STS, 25 de Marzo de 2009

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2009:1830
Número de Recurso766/2007
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución25 de Marzo de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de marzo de dos mil nueve

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 766/2.007, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MIÑO, representado por la Procuradora Dª Ivana Rouanet Mota, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 17 de noviembre de 2.006 en el recurso contencioso-administrativo número 378/2.005, sobre solicitud de financiación de proyecto con cargo al 1% del presupuesto de obra ferroviaria.

Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 17 de noviembre de 2.006, desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Miño (La Coruña) contra la desestimación presunta por silencio administrativo de una solicitud relativa al 1% de la partida cultural por obras públicas. La solicitud se había formulado en fecha 15 de abril de 2.004, a la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento, para la financiación de un Centro Municipal de Artes Figurativas y Escénicas Camino de Santiago con cargo al 1% del presupuesto de ejecución material de las obras del AVE A Coruña-Ferrol.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante ha presentado escrito preparando recurso de casación, el cual ha sido tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de enero de 2.007, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Miño ha comparecido en forma en fecha 2 de marzo de 2.007, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto del artículo 67 de la ya citada norma procesal y del artículo 24.1 de la Constitución;

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 9.3 y 24.1 de la Constitución;

- 3º, amparado en el mismo apartado que el anterior, por infracción del artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;

- 4º, igualmente basado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional, por infracción del artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico del Estado, y del artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de Desarrollo parcial de la Ley 16/1985, y

- 5º, que se ampara en el mismo apartado que el anterior, por infracción de la jurisprudencia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, resolviendo sobre el fondo de la cuestión o, de forma subsidiaria, que se repongan las actuaciones hasta al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia, a fin de que el Tribunal a quo proceda a dictar nueva sentencia anulando la resolución presunta desestimatoria de las pretensiones de dicha parte.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de fecha 24 de septiembre de 2.007.

CUARTO

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia que lo desestime y confirme la sentencia recurrida, con costas.

QUINTO

Por providencia de fecha 2 de febrero de 2.009 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de marzo de 2.009, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPÍN TEMPLADO, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto del recurso.

El Ayuntamiento de Miño interpone el presente recurso de casación contra la Sentencia de 17 de noviembre de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso administrativo entablado en relación con la partida del 1% cultural por obras públicas.

El citado recurso contencioso administrativo se dirigía contra la desestimación presunta de la solicitud formulada el 15 de abril de 2.004 a la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento para la inclusión, con cargo a la partida cultural del 1% del presupuesto de ejecución material de las obras del AVE La Coruña-Ferrol, de la financiación del Centro Municipal de Artes Figurativas y Escénicas del Camino de Santiago.

SEGUNDO

Sobre el fundamento de la Sentencia recurrida.

La Sentencia impugnada justifica el fallo desestimatorio en las siguientes razones jurídicas:

" CUARTO.- Esta Sala, en múltiples sentencias, entre otras, las de 17 de julio de 2002 y de 8 de julio de 2003, recaídas en los Recursos de su conocimiento 1225/01 y 1316/02, en relación con unas solicitudes similares, ha significado lo siguiente: "Se trata, pues, de examinar con carácter previo, si los Ayuntamientos recurrentes tienen o no ese derecho a que les sean transferidos los fondos, a que nos venimos refiriendo, a cuyo fin ha de tenerse en cuenta que este Tribunal, en anteriores y reiteradas Sentencias (Recursos, entre otros, 696/99 y 463/99 ) ha declarado que no existe norma que obligue a transferir a una Corporación Local el 1% del presupuesto de ejecución material de la obra pública, de que se trate.

Con independencia de lo que en determinados supuestos haya acordado la Comisión Mixta del Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el de Educación, Cultura y Deporte para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español, el artículo 68 de la Ley de Patrimonio Histórico Nacional de 25 de Junio de 1.985, en ningún momento impone esa obligación de transferencia que pretenden los recurrentes, en favor suyo, sino que únicamente obliga a que en el presupuesto de cada obra pública, en los términos que se dirá, se incluya una partida al 1%."

Concluyen las aludidas resoluciones afirmando que "no cabe, pues, como pretenden los recurrentes hablar de una inactividad de la Administración, en relación a la pretensión por ellos formuladas, por cuanto aquélla únicamente está obligada a incluir una partida equivalente al 1% en los términos, recogidos en dicho precepto, que en ningún momento señala que dicha partida ha de ser transferida o administrada, por las Corporaciones locales. Es obvio, que podría acordarse que ello fuera así, como en ocasiones ha podido hacer la Comisión Mixta, pero ello no es una obligación de la Administración, ni tampoco, por tanto, un derecho de los Ayuntamientos, por lo que no cabe considerar la pretensión de los actores que sea declarado en su favor un derecho, que legalmente no tienen reconocido y por razón de lo cual, no cabe hablar de una inactividad de la Administración, no pudiendo, por tanto considerarse que sería aplicable al caso de autos, lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional ".

QUINTO

Abunda en ese criterio la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2003, en cuanto señala que en lo referente a la pretensión aducida al amparo del artículo 68.1 de la Ley 16/85, del Patrimonio Histórico Español, cabe afirmar, como ya dijimos en nuestra sentencia de 12 de noviembre último, que del indicado precepto no deriva un derecho subjetivo en favor de las Entidades locales afectados por las obras públicas, que consistiría, como se solicita, en percibir el 1% de los fondos que sean aportados para la financiación del presupuesto de la obra pública. Según el indicado precepto "1. En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno".

Ahora bien, una cosa es el deber atribuido a la Administración del Estado para que consigne, a los fines de conservación o enriquecimiento del patrimonio cultural, una parte proporcional de su aportación a las obras públicas que financie en todo o en parte, y otra bien distinta es que los Ayuntamientos y otras administraciones tengan derecho a disponer de tales fondos o a gozar de los trabajos de protección o conservación resultantes de esa aplicación presupuestaria, que en la Ley no se configura como tal derecho.

La gestión de tales fondos corresponde, bien al Ministerio de Cultura, cuando 1% se destina a financiar trabajos de conservación o de enriquecimiento del patrimonio histórico español, o de fomento de la creatividad artística, incluso en los planes anuales del Ministerio de Cultura, cuando haya optado por destinar el 1% a realizar trabajos de conservación o de enriquecimiento del patrimonio histórico español, con preferencia en la propia obra o su inmediato entorno, o en cualquiera de los bienes de interés cultural relacionados con las actividades del organismo correspondiente. En cualquier caso, las relaciones económicas que en ejecución de los presupuestos, se lleven a cabo entre un departamento ministerial y otro Ministerio no entrañan una transferencia de fondos en sentido propio ni son susceptibles de fiscalización a cargo de las Corporaciones Locales, por tratarse de una cuestión por completo ajena a los intereses y prorrogativas de éstas.

La reciente sentencia del Tribunal Supremo de fecha 20 de junio de 2006, confirma la anterior interpretación, así el Tribunal Supremo señala " En definitiva, la entidad recurrente pretendía que el porcentaje del 1% generado por la obra pública referida se dedicase a la actuación solicitada, y entiende que habiendo cumplido con el procedimiento establecido para tales solicitudes, deben ser atendidas con preferencia las formuladas por los municipios afectados directamente y que se encuentren en la propia obra o en su entorno inmediato (...) ni el Municipio tiene derecho a que se le transfieran los fondos en litigio, ni la preferencia respecto a las actuaciones ubicadas en la propia obra o en su entorno es absoluta, por lo que es posible que el porcentaje correspondiente se dedique a intervenciones que no respondan a lo solicitado por el Municipio recurrente (...) En lo que aquí importa, es suficiente constatar que la preferencia para dedicar el denominado porcentaje cultural de toda obra pública a las actuaciones en la propia obra o en su entorno inmediato ni es absoluta, ni supone la aceptación obligada de las propuestas formuladas por los municipios afectados, sino que la decisión, siempre motivada, corresponde a la Comisión Mixta de los Ministerios de Fomento y de Cultura, Educación y Deporte prevista en el Acuerdo de Colaboración entre ambos Departamentos de 29 de diciembre de 2000 de acuerdo con los criterios y prioridades establecidos por dicha Comisión."

SEXTO

Ahora bien, en la documentación aportada por la Administración se desprende que el expediente correspondiente a "Línea de Alta a Coruña-Ferrol" se encuentra en fase de Estudio Informativo, desconociéndose, por tanto, el importe exacto de dicha infraestructura ya que no están todavía redactados los proyectos correspondientes que determinarán el presupuesto de ejecución material de la misma y, contrariamente a lo manifestado por la parte actora en el escrito de conclusiones, no puede establecerse el importe del 1% cultural sobre las distintas alternativas estudiadas en el estudio informativo y sus presupuestos provisionales. Siendo así no es exigible de la Administración demandada una determinación de la utilización del 1% cultural derivado de una infraestructura que está en fase de Estudio Informativo, procediendo por ello la desestimación del presente recurso." (fundamentos de derecho cuarto a sexto)

TERCERO

Planteamiento del recurso.

El recurso se formula mediante dos motivos, cada uno de ellos dividido en varios apartados o submotivos. El primer motivo, acogido al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se subdivide en dos partes. En el primer submotivo se aduce incongruencia omisiva de la Sentencia, en relación con su petición de que se reconociese que no había solicitado ni la totalidad de la partida del 1% cultural ni la administración o transferencia de dichos fondos. En el segundo submotivo se alega falta de congruencia en lo afirmado por la Sentencia sobre que la petición era prematura por no estar aprobado el proyecto de ejecución con los documentos y pruebas obrantes en autos.

El segundo motivo, amparado en el apartado 1.d) de la Ley jurisdiccional, se subdivide en cuatro submotivos. En el primero de ellos se aduce la infracción del artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el 24.1, ambos de la Constitución, ya que la tesis mantenida en la Sentencia de que la petición era prematura sería incompatible con la propia actuación administrativa que admite tales peticiones sin plazo alguno para su presentación. El segundo submotivo se basa en la infracción del artículo 42.1 de la Ley de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), en relación con el incumplimiento por la Administración de su obligación de dictar resolución expresa y la consiguiente falta absoluta de motivación.

En el tercer apartado del segundo motivo se alega la infracción del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español (Ley 16/1985, de 25 de junio ), y del artículo 58 del Reglamento de desarrollo (Real Decreto 111/1986 ), en cuanto a la no exigencia del cumplimiento de lo preceptuado en los mismos en relación con la partida cultural.

Finalmente, en el cuarto submotivo de este segundo motivo se aduce la infracción de la jurisprudencia de la Sala de instancia, en supuestos análogos de desestimación presunta por solicitudes municipales de participación en el 1% cultural, que se citan y en los que se estimaron parcialmente los recursos interpuestos.

CUARTO

Sobre el primer motivo, relativo a la supuesta incongruencia de la Sentencia.

En el primer motivo se imputa a la Sentencia impugnada una doble incongruencia: por un lado, incongruencia omisiva por no haber dado respuesta a una determinada alegación; por otro, se achaca a la resolución judicial un desajuste respecto a lo que consta acreditado en autos.

El motivo no puede prosperar en ninguna de sus dos vertientes. En cuanto a la supuesta incongruencia omisiva, es verdad que la Sala juzgadora no responde de manera expresa a su alegación, reflejada en el petitum de la demanda, de que el Ayuntamiento recurrente no había solicitado a la Administración ni la totalidad de la partida cultural ni la administración o transferencia de los fondos. Sin embargo, la respuesta a dicha cuestión resultaba innecesaria desde el momento en que la Sala entiende que la solicitud formulada era prematura. En efecto, al afirmar que la solicitud resultaba extemporánea resultaba ya superfluo cualquier pronunciamiento sobre cuál hubiera sido el tenor concreto de la petición efectuada a la Administración. Esto quiere decir, en definitiva, que hay un rechazo implícito a ese petitum, no porque en sí mismo fuese o no admisible, sino porque la respuesta de la Sala hacía irrelevante la respuesta. Conviene precisar que lo anterior es independiente de si la Sala tenía o no razón sobre el carácter prematuro de la solicitud: fuese esta respuesta acertada o no, lo que importa desde la perspectiva de la incongruencia omisiva es que en el planteamiento de la Sentencia impugnada resultaba irrelevante e innecesaria una contestación expresa a la cuestión que señala el Ayuntamiento recurrente.

Por lo que respecta a la segunda parte del motivo, tampoco puede ser estimada. En realidad, la parte no objeta en este submotivo una incongruencia en ninguna de sus facetas, sino un error de derecho que debe ser combatido bajo un motivo formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional. En efecto, lo que argumenta la parte actora es que la respuesta citada de la Sala de que la solicitud era prematura "choca frontalmente" con los documentos y pruebas obrantes en autos en cuanto a si la solicitud era o no prematura -en concreto, la Administración había respondido que la solicitud sería incluida en el orden del día de la siguiente Comisión Mixta Interministerial-, por lo que la Sentencia habría excedido los límites de lo razonable en cuanto a la valoración del citado material probatorio y no habría juzgado dentro de las pretensiones de las partes. Sin embargo, sea o no cierto lo que sostiene la entidad recurrente respecto al error de la Sala, ello no supondría en ningún caso no haber juzgado de forma congruente con las pretensiones formuladas por las partes, ni supone por tanto una vulneración de los preceptos legales invocados, los artículos 33.1 de la Ley de la Jurisdicción y el artículo 216 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Sería, en todo caso, una infracción de los preceptos sustantivos reguladores de la partida cultural en lo que respecta al momento de plantear la solicitud de financiación a cargo de la partida cultural, cuestión planteable sólo, como se ha indicado, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción y que es examinada luego desde la perspectiva de otro motivo.

QUINTO

Sobre el segundo motivo, en relación con el principio de seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva.

En el primer apartado de los cuatro en los que se subdivide este motivo, se alega que la respuesta de la Sala sobre la supuesta precipitación de la solicitud de inversión formulada por el Ayuntamiento recurrente ha infringido el principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución, con desconocimiento del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la propia norma suprema.

El motivo debe ser desestimado. En efecto, el fundamento de la queja no es otro que el error de derecho en que supuestamente habría incurrido la Sentencia recurrida al desconocer tanto las peticiones formuladas en la demanda como la circunstancia de que la Administración no requiere plazo alguno para la presentación de solicitudes. Pues bien, incluso asumiendo que la Sala se confunde en dicha cuestión -como efectivamente sucede, según veremos más adelante-, tal error no supone en cuanto tal una infracción del principio de seguridad jurídica ni una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. Lo primero, porque se trataría, en todo caso, de una infracción de las normas que regula la partida cultural, pero no del referido principio de seguridad jurídica en sentido estricto, fuera de la obviedad constituida por la afirmación genérica de que toda infracción jurídica supone, en definitiva, una lesión del citado principio. Y no se puede hablar de violación del derecho a la tutela judicial efectiva porque, según reiterada jurisprudencia constitucional, el mismo se ve satisfecho con una resolución motivada, razonable y fundada en derecho, como es el caso, sin que este derecho fundamental asegure en todo caso el acierto en la respuesta judicial. De existir, el error jurídico de una resolución judicial tiene su corrección por la vía de los recursos que puedan existir, pero en cuanto tal no supone una lesión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

SEXTO

Sobre el motivo segundo, en relación con la obligación de la Administración a dictar en todo caso una resolución expresa motivada.

En este segundo submotivo la parte sostiene que la Sentencia impugnada ha desconocido la obligación de la Administración de dictar en todo caso resolución expresa, según establece el artículo 42 de la Ley 30/1992, aun habiendo surtido efectos el silencio administrativo. Asimismo, se habría desconocido la obligación de motivar, recogida en el artículo 54 del citado texto legal.

Tampoco puede prosperar este motivo. La Sala de instancia desestima el recurso contra la denegación presunta por entender, al margen de las consideraciones expuestas en los fundamentos cuarto y quinto, que la solicitud era prematura. Con esa ratio decidendi, sea o no correcta, la Sala ha dado una respuesta jurídica motivada, razonable y fundada en derecho, sin que tuviera además porqué pronunciarse sobre la obligación de la Administración de dictar en todo caso una resolución expresa según prescribe el artículo 42 de la Ley 30/1992, obligación que naturalmente debe cumplir junto con la correspondiente motivación a la que se refiere el artículo 54 del mismo texto legal. Por lo demás, no haber recordado dicha obligación no supone desconocer ni negar que la misma subsiste, por lo que no puede hablarse de infracción de los citados preceptos legales.

En cualquier caso, es preciso advertir que una vez desplegados los efectos del silencio administrativo, la Sala debía proceder a la estimación o desestimación del recurso, sin necesidad de apelar a una resolución expresa de la Administración que motivara la denegación. Así, en este sentido y en un asunto también relativo a la partida cultural en el que la Sala de instancia estimó parcialmente el recurso y condenó a la Administración a dictar una resolución expresa "en la que se de cumplimiento a la exigencia de motivación suficiente en la que se expresen de forma clara y precisa los criterios utilizados en la aplicación del uno por ciento de naturaleza cultural y su concreta dedicación en la obra a que las presentes actuaciones se contraen", dijimos:

" SEGUNDO.- Sobre la queja por incongruencia.

Como se acaba de indicar, el Abogado del Estado considera que la Sala de instancia ha incurrido en incongruencia al acordar algo no solicitado por la actora, y es que se dicte un acto expreso ateniéndose a determinados criterios. En su opinión, si la Sala sentenciadora estimaba el recurso, tras anular el acto recurrido sólo podía proceder al reconocimiento y restablecimiento, en su caso, de la situación jurídica individualizada. Además, afirma, en ningún caso se planteó a las partes que de no ser satisfactoria la respuesta de la Administración sobre la documentación relativa al empleo del 1% de acción cultural, procedería la estimación parcial de la demanda.

Tiene en parte razón el representante de la Administración del Estado en el sentido de que la respuesta dada por la Sala de instancia es improcedente. Por su propia naturaleza, el instituto del silencio administrativo supone que la Administración no adopta una decisión expresa y, en consecuencia, que no proporciona las razones o criterios que entiende aplicables al supuesto controvertido. En el caso de autos, para subsanar la falta de datos sobre cuál había sido el proceder de la Administración en relación con la partida cultural que solicitaba el Ayuntamiento de Gallur, la Sala solicitó que se le aportase la documentación que se menciona en el fundamento de derecho sexto, arriba transcrito. Pues bien, si la respuesta fue insuficiente, lo procedente - como la propia Administración indica- hubiera podido ser la estimación del recurso adaptando su fallo a los datos de que pudiera disponer, bien condenando a la Administración a financiar las actividades propuestas por el Ayuntamiento de Gallur, salvo en lo que la Administración justificase en ejecución de Sentencia haber empleado ya de forma regular en otras obras, bien ordenando una retroacción de actuaciones con determinación de los criterios sustantivos a los que la Administración debiera acomodar su decisión sobre el empleo del 1% cultural.

No parece, en cambio, conforme con la institución del silencio administrativo requerir a la Administración que dicte un acto expreso de acuerdo con la legislación aplicable al caso. En primer lugar porque, como la propia Sala recuerda, la Administración está ya legalmente obligada a dictar un acto expreso en todo caso. Pero, sobre todo, porque al condenar a la Administración a dar una respuesta como pudiera haber hecho en un primer momento se produce una desactivación de lo que el legislador ha pretendido con la institución del silencio administrativo, que es precisamente anudar ya unos efectos positivos o negativos a la falta de respuesta expresa de la Administración. Así pues, si la Sala estimaba que la denegación presunta era contraria a derecho, debía anularla y conceder lo otorgado en los términos que considerase pertinentes, según se ha indicado ya. En caso contrario, procedía la desestimación del recurso.

Sin embargo, lo dicho anteriormente no conduce a la estimación del motivo. En primer lugar, el error de la Sala no podría calificarse propiamente de incongruencia en relación con la pretensión deducida por el Ayuntamiento recurrente en la instancia, como sostiene la Administración, puesto que aunque la parte actora no hubiera formulado un petitum expreso en el sentido de lo que acordó la Sala, la respuesta obtenida puede calificarse propiamente como una estimación parcial al ser más beneficiosa que la desestimación presunta de la solicitud, por lo que puede entenderse como implícitamente contenida en su petitum. Por otra parte, tampoco podría la Administración argüir que esa respuesta le causa cualquier tipo de indefensión, puesto que al requerirle a dictar una decisión expresa la Sala no se sale, pese a lo que afirma el Abogado del Estado, de los términos del debate relativo al empleo de la referida partida cultural.

Menos todavía puede calificarse como incongruencia el que no se hubiera advertido a las partes de que si la Administración proporcionaba documentación insuficiente ello pudiera determinar una estimación parcial del recurso: la documentación se puso a disposición de las partes y se les requirió su opinión sobre su relevancia, con lo que pudieron manifestar lo que a sus intereses conviniera, sin que fuese obligación de la Sala el advertir sobre las posibles consecuencias de la insuficiencia o el contenido de dicha documentación, que serían las que en derecho resultasen pertinentes. Lo que sucede es que ante la insuficiencia de la documentación, lo que procedía resolver no era tanto lo que falló la Sala, sino una estimación en los términos indicados más arriba. Hubo pues error de derecho de la Sala, pero no por incongruencia respecto a lo solicitado por la actora o a lo debatido por las partes, sino por inadecuación del fallo respecto de la impugnación de una denegación presunta por silencio administrativo.

Pero en segundo lugar y sobre todo, la estimación del motivo y del recurso de casación es inviable porque nos llevaría a una reformatio in peius en detrimento de la Administración del Estado.

En efecto, de estimar el recurso de casación y colocarse esta Sala en posición de resolver el contencioso administrativo a quo, la imposibilidad de conocer lo realmente actuado en relación con la partida cultural litigiosa dada la denegación por silencio de la reclamación formulada por el Ayuntamiento de Gallur de que se financiasen determinadas obras y ante la deficiente documentación aportada al respecto a la Sala de instancia, nos hubiera conducido a la estimación del recurso contencioso administrativo en los términos antes indicados, empeorando la posición de la Administración como consecuencia de su recurso de casación. En definitiva y como hemos señalado antes, el fallo de instancia no ha condenado a la Administración a más de a lo que ya está obligada ex lege, incluso después de concluido el plazo para resolver una determinada solicitud, mientras que cualquier otro fallo estimatorio, aun parcial, iría necesariamente más allá, incurriendo con ello en una reformatio in peius de la posición de la Administración.

Por todo ello, debe desestimarse el motivo." (Sentencia de 22 de abril de 2.008 -RC 4.729/2.005 - fundamento de derecho segundo)

SÉPTIMO

Sobre el motivo segundo, en relación con la partida del 1% cultural en las obras públicas, prevista en el artículo 68 de la Ley de Patrimonio Histórico Español.

En este submotivo la entidad actora imputa a la Sentencia recurrida haber desconocido las exigencias del artículo 68 de la Ley de Patrimonio Histórico Español (Ley 16/1985, de 25 de junio ) y el concordante artículo 58 del Real Decreto 111/1986 en cuanto a la no exigencia de lo preceptuado en ellos en lo que respecta a la partida cultural.

En el desarrollo del motivo la parte se limita a resumir las obligaciones que tales preceptos imponen en relación con la necesidad de dedicar un 1% del presupuesto de ejecución de las obras públicas a trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, porcentaje que constituye la denominada partida cultural. Sin embargo, pese a esta parca fundamentación es preciso estimar el motivo, ya que la Sala de instancia ha condicionado el cumplimiento de lo establecido en tales preceptos a un requisito temporal de presentación de las solicitudes que no encuentra apoyo normativo. De esta manera, el Ayuntamiento recurrente podrá ver su proyecto subvencionado o no, pero no se puede descartar su derecho a que la obra por él propuesta sea considerada en virtud de su presentación extemporánea por el hecho de que la obra en base a la cual se pretende obtener la subvención se encuentre todavía en fase de estudio informativo.

Tiene en efecto razón la parte actora en que, ni en el Acuerdo de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español (2001-2004), ni en las Normas generales para la tramitación de solicitudes derivadas del Acuerdo antes citado (aprobadas en la XXX reunión del la Comisión Mixta celebrada el 22 de febrero de 2.001 e incorporadas como Anexo del acta de la misma) se estipula el momento preciso en que han de presentarse las solicitudes en relación con una determinada obra pública. En las citadas normas, en particular, se indica lo siguiente en lo que respecta al procedimiento:

"- La documentación a presentar incluirá, al menos, una reseña histórica, memoria descriptiva justificando la propuesta técnica de la actuación, información gráfica necesaria, documentos justificativos de la titularidad pública o de la cesión para uso público y, un avance de presupuesto de la intervención propuesta, así como el porcentaje de financiación con el que colaboraría la Entidad Local.

- Las solicitudes se dirigirán al Director General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo del Ministerio de Fomento ó al Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

- La Comisión Mixta Fomento-Cultura decidirá la aprobación, en su caso, de la solicitud, fijando el porcentaje y cuantía máxima de la aportación así como el modo de financiación (inversión o subvención), todo ello en función de las disponibilidades presupuestarias.

Madrid, 22 de febrero de 2001."

Por otra parte, de la documentación aportada por la Administración en fase de prueba se puede constatar el procedimiento a través del cual la Administración acaba aprobando las concretas partidas económicas para la financiación de las obras aprobadas por la Comisión Mixta Interministerial (Informe para la Audiencia Nacional, punto 5 "criterio segundo para el reparto y adjudicación de las cuantías asignadas", en el Anexo I de la documentación aportada por la Administración). Pero este procedimiento presupuestario es distinto y parece que posterior al seguido para el estudio y aprobación, en su caso, por parte de la citada Comisión, de qué obras van a ser subvencionadas. En lo que a la presentación y resolución de solicitudes respecta, no parece haber ningún procedimiento de solicitudes específico, limitándose los Ayuntamientos interesados a presentar su petición de financiación con cargo a cualquier obra pública aprobada en cualquier fase de su tramitación. Estas solicitudes son estudiadas en su momento y aprobadas o rechazadas por la referida Comisión, y su financiación concreta queda sometida al procedimiento indicado por la Administración en cuanto a la aprobación de las correspondientes partidas presupuestarias, en función de las posibilidades financieras finalmente existentes con cargo a la partida del 1% del presupuesto material de la obra. Así pues, en ningún lugar consta que las solicitudes sólo puedan ser presentadas tras la aprobación del presupuesto material de la obra. Y si bien no resultaría irregular que la Comisión postergase el estudio de una solicitud hasta ese momento, es también evidente que una petición anterior no sería inválida, sino que habría de ser aplazada para su consideración en el momento oportuno.

Así las cosas, es claro que la Sala se equivoca al rechazar de plano el recurso con la argumentación expuesta en el fundamento de derecho sexto de su resolución de que la obra de la Línea de Alta Velocidad La Coruña-Ferrol se encontraba en fase de estudio informativo, todavía pendiente de determinarse el presupuesto final de ejecución material. Ello no obsta, en efecto, a que dicha propuesta de financiación de presentada por el Ayuntamiento recurrente fuese estudiada por la Comisión Mixta Interministerial en el momento en que dicho órgano lo considerase procedente, y sin perjuicio, en todo caso, de que la cantidad concreta y su efectiva imputación quedase condicionada a la disponibilidad presupuestaria que resultase de la cuantía concreta del 1% del presupuesto material y de las otras posibles propuestas aprobadas con cargo a la referida obra pública.

De hecho, tal como afirma la actora, consta también en el expediente (folio 17) un oficio de fecha 23 de abril de 2.004 -también aportado con la demanda- de la Dirección General de la Vivienda, en el que acusa recibo de la solicitud y memoria presentada y se comunica al Ayuntamiento de Miño que tal solicitud "sería incluida en el orden del día de la próxima reunión de la Comisión Mixta Ministerial". Lo cual acreditaría, en efecto, que la fase de la obra pública a cuya partida cultural se pretendía imputar dicha propuesta no era óbice para formular la correspondiente solicitud. Por otra parte debe reseñarse que pese a que la Administración afirma en varias ocasiones que dicha solicitud se formuló en el ejercicio 2.003, del expediente se desprende que si bien el escrito del Ayuntamiento está datado el 13 de noviembre de 2.003, el mismo tuvo entrada en el Ministerio de Fomento el 21 de abril de 2.004. Así pues, de acuerdo con el referido oficio, se remitía para la ulterior reunión de la Comisión y, por tanto, ya cara al ejercicio de este último año.

Por último debe destacarse que tiene también razón la entidad recurrente en que en ningún caso pretendió ni la totalidad de la partida cultural ni la transferencia de fondos ni la gestión de los mismos, sino tan sólo que se estudiase su solicitud para su aprobación, en su caso, por la Comisión Mixta. Así se deduce de manera inequívoca de la demanda contencioso administrativa (página 20), lo que hace irrelevante respecto al presente caso concreto toda la argumentación de la Sentencia impugnada contenida en los fundamentos cuarto y quinto, en los que se da respuesta a pretensiones en ningún caso formuladas por la parte actora.

En consecuencia, debe estimarse el motivo y casar la Sentencia impugnada, ya que desestimó el recurso en virtud de una supuesta extemporaneidad de la solicitud de financiación que no deriva de ningún requisito contemplado en la normativa que regula la presentación de estas peticiones.

OCTAVO

Sobre la pretensión deducida en el contencioso administrativo en relación con la partida cultural.

Como es natural, tras la estimación del anterior motivo, resulta ya innecesario el examen del último submotivo relativo a la existencia de precedentes de la misma y de otra Sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en los que, según la actora, se habían estimado parcialmente recurso análogos.

Procede pues, en virtud de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, resolver la cuestión debatida según los términos en que viene planteada, ya como Sala de instancia con plenitud de jurisdicción.

Pues bien, nos encontramos con que tras la recepción de la propuesta de inversión por parte de la Administración y de su oficio comunicando al Ayuntamiento solicitante que la misma sería incluida en el orden del día de la siguiente reunión de la Comisión Mixta, no es posible localizar ningún rastro posterior de la misma en el expediente. Así, no aparece reflejo alguno de que haya sido estudiado en las reuniones de la citada Comisión correspondientes a 2.004 o posteriores, cuyas actas fueron aportadas en fase probatoria. Por otra parte, resulta de interés la declaración efectuada en la XLII reunión de 27 de septiembre de 2.004 de que existían toda una serie de solicitudes que no habían sido ni aprobadas ni rechazadas. Fuese esa la situación o no de la petición de autos, el caso es que no consta que ésta fuese efectivamente examinada, como reclama la institución recurrente y como es su derecho, sea cual sea luego la decisión motivada de la Comisión Mixta, decisión que, por otra parte, junto con elementos reglados tiene un amplio margen de discrecionalidad en la selección de las diversas propuestas.

Ante la falta de respuesta administrativa el Ayuntamiento de Miño entendió denegada su propuesta y procedió a impugnar semejante denegación presunta. Constatado en el presente proceso que, según parece, dicha solicitud no fue efectivamente sometida a la consideración dela Comisión Mixta, procede retrotraer las actuaciones administrativas para que la misma sea estudiada por la Comisión Mixta y se adopte una decisión sobre ella. Aplicamos así los criterios a los que hicimos referencia en la Sentencia de esta Sala de 22 de abril ya citada, en el sentido de que, en una situación como la de autos, no procede ordenar a la Administración que adopte una decisión expresa -lo que, en todo caso, siempre sería una obligación ex lege de la Administración-, sino bien condenar a la Administración a financiar la actuación propuesta -en los términos en que fuese procedente según el caso concreto-, bien ordenar la retroacción de actuaciones, que, en el presente supuesto y dada la ausencia de constancia de que la solicitud fuese realmente examinada, ha de ser para que dicho examen y decisión se produzca efectivamente.

NOVENO

Conclusión y costas.

De acuerdo con lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho, procede estimar el recurso de casación y casar y anular la Sentencia impugnada. Asimismo, procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo previo contra la denegación presunta de su solicitud de inclusión de la inversión de referencia en las inversiones aprobadas con cargo a la partida cultural generada por la obra pública "Línea de alta velocidad La Coruña-Ferrol", y ordenar la retroacción de las actuaciones administrativas al momento en que dicha solicitud debió ser sometida a estudio y decisión por parte de la Comisión Mixta Interministerial, a fin de que ésta se pronuncie efectivamente sobre la misma.

De acuerdo con lo prevenido por los artículos 95.3 y 139.1 y 2, no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Miño contra la sentencia de 17 de noviembre de 2.006 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 378/2.005, sentencia que casamos y anulamos.

  2. Que ESTIMAMOS, en los términos recogidos en el fundamento de derecho noveno de esta resolución, el recurso contencioso-administrativo citado en el número anterior y promovido por el Ayuntamiento de Miño frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud que había formulado en fecha 15 de abril de 2.004 ante a la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento para la financiación de un Centro Municipal de Artes Figurativas y Escénicas Camino de Santiago con cargo al 1% del presupuesto de ejecución material de las obras del AVE A Coruña-Ferrol.

  3. No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Óscar González González.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-

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