STS, 27 de Marzo de 2001

Ponente:GONZALEZ RIVAS, JUAN JOSE
Número de Recurso:8801/1996
Procedimiento:CONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución:27 de Marzo de 2001
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RECURSO DE CASACIÓN. POTESTADES ADMINISTRATIVAS. RAZONABILIDAD. Se estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Contra dicha sentencia se ha interpuesto recurso de casación. La Administración portuaria expresó razonadamente cuales han sido los motivos por los que la proposición escogida no ha resultado determinante de la adjudicación, permitiendo a esta Sala ejercitar un control jurisdiccional de legalidad de la actuación administrativa y de sometimiento de ésta a los fines que la justifican, en uso de las potestades reconocidas en la Constitución, evitando la utilización de la arbitrariedad y permitiendo llegar a la conclusión de que, en la cuestión examinada, el acto denegatorio supuso la utilización de un concepto proposición más ventajosa que es un concepto jurídico indeterminado cuya aplicación por la Administración fue controlado indebidamente por la Sala de instancia, que apreció una ausencia de razonabilidad, sin exponer cuales eran los razonamientos determinantes de la estimación de la pretensión deducida de la documentación aportada en los autos. Por lo que se declaro haber lugar al recurso interpuesto.

 
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CONTENIDO

D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Marzo de dos mil uno.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 8801/1996 interpuesto por la Abogacía del Estado, contra sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 3 de julio de 1996, sin que haya comparecido la parte recurrida.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia, en sesión celebrada el 14 de julio de 1994, se deniega la adjudicación de la gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques en el Puerto de Sagunto a la entidad mercantil IBERHANSA MARITIMA, S.A.

En el acto administrativo recurrido, después de citarse la normativa de aplicación se pone de manifiesto, entre otros razonamientos, que:

  1. IBERHANSA MARITIMA, S.A. no aporta compromiso con empresas navieras que suponga la posibilidad de incremento de movimiento de mercancías en el Puerto de Sagunto, ni tampoco se deduce de su solicitud que pueda garantizar la manipulación del tonelaje mínimo exigido en el pliego de bases de mercancías a las que, en virtud del pliego concesional de la terminal integral automatizada, tiene encomendada TEMARSA.

  2. Falta la justificación de la aportación de nuevas mercancías al Puerto de Sagunto, lo que no hace conveniente la ampliación del número de empresas estibadoras en dicho Puerto, estando en la actualidad suficientemente garantizada la correcta prestación del servicio público de estiba.

  3. IBERHANSA MARITIMA, S.A. no demuestra la capacidad técnica para la gestión del servicio público de estiba, ya que la organización y dirección de los trabajos ha corrido a cargo de una segunda empresa, de acuerdo con lo establecido en la cláusula segunda del pliego de explotación que rige en el servicio público.

  4. Los servicios contratados por SIDMED, S.A. a IBERHANSA MARITIMA, S.A. fuera del muelle sur no deben ser tenidos en cuenta, dado que son desarrollados fuera de la zona de servicio del Puerto de Sagunto y no tiene la condición de actividades integradas en el servicio público de estiba.

  5. IBERHANSA MARITIMA, S.A. puede seguir en la situación actual, prestando los servicios derivados de los contratos suscritos con SIDMED, S.A. y TEMARSA, sin necesidad de ser titular de la gestión del servicio público de estiba y en esencia, se trataría de autorizar la gestión del servicio público de estiba a una nueva empresa estibadora para la manipulación de mercancías, que en la actualidad han sido encomendadas en exclusiva a otra empresa estibadora, TEMARSA, dentro del objeto de la concesión otorgada.

SEGUNDO

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la representación de IBERHANSA MARITIMA, S.A., la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, resuelve el recurso por sentencia de 3 de julio de 1996, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 2311/94, interpuesto por el Procurador D. Enrique José Domingo Roig, en nombre y representación de IBERHANSA MARITIMA, S.A. contra el Acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia, adoptado en sesión celebrada el 14 de julio de 1994, por el que se deniega la adjudicación de la gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques, que la entidad mercantil recurrente solicitó para ser desarrollado en el Puerto de Sagunto mediante escrito de 26 de febrero de 1994, con el que concurría al oportuno concurso, debemos declarar y declaramos no ajustado a derecho el referido acuerdo, que anulamos y dejamos sin efecto, sin que proceda su adopción conforme a derecho y sin expresa imposición de costas, conforme al artículo 131 de la Ley Jurisdiccional".

En la sentencia recurrida, se dice, entre otras cosas, las siguientes:

  1. En el fundamento jurídico segundo se señala que nada dice la resolución impugnada sobre el hecho de que la recurrente fuera la única concursante.

  2. Aun cuando la recurrente cumpliera las condiciones establecidas en las bases del concurso, la documentación obrante en autos y en el expediente no satisface las expectativas de ampliación de la actividad portuaria deseada, utilizando el término "se deduce" pero no consta explícitamente los criterios de aplicación, llegándose a la consideración final que se trata de apreciaciones subjetivas.

  3. Se estima que la resolución impugnada no reúne la preceptiva razonabilidad de la decisión.

TERCERO

Ha interpuesto recurso de casación la Abogacía del Estado y no ha comparecido la parte recurrida.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 20 de marzo de 2001.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El único de los motivos de casación en que se basa el Abogado del Estado se fundamenta en la violación del artículo cuarto del Real Decreto Ley regulador de la estiba y desestiba de buques, citándose como infringido, igualmente, el artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, en su último inciso y el artículo 63.2 de la Ley 30/92, pues para la Abogacía del Estado el acto contiene los requisitos necesarios para alcanzar su fin, que fueron los determinantes de la denegación del servicio y en consecuencia, procede la estimación del recurso de casación, casando y anulando la sentencia recurrida y declarando la conformidad a Derecho del acuerdo originariamente impugnado.

SEGUNDO

En la cuestión examinada, los preceptos invocados por la Abogacía del Estado son determinantes para la estimación del recurso de casación, pues, en primer lugar, y de acuerdo con la aplicación prioritaria de las previsiones contenidas en el artículo cuarto del Real Decreto Ley 2/86, de 23 de mayo, sobre estiba y desestiba de buques, la gestión de tal servicio público se realiza de forma indirecta por personas naturales o jurídicas mediante contratos en los términos previstos en la legislación de contratos del Estado y de acuerdo con las bases que para la gestión del servicio público se fijan por la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos económicos, siendo de tener en cuenta, a este respecto, que con independencia de que por Resolución de 24 de junio de 1986 del Congreso de los Diputados fue convalidado el Real Decreto Ley referido, las disposiciones contenidas en el Real Decreto 371/87 de 13 de marzo, establecen las normas por las que se ha de regular la forma de adjudicación de la gestión del servicio, especialmente en el artículo séptimo, mediante concurso y la Orden de 15 de abril de 1987 establece al regular las bases para la gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques en los Puertos de interés general, en la base quinta, regla tercera, que corresponde al órgano de contratación el examen de los requisitos concurrentes, procediéndose a la adjudicación en el supuesto de que reúnan las empresas o empresa adjudicataria los requisitos exigidos en las bases del pliego.

El último apartado del artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, al que expresamente se remite la legislación anteriormente referida, prevé que la Administración tiene alternativamente la facultad de adjudicar el contrato a la proposición más ventajosa, sin atender necesariamente el valor económico de la misma o a declarar desierto el concurso y esta misma previsión se contiene específicamente en el apartado tercero del artículo 116 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/75 de 25 de noviembre, que desarrolla, en este punto, el Decreto 923/65 de 8 de abril, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Contratos del Estado de 28 de diciembre de 1963.

Además de los preceptos anteriormente invocados como infringidos por la Abogacía del Estado, se invoca, igualmente, el artículo 63.2 de la Ley 30/92 que establece como el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad del acto cuando éste carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

TERCERO

El examen de las actuaciones permite constatar la razonabilidad del Acuerdo impugnado, dictado por el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Valencia el 14 de julio de 1994, pues especifica en sus ocho considerandos y en la forma que extractadamente se contiene en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, los criterios por los cuales la Administración portuaria denegó la adjudicación del servicio de estiba y desestiba de buques en el Puerto de Sagunto a la mercantil IBERHANSA MARITIMA, S.A.

Así, en una síntesis expositiva de dichos criterios, se pone de manifiesto que dicha empresa desarrollaba las actividades descritas en los contratos suscritos con TEMARSA y con SIDMED, S.A. desde el mes de octubre de 1991, sin que haya solicitado el acta como empresa estibadora en el Puerto de Sagunto, que la única representación que aduce es la de una empresa estibadora, TEMARSA y en el mismo ámbito en que ésta tiene, en exclusiva, la gestión del servicio público de estiba y desestiba, que no se aporta compromiso con empresas navieras que suponga la posibilidad de incremento del movimiento de mercancías en el Puerto de Sagunto, que no puede por ello demostrar su capacidad técnica para la gestión del servicio público de estiba, que los servicios contratados por SIDMED, S.A. a IBERHANSA MARITIMA, S.A. no deben ser tenidos en cuenta, dado que son desarrollados fuera de la zona de servicio del Puerto de Sagunto y que, en todo caso, se trataría de gestionar un servicio público mediante el otorgamiento a una nueva empresa estibadora para la manipulación de mercancías, que en la actualidad ha sido encomendada, en exclusiva, a otra empresa estibadora, TEMARSA, dentro del objeto de la concesión.

Contravienen estos razonados criterios, extraídos del acto administrativo y de lo actuado en el expediente administrativo, las afirmaciones que se contienen en la fundamentación de la sentencia impugnada y especialmente, la que se contiene en el fundamento jurídico tercero, que concluye estimando que se aprecia en la dicha resolución la ausencia de la preceptiva razonabilidad de la decisión, lo que a juicio de esta Sala, supone quebrantar la legalidad de directa aplicación y la jurisprudencia aplicativa de la misma.

CUARTO

Desde el punto de vista legal, es de tener en cuenta que el procedimiento de selección del contratista obliga a la Administración a resolver expresamente, lo cual se ha concretado más a partir de la Ley 30/92, pues está obligada la Administración a dictar resolución expresa, tanto en los procedimientos que se inician de oficio como a instancia de los interesados, a tenor del artículo 42.1, regla ratificada en la nueva redacción del precepto por la Ley 4/99, siendo el término "resolución" equivalente a un pronunciamiento sobre el fondo.

Por ello, hay vulneración, en la sentencia impugnada, de las previsiones contenidas en el artículo 36, último inciso, de la Ley de Contratos del Estado, en relación con el párrafo tercero del artículo 116 del Reglamento General de Contratación, teniendo en cuenta, además, que el nuevo artículo 87 de la Ley de Contratación de las Administraciones Públicas de 19 de mayo de 1995, aun no vigente en el momento en que se dicta el acto impugnado, ha reproducido, con algún añadido, el artículo 36, apartado segundo, de la Ley de Contratos del Estado y el nuevo artículo 89.2 corrige el párrafo último del artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, poniendo de manifiesto la necesidad de motivar, en todo caso, la resolución con referencia a los criterios de adjudicación del concurso que figuren en el pliego, extremos todos ellos que determinan la declaración de la conformidad al ordenamiento jurídico del acto administrativo recurrido, que no es apreciado válidamente por la sentencia impugnada.

QUINTO

Este mismo criterio de aplicación legal se confirma, además, con el reconocimiento de una reiterada jurisprudencia de este Tribunal (entre otras, las más recientes sentencias de 1 y 19 de octubre de 1999) pudiéndose realizar una síntesis expositiva de dicha jurisprudencia en los siguientes criterios:

  1. Como ha reconocido la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 1987, el concurso representa una forma de contratación administrativa que implica una flexibilidad para la selección del contratista y el artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado ofrece un abanico de soluciones alternativas en función de la conveniencia e idoneidad de las ofertas respecto del objeto, que en este caso se traducían en la concesión de la gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques del Puerto de Sagunto.

  2. No se advierte que la utilización del uso de facultades discrecionales limitadas, objeto de consideración con un fundamento razonable en el acto administrativo recurrido, permitan concretar que la Autoridad portuaria de Valencia haya actuado en ejercicio de potestades arbitrarias o desviación de poder, circunstancia que no aprecia la Sala de instancia y tampoco determina la apreciación de este Tribunal.

  3. Como reconoce la sentencia de 9 de marzo de 1990 de este Tribunal, en la cuestión examinada se han cumplido los requisitos esenciales de la contratación administrativa, sin que se aprecie en el acto denegatorio de la adjudicación, vulneración del Pliego de Cláusulas administrativas, habida cuenta de la flexibilidad con que estos conceptos son reconocidos en la forma del concurso, en el que no solo cuenta el factor económico, sino también otros elementos reconocidos por la Administración en uso de facultades discrecionales, propiciando la oferta más ventajosa, en razón del interés público concurrente.

SEXTO

La consideración final que se obtiene en la cuestión examinada, según se infiere del análisis de la referida jurisprudencia es que, en todo caso, la potestad discrecional de la Administración portuaria de Valencia, al resolver el concurso convocado para la adjudicación, limitada por el mandato del último inciso del artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, exigía que la adjudicación se efectuara en favor de la proposición más ventajosa sin atender necesariamente al valor económico de la misma, pudiendo la Administración, alternativamente, realizar tal adjudicación o declarar desierto el concurso.

La Administración portuaria expresó razonadamente cuales han sido los motivos por los que la proposición escogida no ha resultado determinante de la adjudicación, permitiendo a esta Sala ejercitar un control jurisdiccional de legalidad de la actuación administrativa y de sometimiento de ésta a los fines que la justifican, en uso de las potestades reconocidas en los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución, evitando la utilización de la arbitrariedad y permitiendo llegar a la conclusión de que, en la cuestión examinada, el acto denegatorio supuso la utilización de un concepto "proposición más ventajosa" que es un concepto jurídico indeterminado cuya aplicación por la Administración fue controlado indebidamente por la Sala de instancia, que apreció una ausencia de razonabilidad, sin exponer cuales eran los razonamientos determinantes de la estimación de la pretensión deducida de la documentación aportada en los autos.

SEPTIMO

EL artículo 63.2 de la Ley 30/92 establece que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad del acto cuando éste carezca de los requisitos esenciales para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados, siendo así que el acto impugnado no dejó de alcanzar su fin ni dio lugar a la indefensión de los interesados frente a la razonabilidad que se contiene en el tercero de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida y en coherencia con reiterada jurisprudencia de esta Sala (son exponente, entre otras, las sentencias de 31 de enero de 1991, 22 de marzo de 1994, 16 de febrero, 6 de marzo, 4 de mayo de 1998) llegándose a la conclusión que, en la cuestión examinada, no tenía el acto administrativo recurrido la condición de ser un acto anulable por considerar de entidad jurídica suficiente sus violaciones para amparar la pretensión anulatoria, en la medida en que no se produjo una disminución real, efectiva y transcendente de garantías, con merma del derecho de defensa de la entidad recurrente y como ha reconocido esta Sala en cuestiones similares (sentencias de 22 de diciembre de 1997 y las precedentes de 1 de marzo de 1991, 15 de abril de 1996, 23 de septiembre y 19 de julio de 1997, entre otras), no concurría en el acto administrativo impugnado una ausencia de motivación que no solo se erigía como infracción formal del contenido del acto, sino como expresión de un vicio de infracción sustantiva de su régimen jurídico en lo que se refiere a la selección del contratista, que no puede calificarse como arbitraria en cuanto a la denegación, en la medida en que se justifica razonadamente las condiciones de la misma y sin que se aprecien razonados y acertados los criterios de la sentencia recurrida, que no realizó un adecuado control jurisdiccional de la cuestión planteada.

OCTAVO

Los razonamientos precedentes conducen a declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación nº 8801/1996 interpuesto por la Abogacía del Estado, contra sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 3 de julio de 1996, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 2311/94, interpuesto por IBERHANSA MARITIMA, S.A., procediendo los siguientes pronunciamientos:

  1. Casar, anular y dejar sin efecto la sentencia recurrida.

  2. Desestimar como desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 2311/94 interpuesto por IBERHANSA MARITIMA, S.A. contra el Acuerdo del Consejo de la Administración Portuaria de Valencia, adoptado en sesión de 14 de julio de 1994, por el que se denegó a dicha entidad mercantil la adjudicación de la gestión del servicio público de estiba y desestiba de buques en el Puerto de Sagunto.

  3. Declarar la validez y conformidad al ordenamiento jurídico del Acuerdo del Consejo de la Administración Portuaria de Valencia de 14 de julio de 1994.

  4. No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso, cada parte pagará las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.