STS, 28 de Mayo de 2008

Mediante escrito, dirigido al Director General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, del Ministerio de Hacienda, y presentado en el mismo en 19 de julio de 2000, el Excmo. Ayuntamiento de Barcelona, con invocación del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional, solicitó el cumplimiento de la obligación establecida en la Ley 49/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1999 (en su Sección 32, Servicio 23, Programa 212 C, Concepto 464 ) en orden a amortiguar las pérdidas de recaudación del Impuesto sobre Actividades Económicas producidas en el año 1995, a causa de la reducción del coeficiente máximo, del 2 al 1,9, establecida en el artículo 23 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre.

Mediante escrito presentado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en 30 de noviembre de 2000, la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Barcelona interpuso recurso contencioso- administrativo contra la desestimación tácita de la solicitud antes referida.

El recurso fue tramitado por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictándose sentencia, de fecha 9 de julio de 2000 con la siguiente parte dispositiva: "F A L L A M O S: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Juan Ignacio Ávila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Barcelona, contra la desestimación administrativa tácita del Ministerio de Hacienda (Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial) respecto de la petición formulada ante el mismo en fecha de 19 de julio del año 2000, y a la que se contraen los presentes autos número 07/1454/00, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS dicha resolución desestimatoria presunta, por no se la misma conforme con el Ordenamiento Jurídico; y en consecuencia de tales estimación y anulación, FORMULAMOS en la presente resolución judicial las declaraciones y condenas que aparecen recogidas en los dos incisos del apartado 3) del Tercero de los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia. Y ello, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas procesales.

El Abogado del Estado, preparó recurso de casación contra la sentencia de referencia y luego de tenerse por preparado, lo interpuso mediante escrito presentado en 27 de noviembre de 2002, en el que solicita se dicte sentencia que se case la recurrida, con imposición de costas a quien se oponga al recurso.

La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Barcelona se opuso al recurso, por escrito presentado en 21 de abril de 2004, en el que solicita su desestimación, con imposición de costas a la parte recurrente.

Habiéndose señalado para votación y fallo la audiencia del 27 de mayo, en dicha fecha tuvo lugar el referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de la Sala

La sentencia recurrida tiene la siguiente fundamentación jurídica:

"PRIMERO: El objeto del presente recurso contencioso-administrativo se centra en determinar si es ajustada o no al Ordenamiento Jurídico la desestimación tácita, por silencio administrativo negativo, de la reclamación presentada por el Ayuntamiento de Barcelona, en fecha de 19 de julio del año 2000, ante la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, dependiente del Ministerio de Hacienda, por la inactividad en el abono de la transferencia por importe de 1.081.734.000 pesetas ordenada en la Sección 32, Servicio 23, Programa 912 C y Concepto 464 de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, de Presupuesto Generales del Estado para 1999, a favor de la expresada Corporación municipal, para amortiguar las pérdidas de recaudación del Impuesto sobre Actividades Económicas producidas en el año 1995 por causa de la reducción del coeficiente máximo del 2 al 1,9 prevista en el artículo 23 de la Ley 24/1994, (sic) de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

La expresada reclamación fue formulada a través de escrito potestativo de solicitud de cumplimiento de la referida obligación, al amparo de lo prevenido en el artículo 29, apartado 1, de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Y previamente a dicha reclamación, y en solicitud del referido cumplimiento, el Ayuntamiento recurrente presentó en abril de 1999 escrito ante al Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, que denegó tal cumplimiento con el argumento de que, según el artículo 42 de la Ley General Presupuestaria, "la existencia de este crédito no se considera título jurídico suficiente para generar el nacimiento de la obligación a cargo del Estado"; y presentó en febrero del año 2000 nuevo escrito ante la misma Dirección General, al amparo del artículo 44, apartado 1, de la referida Ley Reguladora, cuyo Centro directivo denegó aquel cumplimiento añadiendo al mencionado argumento otro nuevo relativo a "el hecho de que al estar fijada la consignación en los Presupuesto Generales del Estado para 1999, en el presente año 2000 ha perdido virtualidad".

La Corporación municipal recurrente fundamentó su impugnación de la desestimación tácita de la reclamación presentada en fecha de 19 de julio del año 2000, ante la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, del Ministerio de Hacienda, mediante la formulación de alegaciones en relación con las siguientes cuestiones de fondo que constituyen el objeto de debate en el presente litigio: 1).- La actuación de la Administración del Estado ha afectado negativamente a los principios de la buena fe y de la confianza legítima y ha sido contraria al principio de la lealtad constitucional; 2).- El fundamento constitucional de la compensación al Ayuntamiento de Barcelona por las pérdidas experimentadas como consecuencia de la reducción del coeficiente máximo de incremento en el IAE por la legislación estatal; 3).- El poder de gasto o subvencional del Estado como fundamento constitucional de la compensación al Ayuntamiento de Barcelona; 4).- La compensación al Ayuntamiento de Barcelona se debe a la existencia de una obligación económica del Estado válidamente nacida; y 5).- La subsistencia de la obligación económica del Estado aun en el supuesto de la pérdida de virtualidad de la obligación presupuestaria de pago.

Mientras que el Abogado del Estado pasó a contestar la demanda oponiéndose totalmente a las alegaciones y pretensiones contenidas en dicho escrito rector, por considerar en definitiva que las cuestiones de fondo suscitadas en este último escrito ya fueron debidamente resueltas en las resoluciones e informes de la antigua Dirección General de Coordinación con las Haciendas Locales, de la Dirección General de Presupuestos, de la nueva Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial y de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Hacienda, obrantes en el expediente administrativo y denegatorios todos ellos de las referidas pretensiones del Ayuntamiento de Barcelona, sobre la base de lo prevenido en los artículos 42, 43 y 62 de la Ley General Presupuestaria.

Entrando en el análisis y valoración de las cuestiones de fondo suscitadas en el escrito de demanda (y previamente a la misma en la oportuna vía administrativa de reclamación y requerimiento prevista en los artículos 29, apartado 1, y 44, apartado 1, de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción), que han servido de base y fundamento a la Corporación municipal recurrente para solicitar en la súplica de dicho escrito rector las declaraciones de reconocimiento de situación jurídica individualizada y de derechos económicos que aparecen relacionadas en la expresada súplica, es preciso reseñar las siguientes consideraciones jurídicas:

1).- Debe tenerse ante todo en cuenta en el presente asunto que el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre ), precepto enmarcado dentro del Capítulo relativo a "Las obligaciones de la Hacienda Pública", establece con toda claridad y precisión que las obligaciones económicas del Estado y de sus Organismos autónomos nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, conforme a derecho, les generan u original. A lo que es asimismo oportuno añadir en tal asunto que el artículo 43, apartado 1, del propio Texto Refundido y comprendido también dentro de dicho Capítulo, dispone con no menos precisión y nitidez que las obligaciones de pago sólo serán exigibles a la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 60 del mismo Texto Refundido (relativo a que no podrán adquirirse compromisos de gasto en cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos), o de sentencia judicial firme o bien de operaciones de Tesorería legalmente autorizadas.

2).- Pues bien, al aplicar lo preceptuado en los artículos antes relacionados al caso concreto que ahora nos ocupa, en el que la partida o consignación presupuestaria antes señalada: Sección 32: Entes Territoriales; Servicio 23: Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales. Transferencias a Corporaciones Locales; Programa: 912 C: Otras aportaciones a Corporaciones Locales; Concepto 464: Al Ayuntamiento de Barcelona para amortiguar las pérdidas de recaudación en el IAE producidas en el año 1995 a causa de la reducción del coeficiente máximo del 2 al 1,9 prevista en el artículo 23 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, partida o consignación la indicada perteneciente a la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, y que es invocada por la Corporación municipal ahora recurrente en apoyo de sus pretensiones de demanda, presenta con todo detalle y precisión el contenido de los elementos subjetivos y objetivos esenciales que constituyen los diferentes apartados de tal renglón presupuestario, sin dejar lugar a dudas respecto del origen, destino, motivos e importe de este último; resulta en consecuencia de ello, y de un modo bien patente en el presente asunto, que no cabe negar en modo alguno en este caso el carácter normativo esencial de la expresada partida, como fuente origen de una de aquellas obligaciones económicas a que alude el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, y por tanto, de la obligación concreta de la Administración General del Estado de abonar el Ayuntamiento de Barcelona el expresado importe presupuestario, en ejecución y cumplimiento de la indicada obligación económica del Estado, tal y como viene a señalar el artículo 43, apartado 1, de aquel Texto Refundido. Con lo cual, hay que considerar forzosamente en este asunto como no correcta ni acertada la desestimación tácita, por silencio administrativo negativo, de la petición o reclamación de abono del repetido importe, cursada por dicha Corporación municipal ante el Ministerio de Hacienda en fecha de 19 de julio del año 2000, al no ser tal desestimación ajustada a lo prevenido en los referidos preceptos legales de índole presupuestaria; y sin que puedan servir de obstáculo válido alguno ante dicha desestimación los argumentos empleados repetidamente por el Departamento ministerial demandado, de falta de título jurídico suficiente en la repetida consignación o partida presupuestaria y de pérdida de virtualidad en esta última para el siguiente año 2000, por estar fijada la misma en los presupuestos Generales del Estado para 1999; y ello, toda vez que, por una parte, ya hemos visto anteriormente el carácter esencialmente normativo que, por la amplitud y precisión de sus determinaciones y detalles, tiene sin duda alguna el referido renglón presupuestario del año 1999, lo que lo reviste de título jurídico bien suficiente para originar la expresada obligación a cargo del Estado; y por otra parte, habida cuenta de que la obligación económica generada por la repetida consignación presupuestaria no puede perder virtualidad alguna por el transcurso del ejercicio, 1999, para el que fue establecida con aquel rango normativo, ya que en caso contrario, quedaría desnaturalizado totalmente este último rango, que sin lugar a dudas reviste la misma por las razones ya expresadas, rango que en este caso concreto se ve realmente reforzado por el hecho de que el crédito que constituye la partida presupuestaria en cuestión ha estado constantemente afectada, desde el inicio mismo del correspondiente ejercicio anual, a la finalidad de gasto público que supone la ya indicada compensación específica al Ayuntamiento de Barcelona.

3).- En virtud de todo lo antes razonado, es procedente por tanto la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, con la consiguiente anulación de la desestimación administrativa tácita del Ministerio de Hacienda impugnada en concreto en el mismo, por no ser tal desestimación conforme con el Ordenamiento Jurídico. Y en consecuencia de dichas estimación y anulación, y de conformidad con lo prevenido en el artículo 71, apartado 1, letras b) y d) de la Ley Reguladora repetida, deberá declararse en la presente resolución judicial la ya expresada obligación económica del Estado y el correlativo derecho del Ayuntamiento de Barcelona a recibir la compensación económica que se contienen en la partida presupuestaria en cuestión, por los motivos expresados en esta última y debido a la inactividad de la Administración General del Estado por no proceder al cumplimiento de tal obligación; así como condenarse en dicha resolución judicial a la referida Administración General al pago al repetido Ayuntamiento de la cantidad de 1.081.734.000 pesetas, más los intereses de demora correspondientes, en la forma señalada por los artículos 36, apartado 2, y 45 del Texto Refundido mencionado, tal y como puntualiza la parte recurrente en su escrito de conclusiones."

El Abogado del Estado articula su recurso de casación sobre la base de tres motivos, en los que, con invocación del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, alega: a) infracción de los artículos 42 y 43.1 de. Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre ; b) infracción del articulo 81 y concordantes en materia de subvenciones; c) infracción del principio de anualidad del presupuesto y de los artículos 49 y 62 de la Ley General Presupuestaria.

En el primero de los motivos, el Abogado del Estado señala, primeramente, que el artículo 42 de la Ley General Presupuestaria establece: "Las obligaciones económicas del Estado y de los Organismos Autónomos nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según Derecho, las generen", añadiendo que el artículo 43.1 de la misma Ley dispone: "Las obligaciones de pago solo son exigibles de la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta Le, de sentencia judicial firme o de operaciones de Tesorería legalmente autorizadas". Tras ello, el Defensor de la Administración sostiene que si bien los preceptos sustantivos del articulado pueden constituir fuente de las obligaciones del Estado, los estados de gastos, de carácter contable, son siempre fuente del gasto, pero no de las obligaciones.

Se invoca la Sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 de mayo, en la que se indica:

"... ha de tener presente, como punto de PARTIDA, la distinción entre la fuente jurídica del gasto público -normalmente la Ley de Presupuestos- y la de las obligaciones del Estado. Los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales no son fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que dentro de unos determinados límites la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de éstas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la ley, ya en los negocios jurídicos o en los actos o hechos que, según Derecho, las generen, tal como señala el art. 42 de la Ley General Presupuestaria.".

A esta sentencia, invocada ya en el escrito de contestación a la demanda, se añade en el escrito de interposición del recurso que en la también del Tribunal Constitucional número 146/1986, se indica:

"Las correspondientes partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado no desempeñan otra función que la mera dotación económica para la actividad estatal en la materia, que no predeterminan ni crean, sino que aplican en la medida en que haya sido reconocida a aquél la respectiva competencia, y, por tanto, remiten a las normas que lo hayan hecho, que sería las verdaderamente habilitantes".

En definitiva, la tesis que sostiene el Abogado del Estado en este primer motivo, y así se dice expresamente, es que las partidas contenidas en el estado de gastos de los Presupuestos no pueden generar "per se" obligaciones para el Estado, sino solo habilitar financiera o económicamente al Estado para que pague obligaciones ya nacidas o que nazcan a lo largo del ejercicio presupuestario, conforme al artículo 42 de la Ley General Presupuestaria "y ello con independencia de la descripción más o menos detallada de la partida".

Concluye el Abogado del Estado su razonamiento en torno al primer motivo, manifestando:

"Las normas son lo que son y tienen los efectos que tienen, con independencia de su mejor o peor redacción, de su mayor o menor claridad y detalle. En general, las descripciones de los estados de gastos de los presupuestos llegan a un nivel de detalle extraordinario precisamente por la vinculación de los créditos y como pauta para el que ha de gastar, facilitándose así además el control del gasto.

No obstante, esto no afecta -como hemos venido insistiendo- a la naturaleza de tales normas, idóneas para la habilitación de gastos y absolutamente inidóneas o incapaces para resultar fuente de las obligaciones del Estado. En nuestro caso, la consignación presupuestaria no se corresponde con ninguna norma incluida en el articulado de la Ley de Presupuestos o en cualquier otra, ni a un acto del Estado de reconocimiento de su obligación, ni a una sentencia judicial (bueno, ahora ya sí, pero de una sentencia que debe ser casada). Es más, la consignación aparece por error, como consta reiteradamente en el expediente. Por error y por el extraño juego parlamentario que sin el mínimo análisis técnico -sin razón alguna, en definitiva- mantiene en el texto de la ley una consignación inútil (son cosas que ocurren pocas veces, pero no es la única en la Historia). De ahí que la sentencia recurrida deba ser casada por interpretar erróneamente los preceptos ya citados y doctrina del Tribunal Constitucional al respecto".

Para dar respuesta al motivo antes reseñado partimos de la consideración de la Ley presupuestaria como Ley formal o material, distinción ésta que planteara la doctrina alemana en la segunda mitad del Siglo XX, extendiéndolo por toda Europa.

En efecto, se dijo que el Presupuesto es un acto de la Administración en el que el Parlamento no hace otra cosa que controlar la actividad del Gobierno procediendo a la aprobación de aquél por medio de una Ley que tiene carácter formal, pero no material, en la medida en que no contiene normas jurídicas que delimiten los derechos y deberes de los sujetos.

Sin embargo, este debate se encuentra hoy totalmente superado, habiendo dado fe de ello el Tribunal Constitucional en la Sentencia 27/1981, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuestos de 1981, donde se contenían normas de Seguridad Social, Clases Pasivas, de modificación tributaria que en el recurso se consideraban impropias de una Ley formal, pese a lo la Sentencia tras considerar superado el dualismo Ley formal- Ley material, rechazó que la función de aprobar el Presupuesto (artículo 66.2 ) sea una función distinta de la función legislativa, y sosteniendo que es "una competencia desdoblada de la genérica función legislativa, es decir, una función de carácter legislativo".

Tras ratificar esta doctrina en otras sentencias posteriores, el Tribunal Constitucional resumió su criterio en la Sentencia 3/2003, de 16 de enero, al señalar:

"En suma, superada la vieja controversia sobre el carácter formal o material de la Ley de presupuestos generales (como se dijo tempranamente en la STC 27/1981, de 20 de julio, F.2 " y luego se reiteró por ejemplo en las SSTC 63/1986, de 21 de mayo, F5; 68/19887, de 21 de mayo, F4; 76/1992, de 14 de mayo, F4 ; y 274/2000, de 15 de noviembre, F4), estamos ante una Ley singular, de contenido constitucionalmente determinado, exponente máximo de la democracia parlamentaria, en cuyo seno concurren las tres funciones que expresamente el artículo 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales: es una Ley dictada en el ejercicio de su potestad legislativa, por la que se aprueban los presupuestos y, además, a través de ella, se controla la acción del Gobierno."

Ahora bien, el hecho de que la Ley de Presupuestos sea una Ley plena no supone que no tenga las peculiaridades que la doctrina destaca, en cuanto a contenido, tramitación y vigencia.

Nos referimos a la peculiaridad en cuanto al contenido, toda vez que las Leyes de Presupuestos se distinguen, en efecto, lo que el Tribunal Constitucional denomina "núcleo fundamental", esto es las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos, del contenido eventual, que supone la posibilidad de que también contengan normas dirigidas a incidir en la política de ingresos y gastos del sector público o condicionarla (SSTC 126/1987 y 84/1982 ).

El denominado "núcleo fundamental" es lo que también el Tribunal Constitucional ha denominado "contenido mínimo, propio y esencial" de la Ley de Presupuestos, de tal forma que puede hablarse de la existencia de una auténtica reserva constitucional de contenido (STC 131/1999, de 1 de julio, F4 ), donde se integran tanto los estados cifrados o numéricos de ingresos y gastos, clasificados con arreglo a diversos criterios, como las normas de aprobación de los mismos, actuando en perfecta conjunción, de tal forma que, como ha dicho el Tribunal Constitucional (Sentencia 63/1986), de 21 de mayo "... y por lo que se refiere a los estados de autorización de gastos, cada una de las Secciones presupuestarias- que contiene los créditos destinados a hacer frente a las correspondientes obligaciones del Estado- adquiere fuerza de ley a través de la norma de aprobación incluida en el artículo 1º de las respectivas Leyes de Presupuestos. Y no pierde tal carácter por el hecho de que para su comprensión, interpretación e incluso integración, sea preciso acudir a otros preceptos, tal como ocurre con muchas normas jurídicas".

Expuesto lo anterior, parece oportuno hacer referencia a la distinción entre obligaciones económicas y obligaciones de pago a cuyos efectos ha de traerse a colación el contenido de los artículos 42 y 43 de la General Presupuestaria, en la versión aquí aplicable, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre.

El artículo 42.1 dispone, en forma que también se recoge en el artículo 20 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre (actualmente vigente), que "las obligaciones económicas del Estado y de sus Organismos autónomos nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según Derecho, las generen".

De esta forma se consagra el principio de que las obligaciones del Estado se crean al margen del Presupuesto o al menos sin que sea necesaria una determinada consignación presupuestaria, de tal forma que, como ha puesto de relieve la doctrina más autorizada, pueden existir obligaciones del Estado sin consignación presupuestaria, pero también puede aparecer un crédito presupuestario en relación a una obligación todavía no nacida.

Por supuesto que, si la consignación presupuestaria no es fuente de las obligaciones del Estado, si es determinante de su exigibilidad, razón por la que el artículo 43.1 de la Ley General Presupuestaria de 1988 (artículo 21.1 de la actualmente vigente, de 26 de noviembre de 2003 ), señala que "Las obligaciones de pago solo son exigibles de la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones de Tesorería legalmente autorizadas", debiendo añadirse que el artículo 60 (46 de la Ley actualmente vigente) establece que "No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos, las disposiciones generales con rango inferior a Ley que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar".

Tras lo dicho, hay que decir que es correcto el criterio que sostiene el Abogado del Estado en su recurso de casación, en el sentido de que las obligaciones legales del Estado surgen al margen de la Ley de Presupuestos, que solo contiene los créditos concedidos para hacer frente a tales obligaciones. Así es en verdad, porque existen una multitud de normas que regulan el nacimiento de obligaciones para la Hacienda Pública, pero que difieren a la Ley de Presupuestos la concreción anual de su importe (Leyes de Seguridad Social Clases Pasivas, de Funcionarios, de Enseñanza, de Subvenciones), de tal forma que puede hablarse sin temor de su función de complemento necesario de otras Leyes generadoras de obligaciones de gasto.

Ahora bien, no es cuestión que pueda discutirse tampoco que las Cortes Generales son soberanas para contraer cualesquiera clase de obligaciones, sin más límites que los derivados del ordenamiento constitucional que no se opone a que tales obligaciones aparezcan configuradas en todos sus elementos en la Ley de Presupuestos.

Pues bien, uno de estos casos, ciertamente excepcionales, pero que no admite reproche alguno, es el que aquí contemplamos.

En efecto, el artículo 64 del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1999, publicado en el Boletín del Congreso de los Diputados de 1 de octubre de 1998, señalaba lo siguiente:

Para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 9 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se dota la Sección 32 del vigente Presupuesto de Gastos del Estado, un crédito con la finalidad de compensar los beneficios fiscales en tributos locales de exacción obligatoria que se puedan conceder por el Estado mediante Ley y en los términos previstos en el apartado dos del artículo 9 de la ley reguladora de las Haciendas Locales.

Se autoriza al Ministerio de Economía y Hacienda para dictar las normas necesarias para el establecimiento del procedimiento a seguir en cada caso, con el fin de proceder a la compensación a favor de los municipios de las deudas tributarias efectivamente condonadas y de las exenciones legalmente concedidas.

Por otro lado, también aparecía la siguiente consignación presupuestaria:

"Sección 32: Entes territoriales.

Servicio 23: Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales. Transferencias a Corporaciones Locales.

Programa 912 C. Otras aportaciones a Corporaciones Locales.

Concepto 464. Al Ayuntamiento de Barcelona para amortiguar las pérdidas de recaudación en el IAE producidas en el año 1995 a causa de la reducción del coeficiente máximo del 2 al 1,9 prevista en el artículo 23 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre.

Importe: 1.081.734.000 ptas.

Son importantes las precisiones anteriores porque en el expediente administrativo aparece un informe sin firma de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, donde se dice que "en el Proyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1999 se incluye, en el artículo 64, la concesión de una ayuda al Ayuntamiento de Barcelona por el concepto y cuantía citados y, asimismo, en el Estado de créditos una dotación suficiente para hacer efectiva dicha ayuda". Por su parte, el Abogado del Estado, en el escrito de contestación a la demanda manifiesta que "en el articulado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado se contenía un precepto del siguiente tenor: "Tres. Igualmente con cargo a los créditos consignados en la Sección 32, Programa 912C, se hará efectiva una ayuda compensatoria a favor del Ayuntamiento de Barcelona por importe de 1.081.734.000 ptas., con el fin de amortiguar las pérdidas de recaudación en el Impuesto de Actividades Económicas producidas en el año 1995 a causa de la reducción del límite máximo del coeficiente de incremento, previsto en el artículo 88 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que se cifraba en dicho Municipio en 2 puntos y se redujo a 1,9 puntos, en virtud del artículo 23 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, con efectos del 1 de enero del ejercicio de referencia, provocando la modificación automática de la Ordenanza Municipal vigente".

Pues bien, sin perjuicio de lo que después decimos acerca del artículo 64, puede afirmarse, a tenor de la documentación incorporada a autos por el Ayuntamiento de Barcelona, que ni en el artículo 64 del Proyecto de Ley de Prespuestos, publicado en el Boletín del Congreso de los Diputados de 1 de octubre de 1998, ni en ninguno otro, figuraba referencia alguna al crédito a favor del Ayuntamiento de Barcelona, por lo que sólo puede aventurarse como hipótesis probable, que si figurara en el anteproyecto de Ley de Presupuestos. Igualmente, puede afirmarse que la configuración presupuestaria viaje sola a lo largo de la tramitación parlamentaria de lo que sería posteriormente Ley de Presupuestos par el año 1999.

A lo largo de la tramitación, en el Senado se aprobó una Enmienda, consistente en dar de baja la consignación presupuestaria, dando de alta la misma cuantía en la Sección 31 (Gastos de diversos Ministerios), pero dicha Enmienda fue rechazada por el Congreso, en la sesión plenaria de 22 de diciembre de 1998, según figura en el ejemplar del Diario de Sesiones incorporado a los autos.

Por último, el Boletín Oficial del Estado de 31 de diciembre ce 1998, publicó la Ley 49/1998, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, con el texto del artículo 64 antes indicado, pero ahora como artículo 77. E igualmente, y según consta en autos por aportación de la demandante como documento nº 11, no rechazado por la parte demandada, en los Anexos de desarrollo al estado de Ingresos y Gastos publicado por el Ministerio de Hacienda, figura el concepto 464 con el siguiente texto: "Al Ayuntamiento de Barcelona para amortiguar las pérdidas de recaudación en el IAE producidas en el año 1995, a causa de la reducción del coeficiente máximo del 2 al 1,9, previsto en el artículo 23 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre. 1.081.734 ".

Expuesto lo anterior, podría sostenerse, y así lo ha hecho el Ayuntamiento, de forma mas intensa en el escrito de demanda que en el recurso de casación, que el artículo 77 de la Ley de Presupuestos para 1999 (artículo 64 del Proyecto) sirve de título al nacimiento de la "obligación económica" del Estado, dada la conexión que dicho precepto establece entre el crédito consignado en la Sección 32 (donde figura el correspondiente al Ayuntamiento de Barcelona) y el artículo 9 de la Ley de Haciendas Locales.

Sin embargo, parece más lógico entender que el referido precepto se refiere al concepto presupuestario 464, referido a "compensación de los beneficios fiscales concedidos a las personas físicas o jurídicas en los tributos locales, como consecuencia de normas legales del Estado", postura ésta que coincide con la interpretación que esta Sala ha hecho del artículo 9 de la Ley de Haciendas Locales, al considerar qué "beneficios fiscales" son "los que constituyen un instrumento sesgado para conseguir que los particulares actúen voluntariamente y sin coacción alguna de una forma determinada en orden a un interés público concreto" (SSTS de 13 de mayo de 1988, 22 de febrero, 11 de marzo y 8 de junio de 1991 ), supuesto que no es el que se da en el presente caso, en el que, como puso de relieve el informe de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Hacienda obrante en el expediente, "cuando el Estado procedió, a través de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, a una modificación de los coeficientes únicos máximos aplicables a las actividades sometidas a tributación por I.A.E. en municipios de más de 100.000 habitantes- pasando del 2% al 1,9% en el ejercicio de 1995- no benefició a determinados derechos o personas sino a la totalidad de las actividades que integran el hecho imponible del Impuesto y a la totalidad de sujetos pasivos del mismo", concluyendo en que "esta consideración, por sí sola, hace, sin necesidad de entrar en otras distintas, que tampoco el artículo 9 de la LRHL sea fundamento suficiente para la compensación".

Ahora bien, a pesar de inclinarnos por esta última tesis, debemos poner inmediatamente de relieve que la Sección 32, Servicio 23, Programa 912 C y Concepto 464 de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, contempla un crédito al servicio del Programa 912C, por importe de 1.081.734.000 ptas., a favor del "Ayuntamiento de Barcelona para amortiguar las pérdidas de recaudación en el I.A.E., producidas en el año 1995 a causa de la reducción del coeficiente máximo, del 2 al 1,9, previsto en el artículo 23 de la Ley 24/1994, de 30 de diciembre."

De esta forma no sólo aparece una consignación ordinaria, sino que se configura una auténtica "obligación legal específica" con elementos subjetivos y objetivos e incluso determinación de la causa y finalidad de lo que no deja de ser una auténtica subvención compensatoria. Y precisamente porque la concesión de la subvención supone en este caso un mandato del legislador a favor de determinada persona jurídica, la autorización para gasto no es ahora disponible por la Administración, sino que ésta última tiene la obligación de aplicarla en la forma establecida en la ley.

Al respecto debe señalarse también que la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones, tiene en mente la posibilidad de subvenciones nominativas, al señalar en el apartado 1 del artículo 22 como procedimiento ordinario de concesión, el de concurrencia competitiva, pero enumerando en el apartado 2 una serie de excepciones y entre ellas: "a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en las normativa reguladora de estas subvenciones. b) aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa."

Y consecuencia también de lo expuesto es que el artículo 95.2 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, disponga que "por vía reglamentaria podrán ser excluidas de intervención previa las subvenciones con asignación nominativa". El artículo 95.2 referido no establece de manera directa la exclusión del requisito de la intervención previa en el caso de las subvenciones nominativas, sino que habilita para que esta exclusión pueda llevarse a cabo reglamentariamente.

Esta previsión ha sido desarrollada por el Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, que regula el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, y cuyos artículos 43 a 46 prevén en estos casos el régimen de control financiero.

En cualquier caso, la posibilidad de que la consignación presupuestaria determine una auténtica norma jurídica ha sido admitida por el Tribunal Constitucional. De una manera implícita lo hizo la Sentencia 20/1985, de 14 de febrero, que estimó el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Defensor del Pueblo contra el Inciso "más representativas, de conformidad con la disposición adicional sexta de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores...", contenido en el capítulo 04, artículo 48, concepto 483, del anexo III, Sección 19 (Trabajo y Seguridad Social), Servicio 01, de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 1983, autorizaba un crédito 896.000 miles de ptas. La finalidad perseguida por la consignación presupuestaria era la de estimular, por medio de una subvención, «la realización de actividades socioculturales, promoción de los trabajadores, organización de actividades de carácter formativo y otras, dentro de los fines propios de aquéllas» (las Centrales Sindicales), a cuyo efecto otorgaba la totalidad de la subvención presupuestada «a las Centrales Sindicales más representativas, de conformidad con la disposición adicional sexta de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores, en proporción a su representatividad, según los resultados globales a que hace referencia el artículo 75.5 de dicha Ley ».

El Tribunal Constitucional estimó el recurso del Defensor del Pueblo, pues tras razonar que el derecho a la libertad sindical comprende el de las organizaciones sindicales a no ser tratadas de forma discriminatoria por los poderes públicos, lo que ocurre cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, que debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, juzgó infringido el artículo 28.1 en relación con el 7 de la Constitución.

En cambio, no se acogió la tesis, plasmada en el voto particular a la sentencia, que señalaba entre otros extremos: "A mi entender, y sin necesidad de entrar en el complejo problema del alcance que debe concederse al principio de legalidad respecto de las medidas de fomento, en general, toda medida de este género que incida sobre la actividad de instituciones que, o son titulares de derechos constitucionalmente garantizados, o tienen relevancia constitucional por ser el marco necesario para que los individuos ejerzan los derechos y libertades que la Constitución les asegura, sólo puede adoptarse en virtud de Ley, por exigencia de lo dispuesto en el artículo 53.1 CE. Puede discutirse si esta Ley ha de ser o no general y si la Ley de Presupuestos puede o no ser considerada como Ley en el sentido implicado por la mencionada reserva, pero creo que está fuera de toda discusión la necesidad de que sea auténtica Ley, esto es, norma jurídica que delimite supuestos de hecho y señale consecuencias jurídicas.

Nada de eso sucede en este caso. Lo que se impugna no es una Ley general, ni un artículo de la Ley de Presupuestos, sino una partida del presupuesto de gastos (sección 19, servicio 01, capítulo 04, artículo 48, concepto 483 ), que, como es lógico, constituye una simple autorización al Gobierno para realizar un gasto. Ni esa partida configura un supuesto de hecho abierto, sino una referencia concreta a sujetos determinados, ni de ella nace obligación alguna jurídicamente exigible para el Gobierno ni, en consecuencia, tampoco derecho alguno para los Sindicatos."

Por su parte, la Sentencia 63/1986, de 21 de mayo, del Tribunal Constitucional, que resolvió recursos de inconstitucionalidad acumulados, promovidos por el Gobierno y Parlamento Vascos contra diversos preceptos y secciones presupuestarias de las Leyes 44/1981, de 26 de diciembre ; 9/1983, de 13 de julio y 44/1983, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1982, 1983 y 1984, respectivamente, y el Real Decreto Ley 24/1982, de 29 de diciembre y Ley 5/1983, de 19 de junio, ambos de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, señaló en su Fundamento de Derecho Quinto:

"El Abogado del Estado entiende también que los recursos no son admisibles por «falta de idoneidad» de su objeto, ya que - arguye- la Sección 33 de la Ley de Presupuestos no es ningún precepto o texto legal que pueda ser impugnado en esta vía. Con su argumentación parece dar a entender que sólo el articulado -y no los estados de gastos e ingresos de las Leyes de Presupuestos- sería susceptible de impugnación a tenor del art. 27.2 de la LOTC.

A este respecto es preciso señalar, sin embargo, que el contenido de los Presupuestos Generales del Estado integra, junto con su articulado la Ley de Presupuestos Generales del Estado y que, por lo que se refiere a los estados de autorización de gastos, cada una de las Secciones presupuestarias -que contienen los créditos destinados a hacer frente a las correspondientes obligaciones del Estado- adquiere fuerza de ley a través de la norma de aprobación incluida en el art. 1.º de las respectivas Leyes de Presupuestos. Y no pierde tal carácter por el hecho de que para su comprensión, interpretación e incluso integración, sea preciso acudir a otros preceptos, tal como ocurre con muchas normas jurídicas.

No cabe, pues, afirmar que la pretensión de anulación, por parte del Gobierno Vasco, de la Sección 33 del estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado no constituya un «objeto idóneo» de los correspondientes recursos de inconstitucionalidad."

Por último, la Sentencia de 13/1992, de 6 de febrero, conoció del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra un amplio repertorio de partidas presupuestarias de subvención de actividades contenidas en las Leyes 33/1987 y 37/1988, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989, respectivamente, alegando tanto su configuración centralizada y no territorial, como que, en el caso de transferencias de asignación a favor de las Comunidades Autónomas, su efectividad se hacia depender de Convenios con el Estado.

Pues bien, en lo que ahora interesa, la Sentencia declaró: "...como se reiteró en la STC 146/1986, fundamento jurídico octavo, « las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en nada regulan o predeterminan la forma en que el gasto ha de invertirse, sino que sólo autorizan la disposición de los fondos y predeterminan el concepto por el que autorizan su uso; pero en modo alguno precisan el alcance de la competencia estatal en materia que podría se fijada en un momento posterior con criterios conformes con la Constitución». Así pues, «las correspondientes partidas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado no desempeñan otra función que la mera dotación económica para la actividad estatal en la materia, que no predeterminan ni crean, sino que aplican en la medida en que haya sido reconocida a aquél la respectiva competencia y, por tanto, remiten a las normas que la hayan hecho, que serán las verdaderamente habilitantes».

Esta doctrina, técnicamente correcta, es sin duda irreprochable en aquellos procesos constitucionales en que -como acontecía en los recursos de inconstitucionalidad acumulados resueltos por la STC 63/1986 - lo que se impugnaba por el Gobierno autonómico era una partida presupuestaria (en aquel caso, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial a las Comunidades Autónomas) cuyos criterios de distribución -tachados de inconstitucionales- se contenían en un acto legislativo distinto, externo o ajeno a la Ley de Presupuestos que no contenía decisión alguna sobre la distribución del Fondo, limitándose a dotarlo financieramente. O bien, en aquellos otros procesos constitucionales en que se trate de dar respuesta a pretensiones de las Comunidades Autónomas que invoquen una vulneración de sus competencias por haber llevado a cabo el Estado, sobre la base de la previsión presupuestaria, una regulación del régimen jurídico de las subvención sin respetar las competencias normativas (desarrollo) o ejecutivas que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas en esa materia, o bien porque el Estado, en la ejecución de las partidas presupuestarias destinadas a subvención, no haya respetado las competencias que en la gestión de las mismas corresponden a las Comunidades Autónomas.

En tales supuestos no es, en rigor, a las autorizaciones de créditos para gastos consignadas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado a las que han de atribuirse las presuntas lesiones al orden constitucional y estatutario de competencias, sino a las concretas normas y actos administrativos que les dan ejecución (y ello aun a salvo, claro está, de aquellos supuestos, ciertamente excepcionales, en que la propia consignación presupuestaria del estado de gastos incorpore o contenga la regulación normativa imprescindible de la subvención)....."

Por todo, ello asiste la razón a la sentencia recurrida cuando afirma que "no cabe negar en modo alguno en este caso el carácter normativo esencial de la expresada partida, como fuente origen de una de aquellas obligaciones económicas a que alude el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, y por tanto, de la obligación concreta de la Administración General del Estado de abonar el Ayuntamiento de Barcelona el expresado importe presupuestario, en ejecución y cumplimiento de la indicada obligación económica del Estado, tal y como viene a señalar el artículo 43, apartado 1, de aquel Texto Refundido."

Por último, tampoco podemos compartir la afirmación del Abogado del Estado de que "la consignación aparece por error", porque, según señalamos con anterioridad, la misma figuraba en el Proyecto de Ley de Presupuestos desde su inicio y se confirmó por el Pleno del Congreso al rechazar la enmienda del Senado. Además, de existir error, las Cortes Generales podrían haber utilizado, y no lo hicieron, alguno de los procedimientos de rectificación a su alcance.

Por todo lo expuesto, se rechaza el motivo alegado.

En el segundo de los motivos, se alega infracción del artículo 81 de la Ley General Presupuestaria, al entenderse que la actividad subvencional requiere de un acto de concesión.

Sin embargo, el motivo debe rechazarse, puesto que, como se expuso en el Fundamento de Derecho anterior, en el presente caso, vienen delimitados en la Ley tanto el beneficiario, como el destino y cuantía de la subvención, siendo la actividad de la Administración de mera ejecución y cumplimiento de la norma contenida en la Ley que impone la obligación a la Administración.

En el tercero y último de los motivos, que sirve para alegar infracción del principio de anualidad presupuestaria, el Abogado del Estado invoca como norma clave a estos efectos, es el artículo 62 de la Ley General Presupuestaria, en el que se indica que: "Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin más excepciones que las establecidas en el apartado b) del artículo 49 y en el artículo 73 de la presente Ley."

La Sala anticipa su criterio en orden a rechazar igualmente este motivo.

En efecto, no existe necesidad de buscar el supuesto al que nos referimos entre las excepciones previstas en el artículo 62 del TRLP porque tampoco están incluidas en la regla general de aplicación del principio de anualidad que se refiere a "créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas", siendo así que en el caso presente la afectación se produce por mandato imperativo de la ley que debe ser cumplimentado inexorablemente por la Administración. Otra solución sería hacer perder rango normativo a la consignación, tal como también señala de forma correcta, la sentencia impugnada.

El rechazo de los motivos conduce a la desestimación del recurso de casación interpuesto y ésta a la preceptiva condena en costas, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional, fija como limite máximo de honorarios del Letrado de la parte recurrida, la cifra de 3.000 euros.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,