STS, 31 de Octubre de 2006

En el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Puertomenor, S.A., contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido por la entidad frente a 410 liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de San Javier, por el concepto del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ejercicio 2003, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Cartagena dictó sentencia en única instancia, con fecha 31 de Marzo de 2005, cuya parte dispositiva contiene el siguiente pronunciamiento: "FALLO: Que estimo la demanda interpuesta por Antonio Cárceles Nieto Tomás Maestre Cavanna, en nombre y representación de Puertomenor, S.A., contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición promovido el 21 de octubre de 2003 contra las 410 liquidaciones tributarias giradas a la actora por el Ayuntamiento de San Javier que son objeto de este procedimiento y, en consecuencia, anulo dichos actos por no ser conformes a Derecho, sin imposición de costas procesales.

Asimismo, reconozco el derecho de la entidad demandante al reintegro de las cantidades ingresadas para el pago de las liquidaciones ahora anuladas, con el interés de demora regulado en el art. 58,2 c) LGT ."

Contra la citada sentencia interpuso la representación procesal del Ayuntamiento de San Javier recurso de casación en interés de ley solicitando a la Sala que dicte sentencia que formule la siguiente doctrina legal: "No procede declarar la nulidad de pleno derecho, o anular, actos administrativos municipales de liquidación de IBI que traigan causa de actos de fijación individualizada del correspondiente valor catastral, emitidos por la Administración catastral competente, que hayan de considerarse firmes en vía administrativa o judicial, en fecha anterior a la firmeza de una sentencia que anule la previa Ponencia de Valores Catastrales del municipio.

Asimismo, que no procede declarar la nulidad de pleno derecho, o anular, actos administrativos municipales de liquidación del IBI que traigan causa de actos de fijación individualizada del correspondiente valor catastral competente, si previamente no se ha declarado formalmente la nulidad o anulado estos últimos, previa su oportuna impugnación a través de los procedimientos administrativos que procedan y, en su caso, por el órgano jurisdiccional competente al efecto."

Conferido traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado y a la representación de Puertomenor, S.A., el Abogado del Estado alegó que la cuestión objeto del recurso fue abordada por la sentencia de esta Sala de 29 de Enero de 1999, interesando Puertomenor S.A. sentencia que acuerde la inadmisión del recurso o declare no haber lugar a estimarlo, con expresa imposición de las costas causadas a la Administración municipal recurrente.

Asimismo, el Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, interesó la desestimación del recurso.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo, se señaló la audiencia del día 24 de Octubre de 2006, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala

La sentencia impugnada, después de rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por el Ayuntamiento de San Javier con base a que el acto impugnado era reproducción de otro anterior consentido y firme, al haberse notificado las liquidaciones mediante la publicación del padrón del Impuesto en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 17 de Mayo de 2003, no presentándose el recurso de reposición hasta el 21 de Octubre de 2003, todo ello por entender el Juzgado que la notificación colectiva realizada no se había ajustado a la normativa aplicable, planteó la cuestión objeto de debate que no era otra que determinar si la anulación de la Ponencia de Valores del Municipio de San Javier, publicada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 3 de Mayo de 1993, por la sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional, de 23 de Julio de 2001, como consecuencia de un recurso jurisdiccional interpuesto, entre otros, por Puertomenor, S.A., allí recurrente, comportaba o no la anulación de los recibos impugnados, por traer sus valores catastrales causa de las valoraciones en su día aprobadas en la ponencia.

La sentencia estimó el recurso, acogiendo la tesis de la demandante, declarando que los recibos deben anularse puesto que "si el valor catastral de cada finca resulta de la aplicación individualizada de los datos y criterios obrantes en la ponencia de valores, la nulidad de ésta determinará la de aquél y, en consecuencia, también la de la base imponible tenida en cuenta y la de la correspondiente cuota tributaria".

Ante esta conclusión rechazaba la oposición del Ayuntamiento, que había alegado, por un lado, que la demandante tenía que haber recurrido ante el Centro de Gestión Catastral los actos de determinación del valor catastral, por el que el Ayuntamiento venía obligado a determinar la cuota con arreglo al valor catastral y, por otro, que las ponencias de valores no contienen valores catastrales concretos, sino los criterios genéricos de valoración.

El Ayuntamiento de San Javier interpone el presente recurso por considerar que la doctrina que sienta el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Cartagena es gravemente dañosa para los intereses generales que tiene encomendado tutelar, por cuanto supondría la anulación masiva de las liquidaciones giradas, no ya sólo respecto de ejercicios fiscales posteriores a la firmeza de la sentencia de la Audiencia Nacional por la que se anula la Ponencia, sino incluso anteriores, y además errónea porque hace una equivocada interpretación de las normas generales que aplica, al tener que diferenciarse la gestión catastral de la tributaria.

Insiste la recurrente en que Puertomenor, S.A. no instó recurso alguno ante el Centro de Gestión Catastral contra los actos de asignación y determinación individual del valor catastral de los inmuebles a los que se refieren las liquidaciones impugnadas en los autos 341/03, por lo que el recurso de reposición no podía prosperar por cuanto su objeto no podía versar sobre otra materia que no fuera la relativa a la gestión tributaria del IBI.

A juicio del Ayuntamiento la conclusión a extraer es clara en el caso que nos ocupa: "es imposible jurídicamente anular las liquidaciones del IBI esgrimiendo como único motivo la anulación de la Ponencia de Valores si antes no se han anulado, por el procedimiento que corresponde, los actos de fijación de los valores catastrales, que son anteriores a la citada anulación y que, al no haber sido impugnados, han devenido firmes e intocables".

Además, con cita de la doctrina de esta Sala sentada en la sentencia de 29 de Enero de 1999, señala que "en nuestro Derecho Administración, la anulación o declaración de nulidad de actos posteriores y distintos al anulado por una sentencia (la citada Ponencia), como son los actos de fijación del valor catastral de cada finca, no se produce "automáticamente" como sostiene la sentencia de instancia, sino que deben ser objeto de impugnación individualizada en los plazos y mediante los procedimientos que en cada caso procedan. Así una cosa es que las liquidaciones tributarias cuya anulación se ha instado traigan causa de los referidos actos de fijación de los correspondientes valores catastrales, y otra muy distinta que ello permita al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo en cuestión tener por nulos dichos actos sin que, previamente, se haya declarado su nulidad por el órgano competente..."

Por otra parte se denuncia la infracción por la sentencia de la Jurisprudencia Constitucional recaída en relación con la posibilidad de la impugnación de actos devenidos firmes al socaire de una declaración de nulidad de un acto o disposición, y sobre el alcance "pro futuro" de las declaraciones de nulidad de disposiciones o actos administrativos, específicamente en materia tributaria (sentencias del Tribunal Constitucional núms. 45/1989, de 2 de Marzo, 54/92, de 27 de Febrero ), doctrina que fue asumida, a su juicio, por el Tribunal Supremo, resaltando, en otras, la de 24 de Abril de 1999.

Conviene comenzar recordando que esta Sala tiene reiteradamente declarado (vgr. Sentencias de 12 y 17 de diciembre de 1997, 6 de abril, 11 de junio y 26 de diciembre de 1998, 30 de enero, 28 de junio y 27 de diciembre de 1999, 18 y 26 de septiembre y 15 de noviembre de 2000 y 15 de octubre de 2001, 26 de enero y 29 de septiembre de 2004, entre muchas más) que el recurso de casación en interés de la Ley constituye, según se desprendía del art. 102.b) de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, en la versión recibida de la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de abril de 1992, y se ratifica en el art. 100 de la Ley vigente de 13 de Julio de 1998, un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas -- y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo -- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro, ante no ya la posibilidad, sino la fundada probabilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina.

Es esta específica finalidad y la correlativa de fijar la doctrina legal correcta sin afectar a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida la que exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado. Por ello, es preciso que la Entidad recurrente señale, en términos concretos y de forma explícita -- y aun cabría añadir que acotada --, la doctrina legal que pretenda se siente, y no solo eso, sino que es necesario realice también un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia, ni siquiera para remediar errores de la sentencia impugnada sobre puntos de hecho o de derecho, o sobre valoraciones jurídicas, que sólo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes.

Además, su carácter subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales -- la ordinaria y la para unificación de doctrina -- lo excluye en todos los supuestos en que aquéllas hubieran sido posibles, del propio modo que no cabe tampoco que, al margen del concreto litigio decidido en la sentencia de instancia, se pretenda obtener, en función preventiva o asesora, una doctrina legal que cubra el riesgo de posibles fallos adversos en el futuro, ni postularla cuando ya exista sentada por sentencia recaída en un recurso o por sentencias dictadas en las otras dos modalidades casacionales existentes.

Y es que el recurso de casación en interés de la ley no puede convertir al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (art. 100.1 LJCA ), ni constituir un medio que prácticamente soslaye a la casación ordinaria o a la casación para la unificación de doctrina, de tal modo que, en cada ocasión en que esta imposibilidad se presente (como es el caso de autos), dichas entidades se apresuren a interponerlo con la finalidad exclusiva de procurarse un mecanismo de asegurar el reconocimiento futuro de sus posiciones sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos que lo habilitan. Esta anómala y desviada utilización de la modalidad casacional en interés de la Ley convertiría, de facto, al Tribunal Supremo en un Tribunal de apelación de las sentencias dictadas por los Juzgados o por las Salas de lo Contencioso Administrativo, donde, sin interés general alguno -- o con un interés general desvaído e intrascendente -- predicable de la conclusión jurídica que cupiera extraer del fallo impugnado, y al hilo de un mero interés particularizado, lo único que se persiguiera y consiguiera fuera una resolución preventiva de la anulación jurisdiccional posterior de actuaciones administrativas contrarias a Derecho.

Teniendo en cuenta la doctrina expuesta, y cumplidos los requisitos formales de interposición del recurso debemos examinar, en primer lugar, si la resolución impugnada es gravemente dañosa para el interés general, toda vez que este requisito es cuestionado tanto por la parte recurrida como por el Ministerio Fiscal.

La parte recurrida sostiene, a estos efectos, que no resulta razonablemente previsible la reiteración de liquidaciones tributarias con iguales tachas a los que fueron enjuiciadas por la sentencia impugnada o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, toda vez que aún cuando a efectos dialécticos pudiera admitirse que fuera erróneo el pronunciamiento de la sentencia recurrida que anuló las liquidaciones tributarias por IBI de 2003 impugnadas, lo hizo sobre la base de tomar las mismas como base tributable unos valores catastrales resultantes de la aplicación de la ponencia de valores del término de San Javier declarada judicialmente nula, lo que además de ser un supuesto en sí extraordinario se completa con el hecho de que al haberse aprobado el 26-6-05 una nueva ponencia de valores del término de San Javier, notificándose seguidamente los nuevos valores catastrales resultantes, las liquidaciones por el IBI, del ejercicio 2006 y siguientes no podrán nunca adolecer del mismo vicio invalidante, esto es, de la nulidad de la ponencia de valores aprobada en 1993, al tomar las mismas como base imponible el valor catastral resultante de la aplicación de la nueva ponencia catastral de valores aprobada el 24-06-2005.

Por su parte, el Ministerio Fiscal aduce que la Administración recurrente ni ha ofrecido datos que evidencien una posible y posterior repetición de actuaciones administrativas similares impugnables ante los Tribunales de instancia, ni ha hecho un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pueda perjudicar el interés general, al limitarse a señalar la concurrencia del requisito que nos ocupa y a destacar la trascendencia económica que para las arcas municipales tendría la anulación masiva de liquidaciones giradas por IBI, todo ello sin concreción alguna.

Insiste en que la reiteración de actuaciones administrativas muy parecidas a la que ha sido enjuiciada no es razonablemente previsible porque la Ponencia de Valores de 1993 está anulada, y aunque en sí constituya la base de la reclamación efectuada, dados los procedimientos de iguales características resueltos en el mismo sentido que éste y los allanamientos del Ayuntamiento demandante, no es fácil de imaginar que vuelvan a repetirse actuaciones administrativas similares, máxime cuando hay una nueva Ponencia de Valores de 24 de Junio de 2005.

Es cierto que nos encontramos ante un supuesto singular que afecta a un concreto Ayuntamiento que ha visto anuladas unas liquidaciones del IBI, como consecuencia de la sentencia dictada por la Audiencia Nacional de 23 de Julio de 2001 que, su vez, anuló la Ponencia de Valores del Municipio, aprobada el 14 de Abril de 1993, porque el soporte normativo urbanístico en el que se asentó su confección era inexistente, al faltar la publicación necesaria.

Ahora bien, no podemos olvidar tampoco que en el recurso late la trascendencia que pueda tener para otros contribuyentes la sentencia impugnada no sólo respecto de los ejercicios fiscales posteriores sino también de los anteriores, como expresamente señala, y de ahí que el Ayuntamiento pretenda clarificar la situación en relación a los actos firmes de fijación individualizada del correspondiente valor catastral, en fecha anterior a la firmeza de la sentencia que anula la previa ponencia de valores.

Sin embargo, lo primero que deben clarificarse son los hechos enjuiciados, pues Puertomenor, S.A. alegó en la instancia que además de la reclamación contra la Ponencia de valores impugnó con éxito también los valores catastrales revisados asignados a sus bienes, al haber sido estimado el recurso de alzada por el Tribunal Económico Administrativo Central, hecho que negó el Ayuntamiento de San Javier en su demanda, y de ahí que interesara el recibimiento del pleito a prueba para poder acreditar la inexistencia de recurso ante el Centro de Gestión Catastral, sin que posteriormente solicitara la práctica de la correspondiente prueba, en la fase probatoria, probablemente por entender la Administración Municipal que era el recurrente quien tenía que aportar en el periodo probatorio la correspondiente certificación de la resolución administrativa.

La sentencia no se pronuncia claramente sobre esta cuestión, aunque no contempla la existencia de la reclamación contra los valores.

En esta situación, no es de extrañar que el Ministerio Fiscal mantenga que la doctrina que se propugna es exageradamente generalizadora, al extenderse más allá de lo resuelto por la sentencia cuestionada.

Asimismo la parte recurrida denuncia que la Administración recurrente en su escrito de interposición presenta una visión incompleta y deformada de lo realmente acontecido al prescindir de aquellos elementos que imposibilitarían la estimación de este recurso, resaltando también la falta de la debida conexión entre el objeto de la litis y la doctrina jurisprudencial propuesta.

Sin duda alguna parten de que la doctrina que se propugna se refiere a todas aquellas personas que ni impugnaron la Ponencia de Valores, ni la asignación individual de los valores catastrales.

Desde esta perspectiva, tendríamos que reconocer que la sentencia no contempla situaciones consolidadas, y que la finalidad que en realidad persigue el Ayuntamiento recurrente es obtener un pronunciamiento de futuro en relación a bases imponibles firmes, que prejuzgaría la solución si se pretendiera la extensión del fallo por otros interesados.

Para el caso de que se interprete que la doctrina que se propugna se refiere a los contribuyentes que reclamaron contra la Ponencia, pero no contra los actos posteriores de asignación individualizada de los valores resultantes, que es el supuesto del que parece partir la sentencia recurrida, debe rechazarse que la sentencia sea errónea.

Es cierto que dentro del procedimiento tributario encaminado a la liquidación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles existen dos categorías de actos que aunque funcionalmente conducen sólo a la realización de aquélla tienen sustantividad propia dentro del citado procedimiento, en cuanto que sus determinaciones han de ser impugnadas independientemente por el administrado y ante órganos diferentes. Tales actos son los que podemos llamar de gestión catastral, por un lado, que comprende la elaboración de la ponencia de valores, la asignación y notificación individual de los valores catastrales y la revisión, modificación y actualización de los mismos, cuya competencia resolutoria corresponde a la Administración del Estado (El Catastro, los Tribunales Económicos- Administrativos y los Contencioso-Administrativos) y, por otro, los de gestión tributaria, que afectan a la liquidación del impuesto, concesión y denegación de exenciones y bonificaciones, cuya competencia corresponde a la Administración Municipal.

Ahora bien, no lo es menos que ante un fallo firme en la fase de gestión catastral en relación a la elaboración de la Ponencia, la Administración Municipal ha de estar y pasar por la correspondiente declaración, llevándola sin más a su puro y debido efecto, en cuanto a los recurrentes afectados, al no existir ninguna necesidad de impugnar simultáneamente la asignación de los valores catastrales, por haberse recurrido el acuerdo de la aprobación de la ponencia de que traen causa, y extenderse los efectos estimatorios de esta última impugnación a todos los actos posteriores.

Desde esta perspectiva, debe concluirse que la sentencia del Juzgado no contraviene la normativa que aplica.

Por lo expuesto, procede desestimar el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente, a tenor de lo que al respecto disponen los arts. 100 y 139.2 de la Ley Jurisdiccional, sin que los honorarios del Letrado de la parte recurrida puedan superar la cifra de los 1500 euros, ante las características del presente recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.