STS, 4 de Marzo de 2013

PRIMERO .- En auto de 10 de octubre de 2011, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Nacional ratificó, en reposición, el dictado el 22 de julio anterior, por el que, en lo que aquí interesa, acordó suspender, sin mediar garantía, la ejecución de las sanciones tributarias impuestas a Coaliment Granollers, S.A., en relación con el impuesto sobre sociedades de 1999.

El auto originario impugnado contiene en el fundamento jurídico tercero la motivación sobre la suspensión de las sanciones:

En cuanto a las sanciones, esta Sala a la hora de pronunciarse respecto a la suspensión de la ejecutividad de las sanciones tributarias impugnadas, siguiendo la línea jurisprudencial sentada por e1 Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Segunda (sentencias de 18 de septiembre de 2001 y 29 de enero de 2003 , entre otras), ha venido considerando que la expresión contenida en Art. 35 de la Ley de Derechos de Garantías del Contribuyente de 26 de febrero "sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa", debía entenderse en el sentido de que una vez impugnadas en vía judicial debían quedar suspendidas de forma automática, es decir, sin exigencia a la parte recurrente de fianza o garantía alguna, hasta que no hubiese pronunciamiento judicial sobre su validez y oportunidad.

Non obstante, tras la sentencia del Alto Tribunal, Sala Tercera, Sección Segunda, de 5 de octubre de 2004 y sobre todo de la del Pleno de dicha Sala de 7 de marzo de 2005, en la que se analiza dicho precepto y la Ley General Tributaria 58/03 en relación con 1a situación derivada de lo establecido en los artículos 212,3 y 233.1 y 8 (de claro efecto retroactivo, en atención a lo que ya se sentaba en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/95 y en los preceptos posteriores, al ser, por su intrínseca naturaleza, más beneficiosos para los contribuyentes) en 1a que se afirma textualmente:

"Es decir, 1o que se exige para la ejecutividad de la sanción es la llamada firmeza en vía administrativa (o sea, que esta se agote), y no la firmeza de que hasta la resolución del oportuno recurso jurisdiccional, en el supuesto de que fuera desestimado, no podría afirmarse que la sanción había quedado firme en vía administrativa" , así como que "ese potencial mantenimiento de la suspensión acordada en la vía administrativa o económico administrativa en la posterior vía contencioso administrativa incoada (si se dan las circunstancias del Art. 233.8 de la Ley General Tributaria 58/3) conservará su vigencia y eficacia, solamente hasta que el órgano judicial adopte, en el ejercicio de su propia potestad cautelar, la decisión que corresponda en relación con la suspensión solicitada (en el mismo recurso contencioso administrativo) este Tribunal debe pronunciarse sobre la suspensión de dichas sanciones, en e] ámbito de la tutela cautelar, consagrada en el actual Art. 130 de la Ley Judicial : "Previa valoración circunstanciada de los interés en conflicto, 1a medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudiera hacerse perder su finalidad legitima al recurso".

Pues bien, en e1 caso, de autos, valorando los distintos intereses en conflicto que el citado articulo impone al Tribunal, es decir el perjuicio económico que [a] la parte le supondría el ingreso en los breves plazos establecidos en el procedimiento de recaudación de la cantidad correspondiente al importe de la sanción recurrida y teniendo en cuenta, de un lado, que en el caso de sanciones pecuniarias impuestas por la comisión de una infracción tributaria no se causa una perturbación grave de los intereses generales o de tercero como requiere el Art. 130.2 de la Ley Jurisdiccional , puesto que fa finalidad de 1a multa no es recaudatoria, y de otro, que fa suspensión del pago de una sanción Tributaria si contrapartida de fianza alguna es una garantía que se conecta con el principio de culpabilidad exigible en toda infracción tributaria, y por ello, con el principio de presunción de inocencia consagrado en el Art, 24.2 de la Constitución Española , presunción que solo con .la sentencia judicial queda consolidada, momento en el que y no antes procede la ejecución del acto sancionado, la Sala considera que debe accederse a la suspensión de la ejecución de la sanción impuesta a la hoy recurrente, sin necesidad de prestar fianza o garantía alguna, pues de exigirse esta sin que previamente se haya resuelto sobre 1a conformidad o no a derecho de la infracción que se sanciona, sería tanto como presumir la culpabilidad de la parte demandante con infracción del citado Art. 24.2 de la Constitución Española , por ello, y en concordancia con la doctrina expuesta por e1 Tribunal Supremo en sentencia de 27 de Marzo de 2008, recurso de casación 1159/2007 , y dado que según se deriva del escrito de la parte recurrente, el importe reclamado por la sanción le causaría un daño irreparable, procede proveer conforme a lo anteriormente señalado

En el auto resolutorio del recurso de reposición se razona:

Es cierto que 1a inexigibilidad de caución en la vía administrativa previa al proceso, a través de las sucesivas fases preceptivas a cuyo ejercicio se ve compelido el sancionado, obedece a la inejecutividad de la sanción misma, algo que no sucede en sede judicial, donde se hace preciso valorar desde una nueva perspectiva el régimen cautelar que merezca e1 Auto.

Pero ello no significa, a juicio de la Sala que la sanción administrativa y, en concreto, 1a tributaria, no pueda ser evaluada conforme á 1a naturaleza particularmente intensa de 1a potestad que da lugar a ella y de la percusión de los derechos fundamentales en tal ejercicio, máxime cuando el escrito que ahora se examina basa la procedencia de 1a garantía en una concepción extensiva de la presunción de legalidad del acto sancionador (con la consiguiente traída a1 incidente del denominado fumus boni iuris, que no puede tener el alcance que implícitamente se predica sobre su concurrencia), pero confrontándola al de presunción de inocencia, como si la determinación final de la sanción, en vía administrativa, supusiera una prevalencia de la primera, que es un expediente de orden técnico, con respecto a la segunda (que entraña un derecho fundamental susceptible de amparo)

SEGUNDO .- La Administración General del Estado preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 2 de abril de 2012, en el que invocó cinco motivos de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio).

1. ) Denuncia en el primero la infracción de los artículos 212.3.a ) y 233, apartados 1 y 8, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (BOE de 18 de diciembre), preceptos que aplican a los procedimientos administrativos la posibilidad de suspender la ejecución de sanciones sin prestación de garantías, pero no establecen tal posibilidad respecto de los procesos judiciales.

   Recuerda que la suspensión en sede jurisdiccional se rige por lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 29/1998 . Entiende que el hecho de que el acto a recaudar sea un sanción no crea una alteración en el sistema recaudatorio, puesto que la Ley General Tributaria de 2003 no prevé ninguna especialidad respecto de la recaudación de sanciones.

   En este sentido, indica que cualquier aplazamiento o suspensión del ingreso de la multa, acordados en la vía administrativa recaudatoria, que es en la que actualmente se encuentra la sanción al haber concluido los procedimientos administrativo sancionador y el posterior de revisión, conllevaría inevitablemente la prestación de garantía bastante, pues así resulta del artículo 58.3, en relación con el 165.2 y el 65.3, aplicado analógicamente, todos de la Ley General Tributaria de 2003 , para no hacer de peor condición a las sanciones respecto de las deudas tributarias.

   Entiende que el hecho de interponerse un recurso judicial no debería suponer una alteración del citado régimen, en concreto una mejora del mismo, ya que lo contrario, además de no tener un fundamento normativo expreso y explícito, supone una facilidad para la presentación de recursos contenciosos con finalidades meramente suspensivas, obteniendo la ventaja del aplazamiento cuasi automático y sin prestar garantía, frente a lo que ocurriría de pedir e incluso de obtener un aplazamiento en vía administrativa recaudatoria, ya sea en fase todavía de pago voluntario o posteriormente en vía ejecutiva.

   Frente a lo anterior, los autos impugnados aplican a la vía judicial el contenido del artículo 212.3.a) de la Ley General Tributaria de 2003 , si bien sin mencionarlo y sin afirmar que lo haga, razonando en base al principio de presunción de inocencia, llegando a la consecuencia jurídica de la suspensión sin garantía.

2. ) El segundo motivo tiene por objeto la doctrina sentada por este Tribunal Supremo en las sentencias de 5 de octubre de 2004 (Sección Segunda ), 7 de marzo de 2005 (Pleno ) y 27 de marzo de 2008 (Sección Segunda ), resoluciones que establecen que la suspensión de las sanciones sin aportar garantía concluye cuando se agota la vía administrativa o cuando se dicta la decisión judicial sobre la suspensión en el proceso contencioso-administrativo.

3. ) El siguiente argumento del recurso se centra en la infracción de los artículos 133, apartados 1 y 2, de la Ley de esta jurisdicción . Razona el abogado del Estado que estos preceptos, que son los aplicables al caso, establecen la exigencia de garantías cuando la medida cautelar adoptada en el proceso pueda ocasionar perjuicios, lo que ocurre cuando se suspende la ejecución del ingreso de una cantidad de dinero en la Hacienda, puesto que el pago no se efectúa.

   Considera que, además, concurre otro perjuicio, más relevante a efectos de proteger los intereses públicos, pues la suspensión sin garantía de las sanciones transmite la idea de que la actividad sancionadora de la Administración es poco seria, irrelevante, fácil de burlar y, en el peor de los casos, si al final hay que pagar la sanción y no se consigue dejar de ingresarla ante la falta de aseguramiento, por lo menos se alcanza el resultado económico de un aplazamiento indefinido y gratuito, estímulo para que se interpongan recursos indiscriminados.

   Entiende que la expresión "podrán" que utiliza la norma no supone la creación de un ámbito de discrecionalidad judicial, en el que el juez pueda elegir garantizar o no, según lo considere oportuno, sino que es expresión de un mero apoderamiento u otorgamiento de competencia judicial, de suerte que la decisión de garantizar no es discrecional sino que viene determinada por el primer párrafo del artículo 133.1 de la Ley 29/1998 , es decir, del examen y decisión sobre si «de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza».

4. ) El cuarto motivo considera infringidos los artículos 56 , 94, 11.4 y 138.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre).

   Dice la Administración que dichos preceptos complementan a los ya citados de la Ley General Tributaria de 2003, exigiendo la aportación de garantías para suspender la ejecución de los actos administrativos, incluidos los de naturaleza sancionadora, si la suspensión puede producir perjuicios. Razona que si en la Ley 30/1992 se exige garantía respecto de las sanciones, con mayor razón ocurre en el ámbito de la Ley 58/2003.

5. ) En el último motivo se hace valer la infracción del artículo 137.1 de la citada Ley 30/1992 , precepto que limita los efectos de la presunción de inocencia a lo que se pruebe en el procedimiento administrativo, sin darle el valor absoluto y prevalente que le otorgan los autos impugnados.

   Subraya que en el caso se ha acreditado que la infracción fue cometida, que se incardinaba en un tipo sancionador, que mediaba culpa suficiente y que la sanción era procedente, razón por la que fue confirmada. Considera que el acto sancionador destruye la presunción de inocencia, por consiguiente no cabe ya en la vía judicial revisora desconocer que existe un acto administrativo eficaz y ejecutivo. En vía judicial revisora, el artículo 137.1 de la Ley 30/1992 no puede ser entendido como establecedor de la presunción de inocencia, puesto que ha sido demostrado lo contrario mediante un acto sancionador ejecutivo destinado a tal fin.

   Termina solicitando el dictado de sentencia que case los autos recurridos.

   TERCERO .- En auto adoptado por la Sección Primera de esta Sala, el recurso fue admitido a trámite en relación con la sanción de 238.294,35 euros y rechazado a limine en lo que atañe a la otra sanción, de 8.410,36 euros.

   CUARTO .- Coaliment Granollers, S.A, se opuso al recurso en escrito registrado el 6 de noviembre de 2012, en el que interesó su desestimación.

   Considera evidente que los autos recurridos no han podido infringir los artículos 212 y 233 de la Ley General Tributaria de 2003 , pues dichos preceptos tienen su ámbito de aplicación exclusiva en la vía de revisión administrativa. Añade que no se ajusta a la realidad que las sentencias que se invocan en el segundo motivo de casación digan que la suspensión de las sanciones sin aportar garantía concluye cuando se agota la vía administrativa. Lo que, en su opinión, dicen dichas sentencias, con razón, es que no se puede extender sin más esa suspensión a la vía contencioso-administrativa. La suspensión dependerá de la pertinente resolución que se dicte ex novo en dicha vía.

   Tal es lo que, a su juicio, hacen los autos recurridos, que, en ningún caso, aceptan o admiten la automática extensión de la suspensión al proceso contencioso-administrativo. Todo lo contrario, tras la pertinente ponderación de los distintos intereses en conflicto, concluyen que la ejecución de la sanción haría perder en el caso concreto la finalidad al recurso.

   QUINTO . - Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 21 de diciembre de 2012, fijándose al efecto el día 27 de febrero de 2013, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

   Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- La Administración General del Estado impugna en este recurso de casación el auto dictado por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 22 de julio de 2011 , confirmado en reposición por otro de 10 de octubre del mismo año , en el que, en lo que aquí interesa, acordó suspender, sin prestación de garantía, las sanciones de 238.294,35 y 8.410,36 euros impuestas a Coaliment Granollers, S.A, en relación con el impuesto sobre sociedades de 1999.

En cinco motivos de casación sostiene, en síntesis, la incorrección de trasladar automáticamente a la sede jurisdiccional las reglas de suspensión sin garantía en la vía administrativa, acudiendo a una automática aplicación del principio de presunción de inocencia.

SEGUNDO .- La cuestión que se suscita ya ha sido abordada en repetidas ocasiones por el Tribunal Supremo, que, desde la sentencia del Pleno de esta Sala de 7 de marzo de 2005 (casación 715/1999), viene sosteniendo que el automatismo que en materia de suspensión de sanciones opera en la vía administrativa, ya en la de gestión ya en la de revisión, no es trasladable a la sede jurisdiccional, en la que el órgano judicial debe resolver sobre la procedencia o no de la suspensión, con o sin garantía, con arreglo a los criterios previstos en los artículos 129 y siguientes de la Ley reguladora de esta jurisdicción . Esto es, ponderando los intereses en conflicto y, en su caso, condicionando la adopción de la medida cautelar a la prestación de garantías o de caución cuando pudiese causar perjuicios de cualquier naturaleza ( artículo 133 de la mencionada Ley ). Este criterio constituye hoy una doctrina jurisprudencial bien asentada, de las que son exponentes, entre las más recientes, las sentencias de 14 de diciembre de 2011 (casación 6675/10 ), 15 de diciembre de 2011 (casación 1273/11 ), 10 de mayo de 2012 (casación 2428/11 ), 19 de julio de 2012 (casación 5791/11 ), 10 de diciembre de 2012 (casación 732/12 ) y 27 de febrero de 2012 (casación 5082/11 ).

Pues bien, los autos impugnados en este recurso de casación no desconocen esta doctrina, que citan expresamente y a la que dicen seguir, pero no realizan una valoración de los intereses que en el caso se encuentran en conflicto (véase el último párrafo del fundamento jurídico tercero del auto de 22 de julio de 2011 ), limitándose a aludir a los breves plazos establecidos en el procedimiento de recaudación y estimando que la suspensión de la ejecución no causa una perturbación grave a los intereses generales, puesto que la finalidad de la multa no es recaudatoria, al tiempo que la considera un requerimiento del principio de culpabilidad, procediendo acordarla sin garantía alguna, pues si se exigiera esta última sin que previamente exista un pronunciamiento jurisdiccional sobre la conformidad o no a derecho de la sanción sería tanto como presumir la culpabilidad.

En las ya citadas sentencias de 14 de diciembre de 2011 y 27 de febrero de 2013 hemos analizado unos argumentos iguales a los que se contienen en los autos ahora impugnados, llegando a la conclusión de que procedía casar los autos allí impugnados en cuanto la Sala de instancia se separó de la doctrina jurisprudencial, resolviendo con criterios meramente abstractos, sin tener en cuenta los intereses singulares en conflicto y los posibles daños que pudieran irrogarse a los intereses públicos como consecuencia de la suspensión. La solución debe ser ahora la misma, pues el carácter no recaudatorio de una sanción no niega la existencia de otros intereses públicos presentes en la imposición del castigo, que también pueden padecer con la suspensión. En la sentencia de 27 de febrero de 2013 , hemos discrepado de la apelación en el trámite cautelar al principio de culpabilidad y a la presunción de inocencia, pues la justicia cautelar no es un medio para hacer efectivo el derecho a la presunción de inocencia.

En suma, la Sala de instancia debió ponderar las peculiares circunstancias del supuesto para determinar si la correcta protección de los intereses públicos pedía la suspensión y, en su caso, requería la prestación de caución o concurrían motivos que justificaban la exclusión de la misma.

Procede, pues, estimar este recurso y casar los autos impugnados.

TERCERO .- (A) Resolviendo el debate en los términos suscitados, tal y como nos impone el artículo 95.2.d) de la Ley 29/1998 , se ha de tener en cuenta que, en un largo escrito de casi veintiséis páginas, Coaliment Granollers, S.A, interesó de la Audiencia Nacional la adopción de la medida cautelar de suspensión, tanto de la liquidación como de la sanción.

Los argumentos en relación con la liquidación quedan fuera del debate en esta sede, ya que su suspensión fue decretada por la Sala de instancia en los autos objeto de este recurso de casación, si bien condicionándola a la prestación de garantía, siendo dichas resoluciones firmes en ese pronunciamiento, habida cuenta de que nadie las ha recurrido.

En relación con las sanciones argumenta que la decisión sobre una petición de medida cautelar en sede contencioso- administrativa debe adoptarse necesariamente a la vista de las normas sustantivas y de los principios que regulan el ejercicio de la potestad sancionadora tributaria y que permiten delimitar la especial naturaleza de la que se caracterizan las sanciones frente al resto de los ingresos públicos. Subraya que debe ser la Sala jurisdiccional la que, en cada caso concreto y ponderando los intereses en conflicto, adopte la decisión sobre la suspensión de una sanción.

A la vista de lo anterior, considera que el criterio del legislador es que las sanciones se suspendan sin prestación de garantía, pues la falta de ingreso de una sanción no implica una perturbación grave de los intereses generales o de terceros, ya que su finalidad no es recaudatoria, operando, de otro lado, el principio de presunción de inocencia del artículo 24.2 de la Constitución Española .

(B) Como puede apreciarse, los argumentos expuestos en su solicitud por Coaliment Granollers, S.A, se mueven en el plano general y abstracto que nuestra jurisprudencia rechaza, considerando que, decretada la suspensión de una sanción en sede administrativa, debe continuar en esa situación a lo largo del proceso judicial, que no se causa perjuicio a los intereses públicos habida cuenta la finalidad no recaudatoria de una sanción tributaria y que la medida cautelar debe adoptarse por la prevalencia del derecho fundamental a la presunción de inocencia.

Son, como se ve, las razones acogidas por la Sala de instancia en los autos impugnados, que el abogado del Estado combate en el recurso de casación y que esta Sala juzga inadecuados, provocando la estimación del recurso y la casación de dichos autos.

No hay nada más en la petición de suspensión. No se facilita ningún argumento sobre los perjuicios que la ejecución de la sanción pudiera irrogar a la compañía demandante y, ni siquiera, se aduce que su pretensión de anulación de las sanciones tenga visos de prosperar y por ello goce de fumus boini iuris (apariencia de buen derecho).

En esta tesitura, habida cuenta de que aquellas genéricas razones no pueden justificar por sí la adopción de la medida cautelar que se interesa, procedería su rechazo sin más, pues no hay nada en la petición que nos autorice a decretar la suspensión, ni siquiera mediando la prestación de fianza, que la entidad solicitante en ningún caso ofreció. En la disciplina de los artículos 129 y siguientes de la Ley de esta jurisdicción tal posibilidad sólo opera ante la tesitura de que la suspensión pueda irrogar perjuicios de cualquier naturaleza (artículo 133.1), pero fácilmente se comprende que, para que sea así, previamente tienen que darse los presupuestos que permiten su adopción (artículo 130.1). Así lo hemos acordado, para un caso igual, en la sentencia de 10 de mayo de 2012 (casación 2428/11 ).

No obstante y separándonos de la solución adoptada en dicha sentencia, procede en este caso acordar la suspensión previa prestación de fianza. Ahora, a diferencia de en aquel supuesto, en el que sólo se trataba de la suspensión de una sanción, en los autos impugnados también se decretó la suspensión de las liquidaciones, sometiéndola a caución. Por lo tanto, si aplicáramos con rigor nuestra doctrina el escenario sería el siguiente: (i) una liquidación, suspendida previa prestación de fianza, de 849.721,02 euros (parte firme de los autos impugnados por no haber sido impugnada): (ii) una sanción de 8.410,36 euros, suspendida sin caución (parte firme de los autos impugnados en virtud del auto de la Sección Primera de esta Sala de 19 de julio de 2012 ); y (iii) una sanción de 238.294,35 euros no suspendida (única a la que afecta este recurso de casación).

Tal desenlace, provocado por el aparente, pero no real, seguimiento de nuestra jurisprudencia en los autos impugnados y por los límites cuantitativos de acceso al recurso de casación, repugna a la lógica y, por lo tanto, al buen sentido jurídico, por lo que, como ya hemos apuntado, procede acordar la suspensión de la sanción de 238.244,35 euros, previa la constitución de una fianza por dicho importe, tal y como con carácter subsidiario solicita el abogado del Estado.

CUARTO .- La estimación del recurso determina que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta jurisdicción , no proceda hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer, expresamente, a una de las partes, las costas de la instancia.

Acogemos el recurso de casación 595/12, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra el auto dictado el 22 de julio de 2011 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 176/11 , sobre medida cautelar de suspensión de sanción tributaria, confirmado en súplica por otro de 10 de octubre del mismo año, resoluciones judiciales que casamos y anulamos.

En su lugar,

1. ) Ha lugar a decretar la suspensión de la ejecución de las sanción de 238.294,35 euros, impuesta a Coaliment Granollers, S.A,, por la comisión de una infracción en relación con el impuesto sobre sociedades de 1999, previa presentación de garantía por tal importe.

2. ) No hacemos un especial pronunciamiento sobre las costas, tanto las causadas en la instancia como en esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo D. Manuel Vicente Garzon Herrero D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco D. Oscar Gonzalez Gonzalez D. Manuel Martin Timon PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.