen incurrido en alguna infracción, cuando su contenido ha de permanecer igual que si no se hubiese cometido la infracción.

Hasta tal punto el contenido del precepto invocado no es aplicable al caso enjuiciado que lo que pretende del Ayuntamiento recurrente, al interponer este recurso de casación, es no verse obligado a cumplir lo ordenado por la sentencia recurrida, cuyo contenido, de no suponer alteración alguna en el acto recurrido y sus efectos, no afectaría a la actuación municipal, que, sin embargo, ha sido corregida por la decisión municipal incluso con una concreta condena de hacer.

De no haberse cometido la infracción apreciada por el Tribunal a quo, los presupuestos municipales para el año 1998 hubiesen contenido una previsión de reinversión del precio obtenido por la enajenación de los terrenos del patrimonio municipal del suelo en la conservación y ampliación de dicho patrimonio, pero, al no estar así contemplado en el presupuesto impugnado, la Sala lo anula por contrario a derecho en ese extremo, al mismo tiempo que condena al Ayuntamiento a realizar una determinada consignación en el siguiente presupuesto que apruebe, de manera que no cabe invocar en este caso la conservación de actos y trámites contemplada en el citado artículo 66 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La desestimación de los tres motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas al Ayuntamiento recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la Asociación comparecida como recurrida, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, en relación con las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de la misma.