STS, 22 de Junio de 2007
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2007:5427 |
| Número de Recurso | 3202/2001 |
| Fecha de Resolución | 22 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Junio de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 3202/2001, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia de fecha 9 de enero de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en la ciudad de Las Palmas, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 823/1997, contra Acuerdo plenario adoptado en sesión extraordinaria de 31 de enero de 1.996, de desestimación de reclamaciones y aprobación definitiva del Presupuesto General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria para 1.997, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia el 7 de febrero de 1.997, en lo que atañe al capítulo de Gastos de Personal con un importe total cifrado en 11.660.919.767 pesetas. Ha sido parte como Administración recurrida, el Ayuntamiento de Las Palmas, representado por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto.
La Sentencia antes citada dice en su parte dispositiva lo siguiente: "Fallamos PRIMERO.-Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado contra el Acuerdo Plenario de aprobación definitiva de los Presupuestos Generales del Ayuntamiento de Las Palmas para el año 1.997, mencionado en el Antecedente Primero, el cual declaramos ajustado a derecho. Sin hacer pronunciamiento sobre las costas del proceso".
Dicha sentencia se fundamenta esencialmente en que dado que la comparación entre los presupuestos municipales ha de hacerse en términos de homogeneidad la carga de la prueba le corresponde a la impugnante, la Administración del Estado, y lo mismo en cuanto se refiere a la denuncia de que el número de plazas ofertadas supera el 25% de la tasa de reposición de efectivos.
Por escrito de 24 de mayo de 2001, por el Abogado del Estado se formaliza el recurso de casación en el que se alega como motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la vulneración del artículo 17.2 de la ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado. Como segundo motivo, al amparo de lo dispuesto en el mismo precepto procesal, alega el Abogado del Estado la vulneración de lo dispuesto en el artículo 1214 del Código Civil . Por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto, en nombre del Ayuntamiento de Las Palmas se formalizó escrito de oposición por los motivos que se dirán en los fundamentos jurídicos de esta resolución.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 20 de junio de 2007, en que lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
La tesis mantenida por la sentencia, en el sentido de que para determinar si se han vulnerado o no los límites establecidos para los presupuestos de las Administraciones Publicas por las leyes presupuestarias ha de hacerse atendiendo a criterios de homogeneidad, ha sido sustentada por esta Sala en sentencias como la de 19 de octubre de 2005, donde se dice lo siguiente:
"PRIMERO.-"(...) Esta Sala ha analizado el alcance del artículo 18, apartado dos, de la ley 65/1997 en la sentencia de 15 de septiembre del presente año en la que se dice en su fundamento jurídico primero que para el correcto entendimiento de la cuestión suscitada es preciso traer el tenor literal del precepto citado que dispone : "Dos. Con efectos de 1 de enero 1998, las retribuciones integras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 2,1 por 100 con respecto a las del año 1997, en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los que se establecen en el presente artículo o en las normas que lo desarrollen deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al mismo. Tres. Lo dispuesto en el apartado anterior debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública".
Igualmente se dice en esta sentencia que es evidente que no nos encontramos ante un límite infranqueable, y la propia norma transcrita establece excepciones. En primer lugar, cuando dispone que el incremento ha de medirse en términos de homogeneidad para los dos periodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como antigüedad en el mismo. Si la Ley hubiera querido establecer un aumento del gasto de personal máximo del 2.1 % no habría hablado de estos términos de homogeneidad, y ello se deduce además del argumento "ab absurdum" que alega la recurrente, pues la antigüedad de quienes por ejemplo cumplen trienios conllevaría, o bien el incumplimiento de su pago efectivo, o una disminución de las retribuciones de quienes no lo cumplen. Por eso la norma ha de interpretarse en el sentido de que si cambian las condiciones de antigüedad, este concepto no puede computarse dentro del límite de incremento del gasto de personal del 2.1% citado, o lo que es lo mismo, ha de entenderse que de dicho limite debe excluirse el aumento derivado de la antigüedad del personal.
En el fundamento jurídico segundo se analiza si puede o no superarse el límite del 2.1%, como consecuencia de un aumento de plantilla, y se afirma que la solución ha de ser afirmativa, pues como sostiene la recurrente la referencia a la homogeneidad de efectivos así parece indicarlo, pero es que además se podría producir el caso absurdo de que disminuyendo la plantilla se pudiera aumentar la retribución del personal más allá del límite establecido. Otra cosa es que la norma permita el aumento de plantilla y entendemos que en el ámbito de la Administración Local si lo permite, pues la prohibición de contratar personal temporal o interino durante 1998, que dispone el artículo 19. Tres viene referida al apartado dos del precepto, en relación con determinados sectores de la Administración del Estado. El apartado Primero del artículo 19 de la ley citada si establece un limite al disponer que durante 1998, las convocatorias de plazas para ingreso de nuevo personal del sector público delimitado en el Art. 17.uno de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, se concentrarán en los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren absolutamente prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales, y que en todo caso, el número de plazas de nuevo ingreso deberá ser inferior al 25 por 100 de la tasa de reposición de efectivos. Y a tenor de lo dispuesto en el apartado quinto de este artículo, el apartado primero del mismo tiene carácter básico y se dicta al amparo de los Art. 149.1.13ª y 156.1 de la Constitución, y dispone igualmente que las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas y los Presupuestos de las Corporaciones Locales correspondientes al ejercicio de 1998 recogerán expresamente los criterios señalados en el presente artículo.
Sostiene finalmente dicha sentencia que del contenido del apartado tres del artículo 19 de la ley de Presupuestos para 1998 antes citada, se deduce que es posible la elevación de dicho límite del 2.1 % como consecuencia de "las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre con estricto cumplimiento de lo dispuesto en los Art. 23 y 24 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública". Pero ese carácter excepcional y singular hará recaer en la Administración la acreditación de dichas necesidades de adecuación retributiva.
La sentencia de esta Sección y Sala de 22 de septiembre de 2005 considera que quien debe probar que en condiciones de homogeneidad existe un aumento de gasto de personal superior al 2.1 % es el Abogado del Estado, puesto que el limite se establece con estas condiciones, y efectivamente, la aplicación de lo dispuesto ahora en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil hace que sea el impugnante de los Presupuestos el que haya de probar dicho exceso, no con una mera referencia a la diferencia cuantitativa entre el presupuesto anterior y el impugnado, sino en condiciones de homogeneidad, para lo que, no solo goza del privilegio de información previsto en los artículos 56 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985, sino de la posibilidad de requerir más información, y por supuesto de solicitar cuanta prueba fuere oportuna durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo. Pero se dice también en esta sentencia que corresponde a la Administración demandada probar las circunstancias excepcionales que justifiquen un aumento por encima del limite establecido legalmente, no bastando con la mera especulación de que caben dentro del capitulo de gastos de personal partidas que no tienen la naturaleza de retribuciones, y en concreto las excepciones a que se refiere el apartado tres del artículo 18 de la ley 65/1997 ".
En el caso analizado por la sentencia, aun referido al articulo 17.2 de la ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado son de aplicación los fundamentos antes citados. En consecuencia, es cierto que, como sostiene la sentencia es la Administración del Estado la que debe acreditar que se ha infringido el articulo 17.2 de la Ley de Presupuestos Generales, con criterios de homogeneidad, siendo de cargo de la Administración demandada, el Ayuntamiento, en este caso, el que debería demostrar la existencia de las circunstancias excepcionales, especialmente las previstas en el articulo 18.1.a) de la ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado .
Pues bien, la sentencia valora la prueba y el expediente y sostiene que la recurrente no ha acreditado el aumento de gasto por encima de la tasa permitida en condiciones de homogeneidad. En concreto la sentencia recurrida en su fundamento jurídico segundo sostiene que se denuncia en la demanda que en uno de los Capítulos que integran los presupuestos, concretamente el de Gastos de Personal, se produce un incremento no justificado de las partidas que lo componen.
En este sentido, rechazan el reproche de la demanda a que las cuentas n° 610 (sueldos y salarios), 615 (indemnizaciones por razón del Servicio), 617 (cotizaciones sociales a cargo del Empleador) y 618 (otros gastos sociales) no figuran desglosadas en las subcuentas a que se refiere el Anexo I de la Orden de 17 de julio de 1.990, por la que se aprueba la instrucción de contabilidad por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local, argumentando que ello no impide que, a la vista de la documentación aportada, se realice por dicha parte un cuadro conforme a los criterios de dicha Instrucción.
También se decía en la demanda que la Oferta de Empleo Público tiene recogida la creación de 62 plazas de personal funcionario y 28 de personal laboral y que no es posible el control del cumplimiento del límite previsto en el artículo 17.4 y Disposición Transitoria 31, Apdo. 11 de la Ley 12/1.996 .
La sentencia recurrida, en el fundamento jurídico tercero, sostiene que ni de la documentación ni de la argumentación de la parte recurrente pueden desprenderse las conclusiones apuntadas en el escrito de demanda, recordando que la lectura del artículo 17. dos de la Ley 12/1.996, obliga a que el examen de legalidad de los presupuestos municipales, en lo que respecta a la previsión de retribuciones del personal de la Corporación, se tenga en cuenta en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad de los mismos. Es decir, no cabe una comparación por el simple aumento del gasto presupuestado sino en la causa y destino de dicho gasto, ni la previsión de congelación por si sola puede impedir el aumento del gasto, a la vista de posibles incrementos retributivos determinados legalmente, entre ellos, antigüedad, cambio de situaciones administrativas o funciones.
Y, en lo que aquí interesa, en el fundamento jurídico cuarto sostiene que en cuanto a la Oferta de Empleo Público, el artículo 17.4, en relación con la Disposición Transitoria Tercera Dos de la Ley Presupuestaria
, lo que obliga, en todo caso, es a que "el número de plazas de nuevo ingreso deberá ser inferior al 25% que resulte por aplicación de la tasa de reposición de efectivos", debiendo concentrarse las convocatorias en sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren absolutamente prioritarios". Así pues, la expresión "plazas de nuevo ingreso" servirá para incluir tanto plazas que ya existieren y hayan quedado vacantes, como otros que sean de nueva creación y no hayan sido cubiertas todavía en ninguna ocasión, de forma que la oferta de cobertura, englobando a ambas clases, no podrá superar el 25% que resulte por aplicación de la tasa de reposición de efectivos .
La cuestión es, dice la sentencia recurrida, si el número de plazas ofertadas supera ese 25% de reposición de efectivos, y al respecto nada se ha acreditado, hallándonos ante un terreno de hipótesis que no son bastantes para destruir la presunción de legalidad del acto de aprobación del presupuesto municipal, amén de que aquí también quedó abierta la posibilidad de impugnación judicial del acto de convocatoria de plazas que es el que realmente puede permitir conocer si se produjo el incumplimiento denunciado.
Admitiendo, de conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal que por esta Sala no se puede rectificar la prueba del órgano que dictó la sentencia recurrida, y que, con ciertos matices la doctrina mantenida por la Sentencia recurrida coincide, en cuanto a la carga de la prueba, con lo dicho por esta Sala, según las sentencias antes transcritas, es lo cierto sin embargo que el Abogado del Estado solicitó la ampliación del expediente administrativo, al entenderlo incompleto, al amparo del artículo 70 de la ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, para que se aportara la documentación justificativa del presupuesto de 1996 y, en concreto el estado de cuentas del grupo 0 (control presupuestario de los gastos de personal de 1996) y extracto de las cuentas del subgrupo 61 del ejercicio de 1996, limitándose la demandada a remitir una hojas impresas en ordenador, sin que pueda saberse si las mismas formaban parte o no del presupuesto del año 1996, por lo que el Abogado del Estado solicitó nuevamente ampliación del expediente administrativo, reiterada hasta en tres ocasiones, sin que fuera atendida debidamente.
En consecuencia, sin valorar la prueba ya valorada por la instancia, el objeto del recurso se centra exclusivamente en determinar a quien corresponde la carga de la misma, y es evidente que, demostrado por el Abogado del Estado que en el presupuesto de 1997, respecto del año 1996, existe un aumento de retribuciones en relación con los altos cargos, personal fijo y de las cuotas, prestaciones y gastos sociales, y habiendo desplegado una diligencia suficiente en las actuaciones judiciales en relación con la prueba comparativa en situación de homogeneidad que le compete, desatendida por la Administración demandada, no puede imponérsele la carga de la prueba, que se traslada ahora a quien efectivamente podría probarla, el Ayuntamiento recurrido. En otras palabras, la inactividad del Ayuntamiento ante el requerimiento de impugnación solicitado por la otra parte para demostrar aquello que afirma no puede beneficiarle.
Por ello, manteniendo la doctrina de esta Sala, procede sin embargo dar lugar al presente recurso de casación, sin que proceda hacer expreso pronunciamiento sobre las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, anulando la sentencia recurrida y en su lugar dictar otra por la que, de conformidad con el suplico de la demanda, se anula la resolución recurrida, el acuerdo por el que se aprueba definitivamente el Presupuesto General del Ayuntamiento de las Palmas, de fecha 31 de enero de 1997, declarándolo contrario a derecho y anulándolo en los extremos referentes a las partidas presupuestarias indebidamente incrementadas a que se contrae la demanda, sin condena en costas.
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- Ha lugar al recurso de casación número 3202/2001, que interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia de fecha 9 de enero de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en la ciudad de Las Palmas, recaída en el recurso contenciosoadministrativo número 823/1997, que se casa y anula.
-
- Ha lugar a estimar el recurso contencioso-administrativo número 823/1997, interpuesto por el Abogado del Estado, contra Acuerdo plenario del Ayuntamiento de las Palmas, adoptado en sesión extraordinaria de 31 de enero de 1.996, de desestimación de reclamaciones y aprobación definitiva del Presupuesto General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria para 1.997, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia el 7 de febrero de 1.997, en lo que atañe al capítulo de Gastos de Personal con un importe total cifrado en 11.660.919.767 pesetas, en los extremos referentes a las partidas presupuestarias indebidamente incrementadas a que se contrae la demanda.
-
- No ha lugar a condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. José Díaz Delgado, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
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