STS, 15 de Diciembre de 2004

Por la representación de DON Juan Alberto se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 9 de mayo de 2000, del Director del Servicio Catalán de Tráfico, que desestimó el recurso de alzada que formuló contra la resolución de 13 de septiembre de 1999, del Delegado Territorial en Gerona del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, que le impuso una sanción de multa de 50.000 pesetas por la comisión de una infracción muy grave del artículo 20 del Reglamento General de la Circulación, consistente en conducir con una tasa de alcohol en aire aspirado superior a 0'4 miligramos por litro.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Gerona dictó sentencia el 8 de abril de 2002, cuyo fallo dice: "FALLO:

Estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Juan Alberto.

Declaro la nulidad de los actos administrativos recurridos por no ser conformes a derecho.

No hay condena al pago de las costas".

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en interés de Ley en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 30 de noviembre de 2004, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se interpone por el Abogado de la Generalidad de Cataluña Recurso de Casación en interés de ley 97/2002, al amparo del artículo 100 LRJCA, por cuanto, según se expresa en el escrito de interposición del mismo, el fallo estimatorio contenido en la sentencia dictada, en fecha de 8 de abril de 2002, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Gerona (Procedimiento Abreviado 294/2000), deriva de la errónea interpretación y aplicación del artículo 81 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículo de Motor y Seguridad Vial (TALTSV) siendo errónea la sentencia que se recurre así como gravemente dañosa para el interés general.

En síntesis, se considera por la Comunidad Autónoma recurrente que la incorrecta interpretación del artículo 81 TALTSV (en relación con la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de septiembre, de Transferencia de Competencias Ejecutivas en Materia de Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor a la Comunidad Autónoma de Cataluña y jurisprudencia que cita de este Tribunal: SSTS de 21 de mayo de 1991, 27 de mayo de 1992, 12 de abril de 1994, 23 de octubre de 1996, 23 de junio de 1997 ó 22 de junio de 1998) es contraria a la doctrina jurisprudencial, establecida con carácter general para el ámbito sancionador de la Administración, según la cual "el límite para la posibilidad de prescripción de las infracciones administrativas se sitúa en el efectivo ejercicio de la acción para sancionar, y éste tiene lugar con la imposición de la sanción mediante el dictado de la resolución que finaliza y culmina el expediente sancionador". En consecuencia "no cabe aceptar ... que el plazo prescriptivo pueda trasladarse a la posterior vía de recurso, pues el trámite de recurso no es una prolongación del expediente administrativo, sino que debe ser visto como un plazo supraordenado al expediente conducente a la revisión de los actos que pusieran fin al mismo". Por ello, se concluye, "dictada la resolución sancionadora que pone final al expediente, no cabe ya la posibilidad de prescripción de la infracción", pues, "la mayor o menor tardanza en la resolución del recurso administrativo que se interponga encuentra su solución en la ficción del silencio negativo o desestimatorio, que permitirá la impugnación jurisdiccional del acto presunto".

La sentencia de instancia, cuya doctrina se impugna por incorrecta, parte de una peculiar distribución competencial entre el Estado y la Generalidad de Cataluña en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de tráfico.

1. Tal peculiar distribución competencial constituye el primer argumento de la sentencia en la cual se expresa que implica "una circunstancia novedosa, no contemplada por la citada doctrina" del Tribunal Supremo contenida en las SSTS de precedente cita.

   En concreto, se expone que el procedimiento sancionar termina con una resolución en la que se resuelven todas las cuestiones planteadas. Por ello, como quiera que a la Generalidad le corresponde la declaración de los hechos y la imposición de la sanción de multa, y, al Estado, en su caso, la sanción de privación del permiso de conducir, en realidad, la resolución sancionadora se produce en dos partes y en dos momentos procesales distintos. De conformidad con la LO 6/1997, de 15 de diciembre, de Transferencia de competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos de motor, a la Generalidad le corresponde la instrucción y resolución de los expedientes sancionadores incoados en relación con la expresada materia; y, una vez firme la resolución autonómica el expediente es remitido a la Administración del Estado, en concreto a la Jefatura Provincial de Tráfico que, previa audiencia del sancionado, formula propuesta al Delegado de Gobierno en la Comunidad Autónoma, quien decide sobre la privación del permiso de conducir.

   Como ha señalado el Tribunal Constitucional (ATC de 26 de febrero de 2002) resolviendo cuestión de inconstitucionalidad formulada por el propio juzgado, con tal sistema:

   1. No se vulnera el principio "non bis in idem" por doble sanción.

   2. No existe un doble procedimiento sancionador.

   3. La Administración del Estado no puede revisar los hechos declarados probados ni su calificación jurídica, siendo imposible pronunciamientos contradictorios.

   4. Se trata, pues, de un único procedimiento en el que, en la forma expresada, se articula el reparto competencial ejecutivo sobre la materia de tráfico.

2. Pues bien, partiendo de tal sistema la sentencia impugnada entiende que "no hay sanción hasta que ésta no adquiere firmeza por la confirmación expresa de la resolución recurrida en vía de recurso". En consecuencia, se expone, la Administración del Estado no puede "ejercer la parte de la acción que se le atribuye" hasta que la sanción impuesta por la Generalidad alcance firmeza. Por ello, se señala, el ejercicio de la potestad sancionadora solo tiene lugar con el dictado de una resolución firme en vía administrativa, la cual se identifica con la que resulta de resolver el recurso de alzada que se interponga contra la resolución sancionadora; esto es, que hasta el momento en que se produzca esta resolución (resolviendo expresamente el recurso de alzada), puede producirse la prescripción de la infracción.

   En concreto, se expresa en la sentencia cuya doctrina se discute que "no hay sanción hasta que ésta no es firme, y no lo es hasta que no se confirma en vía de recurso", añadiéndose que "sólo a partir de ese momento, la sanción existe ..."; que "la Administración sólo sanciona si confirma la resolución sancionadora, luego también ejerce su potestad sancionadora en el recurso"; y, que, "por tanto, en el recurso administrativo también se ejercita la acción, persiguiendo la infracción"; "por lo que, en todo caso, el plazo de prescripción también debe interrumpirse en el recurso administrativo".

3. Tal interpretación es la que corresponde a las exigencias del artículo 3.1 del Código Civil, esto es, según se expresa, la más acorde con el espíritu y finalidad de la Ley, y que somete a un plazo de prescripción tanto la acción para sancionar como la acción para ejecutar la sanción, intentando un equilibrio con el principio de seguridad jurídica (9.3 CE), debiendo este principio jugar en la vía del recurso administrativo, sin que exista razón alguna para suprimir el principio en la vía del recurso "dejando al administrado a expensas de lo que decida la Administración sin sujeción a plazo". Y concluye este argumento rechazando, dado el carácter constitucional del citado principio de seguridad jurídica, la vía de la resolución presunta mediante el silencio administrativo, el cual se "establece para proteger al administrado del incumplimiento de la Administración, no para liberarla a esta de su obligación de resolver en plazo y motivadamente".

4. Por último también se apela, de conformidad con el artículo 9.3 CE al principio de la interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, destacando la ausencia de diferencia sustancial entre una infracción administrativa y una falta penal, y prescribiendo la acción penal por una inactividad procesal de más de seis meses.

5. Por todo ello termina señalando que "una interpretación sistemática, finalista y constitucional de la Ley obliga a concluir que la actuación de la Administración en el recurso administrativo contra las resoluciones sancionadoras también está sujeta al plazo de prescripción de la acción para sancionar"

Tal conclusión no puede ser aceptada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala que se cita como infringida, y, en consecuencia, el recurso en interés de ley ha de ser estimado.

Dejando breve constancia del sustrato fáctico del que se deriva el litigio planteado, hemos de decir:

1. Que los hechos (conducción de vehículo de motor con una tasa de alcohol en aire expirado superior a la permitida) tuvieron lugar el día 25 de julio de 1999, fecha en la que se produce la notificación de la denuncia y queda incoado el procedimiento sancionador (STS 19 de diciembre de 2000). b) Que, sin formularse alegaciones por el denunciado (para lo cual se le concedió un plazo de 15 días hábiles desde la anterior fecha de notificación), la resolución sancionadora fue dictada, por el Servicio Territorial de Tráfico de Gerona, en fecha 13 de septiembre de 1999, notificándose a la esposa del denunciado el día 20 de septiembre de 1999.

3. Que, en fecha de 11 de octubre de 1999, la notificada (sin que conste poder alguno) presentó escrito, que calificado como recurso de alzada, fue resuelto mediante resolución de fecha 9 de mayo de 2000, y del que no consta fecha de su notificación.

4. Con fecha de 1 de septiembre de 2000 fue interpuesto el RCA 294/00 que se tramitó ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de los de Gerona que dictó la sentencia de fecha de 8 de abril de 2002, habiendo estado las actuaciones suspendidas entre el 23 de enero de 2001 y el 15 de marzo de 2002, debido al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad que resultó inadmitida por ATC de 26 de febrero de 2002.

En síntesis, se entiende producida la prescripción al haber transcurrido más de tres meses desde la interposición del recurso de alzada (11 de octubre de 1999) hasta el momento de la notificación de la resolución desestimatoria del mismo (que, aunque no consta, debe, obviamente, entenderse posterior a la fecha de la resolución: 5 de mayo de 2000).

Debemos, también, rechazar que la peculiar distribución o disociación de las competencias ejecutivas en materia de tráfico tenga alcance o influencia alguna en el supuesto de autos. Baste con señalar que todo lo actuado se ha producido en el ámbito competencial autonómico y que la prescripción que se decreta surge de la extemporaneidad de la resolución del recurso de alzada. Sólo una vez firme esta resolución (que sólo ha agotado la vía administrativa), serían remitidas las actuaciones a la Administración estatal; mas, tal firmeza sólo vendría determinada bien por el transcurso del plazo de dos meses (desde su notificación), sin la interposición del recurso jurisdiccional, bien por la desestimación definitiva del mismo en esta vía.

También debemos dejar constancia, en la materia concreta en la que nos encontramos, de la diferencia entre la prescripción de la infracción, que es lo declarado en la sentencia de instancia, y la caducidad del procedimiento seguido.

Cuando los hechos tuvieron lugar (25 de julio de 1999) el artículo 81.1 de TALTSV (dedicado a la "prescripción") determinaba que "la acción para sancionar las infracciones prescribe a los tres meses contados a partir del día en que los hechos se hubieran cometido"; la redacción original, establecida en el RDL 339/1990, de 2 de marzo, fue modificada por el artículo Único H) de la Ley 5/1997, de 24 de marzo, de reforma del TALTSV (en la versión inicial el plazo de prescripción para todas las infracciones era de sólo dos meses).

Con posterioridad a los hechos, el artículo 37 de la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, ampliaría tales plazos para las infracciones graves (a seis meses) y las muy graves (al año), continuando el de tres meses para las leves. También introdujo en el precepto un plazo de caducidad de un año.

Desde la perspectiva procedimental dejamos también constancia de que se había producido la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJPA, por la Ley 4/1999, de 13 de enero, LMRJPA. Por otra parte, continuaba en vigor el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial (RPST) aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, luego modificado -tras los hechos- por el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, que establecería (de conformidad con la caducidad contemplada para los procedimientos sancionadores en el artículo 44.2 LRJPA tras su modificación por la LMRJPA) un plazo de caducidad de seis meses que, como antes señalamos, la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, ampliaría a un año.

En consecuencia durante la tramitación del procedimiento sancionador seguido en autos no podemos contemplar:

1. Ni caducidad, porque iniciado el procedimiento el día 25 de julio de 1999, con la notificación personal de la denuncia, concluye el mismo el 20 de septiembre del citado año. Esto es, antes de los seis meses previstos en el artículo 42.4 LRJPA (tras su modificación por la LMRJPA). Plazo que se mantendría en el Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero y que la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, elevaría a un año.

2. Ni prescripción, porque el procedimiento comienza (25 de julio de 1999) el mismo día de los hechos (esto es, no transcurre el plazo de tres meses antes de la incoación con notificación) ni en el curso del mismo, y hasta la notificación sancionadora (20 de septiembre), se produce una paralización de la actuación administrativa, de un mes, por causa no imputable al presunto responsable, que hubiera determinado, nuevamente, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de tres meses (artículo 132.2 LRJPA). Esto es, no ha existido una paralización de tres meses desde el momento de la incoación del procedimiento y el de su conclusión mediante la notificación de la resolución sancionadora.

La cuestión, pues, queda centrada, desde la perspectiva de la sentencia que se impugna, en comprobar si esta última circunstancia se ha producido tras la resolución sancionadora (y su notificación, 20 de septiembre), esto es en vía de recurso, y, lo que es el fondo de la cuestión, si, en su caso, ello es jurídicamente aceptable.

Pues bien, formulado el recurso de alzada en fecha de 11 de octubre de 1999, un mes después, dada la paralización, comenzaría a correr, de nuevo, el plazo de tres meses necesario para la prescripción, la cual se entendería producida el 11 de febrero de 2000. Aunque también se podría entender que dichos plazos (de un mes más tres meses) sólo podrían computarse a partir de la conclusión del plazo para resolver el recurso (también tres meses, 115.2 LRJPA), esto es, desde el 11 de enero de 2000. Como quiera que al mes (11 de febrero) se iniciaría el plazo de prescripción de tres meses, nos quedaría la duda -pues el dato no consta en autos- de si la resolución resolviendo la alzada, de fecha 9 de mayo de 2000, habría sido notificada antes del día 11 siguiente, pues ello habría evitado la consumación del citado plazo de tres meses determinante de la prescripción.

Mas no es, dadas las características del recurso, el caso concreto lo que aquí nos concierne, sino la doctrina fijada por la sentencia.

Debemos ratificar la doctrina mantenida por este Tribunal en anteriores y reiterados pronunciamientos.

Así en la STS de 21 de mayo de 1991 se señaló que "la parte apelante expresa que la tardanza de la resolución del recurso de alzada, resulta gravemente atentatoria contra principios de derecho, garantes de la seguridad jurídica, alegación que carece de toda justificación jurídica, puesto que no obstante el deber de la Administración de dictar una resolución expresa, aun en el caso de denegación presunta ---art. 38.2 de la Ley Jurisdiccional--- según el artículo 125 de la L. P. A., transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada sin que se notifique su resolución, se entenderá desestimado y quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso- administrativa, momento, por tanto en que la parte apelante pudo interponer el presente recurso, siendo por tanto su propia inactividad en ejercitar tal facultad sin esperar a la resolución expresa -- independientemente de la tardanza de ésta-- la causante de la alegada dilación en acceder a esta vía jurisdiccional, sin que pueda hablarse por ello de principio atentatorio de la seguridad jurídica". La sentencia de instancia apelada había, por su parte, señalado que "Interpuesto recurso de alzada, el actor tenía la facultad de recurrir frente a la desestimación por silencio (por el mero transcurso de un plazo de tres meses) o esperar (como hizo) a la resolución expresa de aquél. Pero el ejercicio de esta facultad nada tiene que ver, como resulta palmario, con el instituto de la prescripción, que opera en la tramitación de los expedientes y no en la vía de recurso frente a los actos que los ultiman".

Por su parte, en la STS de 27 de mayo de 1992, aun tratándose de un supuesto de caducidad y no de prescripción, como el presente, se señaló que no cabe "entender aplicable este instituto a la vía administrativa de recurso, es decir, en los casos en que la Administración ya ha culminado el procedimiento sancionador mediante la imposición de la medida coercitiva correspondiente, pues la vía de recurso no cabe configurarla como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo".

En la STS de 28 de octubre de 1996 se expresó, tras señalar que con la resolución sancionadora se puso fin al expediente sancionador, que "en este momento se produce la interrupción de la prescripción, abriéndose la vía impugnatoria, en la que ya no opera este instituto sino el del silencio negativo, como se ha dicho por esta Sala en SSTS de 21 de mayo de 1991 y 27 de mayo de 1992".

Por su parte, en las SSTS de 23 de junio de 1997 y 22 de junio de 1998 se añadió que "se dijo entonces, y se reitera ahora, que no cabe trasladar el plazo prescriptivo a la vía administrativa de recursos. Si la Administración ha perseguido oportunamente la infracción y la ha sancionado, sin incurrir en inactividad por plazo superior al de prescripción, lo acontecido después, en cuanto a la tardanza en resolver los recursos en sede administrativa, en nada afecta a la prescripción de la infracción sino, simplemente, a determinar si el Órgano autor de la resolución originaria actuó con arreglo al Ordenamiento jurídico. La demora en la resolución expresa de los recursos dará lugar a la ficción del silencio negativo o desestimatorio que permita la impugnación jurisdiccional del acto presunto, pero no dará lugar a una prescripción de la infracción cuando esta no se ha producido en su ámbito propio, es decir, en el expediente sancionador que finaliza y culmina con la resolución que impone la sanción. No cabe, por tanto, configurar la vía de recurso como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al expediente conducente a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo".

El ejercicio de la potestad sancionadora --y, en consecuencia, la prescripción de la misma derivada de la inacción o paralización administrativa-- solo se produce en el ámbito del procedimiento establecido, materializado en un expediente sancionador, y que concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación. Con tal determinación concluye el ejercicio de la potestad sancionadora para la que la Administración se encuentra legalmente habilitada, debiendo la misma desarrollarse, con arreglo a unos determinados principios y garantías, y en un período de tiempo determinado cuyo incumplimiento puede dar lugar a la caducidad del procedimiento o a la prescripción de las infracciones perseguidas.

Por ello no resulta trasladable a la posterior vía de recurso, cuando el ejercicio de la potestad sancionadora ya ha concluido y se ha consumado, los parámetros temporales que en la vía sancionadora hubieran determinado la prescripción de la infracción. En la posterior vía de recurso se ejercita por la Administración una potestad administrativa diferente, cual es la relativa a la revisión de la previa actuación administrativa y que se orienta no a persecución de la infracción ---propio de la potestad sancionadora--- sino a la comprobación de si el órgano inferior se ajustó ---formal y materialmente--- al ordenamiento jurídico en el ejercicio ---entonces, si--- de la potestad sancionadora.

Por ello, el ámbito propio de la prescripción es el del expediente sancionador que finaliza, culmina y se acaba con la resolución (y consiguiente notificación) sancionadora (de resultar la misma procedente), momento en el que se agota por parte de la Administración actuante el ejercicio de la potestad sancionadora. En consecuencia, la demora en la resolución expresa del recurso administrativo ---al margen de la posible exigencia de responsabilidades--- solo da lugar al silencio administrativo negativo o desestimatorio que habilita y permite la posterior revisión jurisdiccional, de conformidad con el artículo 115.2 LRJPA, en relación con el actual 43.2 in fine, que, a diferencia del antiguo (antes de la LMRJPA de 1999) 43.3.b, que se refería a los "recursos administrativos", ahora menciona, para excluirlos del silencio positivo, a los "procedimientos de impugnación de actos y disposiciones". No cabe, pues, duda acerca de la distinta naturaleza y finalidad de ambos procedimientos (sancionador y de impugnación de actos y disposiciones), y de la diferente potestad administrativa que en cada uno de ellos se ejercita.

La interposición del recurso administrativo da lugar a un verdadero y distinto procedimiento administrativo, con autonomía y sustantividad propia que puede terminar de una forma normal (esto es, mediante una resolución expresa dictada por el órgano competente para resolverlo debidamente motivada) o de una forma ficticia, mediante el silencio administrativo, que cuenta (artículo 43.3.2º LRJPA) con "los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente". Este, pues, es el único efecto de la extemporaneidad en la resolución del recurso, sin que el legislador contemplara efecto alguno prescriptivo derivado de tal circunstancia.

Así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional en su STC 91/2003, de 19 de mayo, al señalar (FJ 4º) que "esto es precisamente lo que sucede en el presente asunto en el que las fechas manejadas por la entidad recurrente son posteriores a la fecha de la imposición de la sanción y, por tanto, en nada servían para examinar la prescripción de la infracción ... . Por esta razón ... ese lapso temporal sólo podría tener relevancia respecto de la prescripción de la sanción ...".

Debe también rechazarse, con el Tribunal Constitucional, la apelación que en la sentencia se realiza, con apoyo en el artículo 3.1 del Código Civil, al principio de seguridad jurídica. Así la STC de 147/1986, de 25 de noviembre señala que "Como es sabido, la prescripción, forma de extinción de las acciones para la defensa de un derecho cuyo origen está en lo que la doctrina ha llamado `silencio de la relación jurídica´ es una figura estrechamente conectada con la idea de seguridad jurídica, porque, para garantizarla, puede llegar a permitir la consolidación de situaciones que, en su origen, eran contrarias a la Ley cuando el titular de una pretensión no la ejercita en un plazo de tiempo que pueda considerarse razonable desde la perspectiva de la buena fe. Como la doctrina ya ha observado, en el seno de la institución de la prescripción existe un equilibrio entre las exigencias de la seguridad jurídica y las de la justicia material que a veces ha de ceder para dar paso a aquélla y permitir un adecuado desenvolvimiento del tráfico jurídico.

Ahora bien, aunque la finalidad que mediante la institución de plazos de prescripción se pretende conseguir sea perfectamente legítima desde el punto de vista de la Constitución, lo anterior no quiere decir que en términos generales la fijación de un plazo de prescripción de acciones sea una exigencia que debe ser respetada en todo caso para que la propia Constitución pueda entenderse respetada, porque la Constitución, que ha consagrado el principio de seguridad jurídica, no ha hecho lo propio con la prescripción. Si se han de declarar prescriptibles o no las acciones, ello es algo que en principio debe decidirlo el legislador, valorando las circunstancias concurrentes en cada caso. Pueden existir casos en que se den circunstancias muy determinadas, en los que no establecer un plazo de prescripción ---cualquiera que sea--- puede vulnerar la Constitución, por implicar un excesivo sacrificio del principio de seguridad jurídica en beneficio del valor-justicia; es lógico que, si ese sacrificio excesivo se produce, este Tribunal pueda comprobarlo y por ello determinar que se ha desconocido ese principio porque esto último pertenece a la competencia de la jurisdicción constitucional, aunque no lo sea la valoración de los criterios de oportunidad que haya podido manejar el legislador".

Y esta misma jurisprudencia constitucional nos sirve de apoyo para rechazar la equiparación que se pretende, en este punto, entre las vías penal y administrativo sancionadora, queriendo aplicar a esta la prescripción que en aquella se proclama en vía de recurso jurisdiccional. Desde el principio el Tribunal Constitucional señaló (STC 18/1981, de 8 de junio) que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (SS 29 septiembre, 4 y 10 noviembre 1980, Sala 4ª, entre las más recientes), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales". Añadiendo que "las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y a la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el artículo 24 CE en materia de procedimiento han de ser aplicados a la potestad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 CE. No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional".

No resulta, pues, de recibo la equiparación que se pretende entre la alzada administrativa y los recursos penales de apelación o casación, pretendiendo extrapolar a aquella la prescripción para estos prevista. La diferencia entre el recurso administrativo y el recurso jurisdiccional es palmaria y no necesita muchas demostraciones dada su elementalidad: el recurso administrativo se interpone ante y se resuelve por la Administración Pública, que actúa, asumiendo la posición bifronte de juez y parte. A pesar de la procesalización que puede observar en los recursos administrativos, estos, sin embargo, difieren con los recursos jurisdiccionales, y, en concreto, con el contencioso- administrativo, que se interpone ante órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo, integrado en el Poder Judicial (artículos 9.4 y 24 de la Ley Orgánica 6/1985, de 7 de julio, del poder Judicial), participando como tal de todas las notas definitorias del mismo establecidas en el Título VI de la Constitución. En consecuencia, ni por su fundamento, ni por su naturaleza ni por los órganos ante los cuales se interponen, ni, en fin, por los efectos de su resolución, los recursos administrativos son equiparables a los jurisdiccionales, siendo claras y evidentes la diferencias de calificación, de competencia y de procedimiento. El recurso es, pues, un procedimiento administrativo propiamente tal, sujeto por ello a las mismas limitaciones que todos los de su género y al juego de toda una serie de principios que introducen forzosamente múltiples modulaciones en el esquema del proceso judicial tomado como modelo para su regulación positiva.

En definitiva, y con arreglo a lo expuesto, procede estimar el presente recurso de casación en interés de Ley, así como declarar que"El límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso" como así no ha sucedido en estos autos, sin haber lugar a declaración alguna sobre costas.

Mi total discrepancia con la tesis mantenida en la sentencia pronunciada por esta Sala, declarando haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Gerona, sostenido por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña, se basa en el significado jurídico de la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas y en los principios que rigen la potestad sancionadora de la Administración y el procedimiento administrativo sancionador, que son los que inspiran todo el ordenamiento punitivo del Estado, dado que en esta materia de la prescripción de las infracciones no existe razón alguna para apartarse de lo que constituye la más común e inveterada práctica de la jurisdicción penal, en relación con la prescripción de los delitos y faltas, recogida por la jurisprudencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, a lo que más adelante aludiré.

Por ello comparto plenamente el criterio y la decisión del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Gerona y estoy en completo desacuerdo con el parecer de mis colegas de Sala, que, anclado en una doctrina jurisprudencial basada en un superado concepto del silencio administrativo negativo y en la ejecutividad de las resoluciones administrativas, se aparta, al enjuiciar la prescripción de las infracciones, de la regulación legal de aquél, contenida en el artículo 43.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, modificada por Ley 4/1999, según el cual «La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente», lo que, evidentemente, no hace inoperante el inexcusable deber que la Administración tiene de resolver, como establece categóricamente el artículo 42.1 de la misma Ley, ni menos lo dispuesto en su artículo 138.3 para el procedimiento administrativo sancionador, en el que «la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa», de manera que, mientras no finaliza dicha vía con la decisión expresa del recurso administrativo interpuesto, la resolución carece de ejecutividad, y, por consiguiente, no hay sanción definitiva y firme en vía administrativa de la infracción cometida, razón por la que, si durante la tramitación del recurso administrativo transcurriese el plazo de prescripción de la infracción, habrá que considerarla prescrita conforme a lo ordenado en el artículo 132 de la propia Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Al haberlo entendido así, razonándolo con absoluta coherencia y claridad, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, su criterio me parece acertado y debe respetarse.

La prescripción, institución consagrada en todos ordenamientos jurídicos punitivos, tiene la finalidad de salvaguardia de la seguridad jurídica, como principio general del derecho, recogido expresamente en el artículo 9.3 de nuestra Constitución.

Cuando una conducta sancionable se deja de perseguir durante el tiempo señalado por la ley, como plazo de prescripción, decae la potestad del Estado para castigarla, tanto en el ámbito administrativo como en el penal.

Lo mismo sucede con la sanción o la pena inejecutadas en el plazo legalmente establecido para la prescripción de aquéllas.

Tales plazos pueden, ciertamente, interrumpirse, pero en este caso el procedimiento sancionador se paralizó en vía de recurso administrativo durante más de un mes por causa no imputable al interesado.

No cabe, además, confundir la prescripción de la infracción o de la sanción con la caducidad del procedimiento, a la que innecesariamente se alude en la sentencia de la que discrepo.

El procedimiento caducado no impide a la Administración incoar otro, siempre que la infracción o la sanción no hubiesen prescrito, de manera que no son parangonables el instituto de la prescripción y el de la caducidad del procedimiento, aunque ambos sean manifestaciones del principio de seguridad jurídica.

Los preceptos, que seguidamente paso a transcribir, deben interpretarse y aplicarse concordadamente, y de ellos se deduce la conclusión jurídica plasmada en la sentencia recurrida, es decir que la infracción, al haberse paralizado el procedimiento sancionador en vía de recurso administrativo por más tiempo que el fijado en la ley para su prescripción, hace decaer la potestad de la Administración para sancionarla.

Entre los principios de la potestad sancionadora de la Administración, el artículo 132.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, contempla el de la prescripción de las infracciones en el plazo que la ley establezca, fijando el propio precepto, con carácter supletorio, determinados plazos de prescripción según se trate de muy graves, graves o leves.

En el apartado segundo del mismo precepto, se dispone que el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiese cometido, señalándose en el segundo párrafo de este mismo apartado que «interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviese paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable».

En cuanto a los principios del procedimiento sancionador, el artículo 138.3 dispone que «la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa», de manera que no existe decisión sancionadora eficaz hasta tanto no se dicta la resolución que pone fin a la vía administrativa, que, en el caso enjuiciado, lo fue al resolverse el recurso de alzada, que oportunamente dedujo el interesado contra la resolución sancionadora del Delegado Territorial en Gerona del Gobierno de la Generalidad de Cataluña.

Mientras no se pronunció por el Director del Servicio Catalán de Tráfico la resolución expresa desestimatoria del recurso de alzada, la decisión sancionatoria no fue ejecutiva, y, por consiguiente, no era posible ejecutar la multa impuesta, aunque, desde la interposición del recurso de alzada, hubiese transcurrido el plazo para entenderlo desestimado (artículo 115.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y tuviese el interesado la posibilidad de deducir el correspondiente recurso en sede jurisdiccional.

Así, pues, la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada no confirió a la resolución sancionadora carácter ejecutivo, sino que facultó al interesado para deducir el oportuno recurso contencioso-administrativo, sin que ello, no obstante, exonerase al Director de Servicio Catalán de Tráfico de dictar resolución expresa, como establece el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero, además, la sanción de multa, impuesta por del Delegado Territorial en Gerona del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, no era ejecutiva, de manera que la persecución de la infracción, presuntamente cometida, estaba sujeta al plazo de prescripción legalmente establecido, pues el procedimiento se había detenido en vía de recurso administrativo, por causa no imputable al presunto responsable, durante un plazo superior al fijado por la Ley para la prescripción de la infracción perseguida en el procedimiento.

La tesis sostenida por mis colegas de Sala conduce a un resultado incompatible, a mi parecer, con el instituto de la prescripción y con el principio de seguridad jurídica, ya que, durante un tiempo indefinido (el de la sustanciación del recurso administrativo), no resultaría aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción, la primera porque se habría sancionado con una multa, sin haberse puesto fín a la vía administrativa, y la segunda porque dicha sanción es inejecutable, y, por consiguiente, no puede comenzar el cómputo de la prescripción de ésta conforme al artículo 132.3 de la repetida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

De esta manera el ciudadano o administrado se encuentra sumido en una insostenible inseguridad jurídica porque no puede transcurrir en su favor el plazo de prescripción de la infracción ni el de prescripción de la sanción, debido a que la Administración incumple su deber de resolver expresamente el recurso de alzada.

El criterio del juzgador de instancia, compartido en este voto particular, es el mantenido inequívocamente por la jurisdicción y jurisprudencia penales en relación con la prescripción de los delitos y faltas, como se refleja en la reciente Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de fecha 22 de noviembre de 2004 (recurso de casación 2443/2002), que paso brevemente a exponer porque rotunda es la doctrina en ella expuesta, recogiendo lo que el propio Ministerio Fiscal entiende como un supuesto evidente de prescripción.

La Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Madrid había dictado sentencia, con fecha 28 de junio de 2002, condenando a los acusados, en lugar de por el delito de falsedad que les imputaba el Ministerio Público, por una falta de estafa, cuya sentencia fue impugnada en casación por aquéllos.

Las actuaciones se pasaron al Ministerio Fiscal para instrucción el día 27 de enero de 2003, quien evacuó dicho traslado el día 21 de octubre de 2003, suscitando, con carácter previo, la cuestión relativa a la prescripción de la falta por la que fueron condenado los acusados, dado que la causa experimentó una paralización por más de seis meses durante el trámite posterior a la sentencia, es decir, una vez que, dictada la sentencia en la instancia, había sido interpuesto recurso de casación.

La Sala Segunda del Tribunal Supremo declara inequívocamente que «es evidente que se ha producido un vacío absoluto de trámite durante un periodo que ciertamente supera con exceso la previsión del artículo 132 del Código Penal para la prescripción de las faltas, por lo que debe considerarse prescrita la de esta causa y en ese sentido y por esta razón casarse la sentencia», declarando prescrita la falta, objeto del proceso, por lo que ambos acusados resultaron definitivamente absueltos.

Se recuerda en la sentencia, de la que disiento, que el Tribunal Constitucional ha declarado que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, para llegar a la conclusión de que en esta materia de la prescripción de las infracciones no pueden equipararse los recursos administrativos a los jurisdiccionales en el orden penal.

Admitiendo lo primero, no estamos, sin embargo, de acuerdo con la conclusión, porque las únicas razones para que así fuese, y en ello se basaba la jurisprudencia contencioso-administrativa que en la sentencia mayoritaria se cita, eran, de una parte, la inmediata ejecutividad de los actos de la Administración (artículos 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958), sin que existiese precepto específico alguno que la suprimiese para el procedimiento administrativo sancionador, a diferencia de lo que sucede a partir de la entrada en vigor del artículo 138.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, de otra, la concepción legal y jurisprudencial del silencio administrativo negativo (artículos 1.3, 94, 125.1 y 141.3 de la Ley de Procedimientos Administrativo de 17 de julio de 1958), incompatible con la consagrada legalmente a partir de la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, al artículo 43.3, segundo párrafo, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, que anteriormente hemos transcrito.

El que, como señalan mis colegas en la sentencia (último párrafo del fundamento jurídico décimo), la Administración sea juez y parte en el recurso administrativo, a diferencia del jurisdiccional, que se interpone ante los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo, no es argumento para dejar de aplicar los principios relativos a la prescripción de las faltas penales a las infracciones administrativas cuando el interés o derecho, que se trata de amparar, es el de la seguridad jurídica de las personas en el marco del ordenamiento punitivo del Estado, por lo que no existe razón para hacer de peor condición al presunto responsable de una infracción administrativa que al que lo sea de un hecho punible ante la jurisdicción penal.

La sanción administrativa no se puede ejecutar hasta que la resolución administrativa sea firme en vía administrativa o se haya puesto fin a dicha vía, lo que sucede con la decisión expresa del recurso administrativo, al igual que la pena no es ejecutiva hasta que la sentencia penal deviene firme con la resolución del correspondiente recurso jurisdiccional, por lo que, si el procedimiento administrativo o el proceso penal se detienen en vía de recuso por un plazo superior al señalado por la ley para la prescripción de la infracción o de la falta, éstas habrán prescrito en uno y otro caso, impidiendo castigar al presunto responsable, de manera que la identidad no puede ser más absoluta.

Por todo lo expuesto, considero que se debe declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto en interés de la Ley por el representante procesal de la Generalidad de Cataluña por ser correcta la doctrina recogida en la sentencia dictada con fecha 8 de abril de 2002 por el Juzgado número 2 de lo Contencioso-Administrativo de Gerona, con imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.