STS, 25 de Octubre de 2001

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha25 Octubre 2001
  1. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Octubre de dos mil uno.

Visto el recurso de casación nº 4498/96, interpuesto por la Procuradora Sra. Juliá Corujo, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Sebastián, contra la sentencia dictada en fecha 1 de Abril de 1996, y en su recurso nº 3110/93 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco sobre impugnación de ciertas partidas del Presupuesto Municipal de San Sebastián para 1993, siendo parte recurrida D. Evaristo , representado por la Procuradora Sra. Jesús Castro. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia estimando en parte del recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de San Sebastián se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 15 de Mayo de 1996; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 2 de Julio de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se retrotraigan las actuaciones al Tribunal de instancia a fin de que se cumpliesen los trámites de los artículos 43.2 y 79.2 de la Ley Jurisdiccional y, subsidiariamente, se desestimara el recurso contencioso administrativo.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de Febrero de 1998, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Evaristo ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 26 de Marzo de 1998, en e que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 7 de Junio de 2001 se acordó oír a las partes sobre la incidencia que pudiera tener en el objeto de este pleito la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de Marzo, habiendo hecho ambas partes las alegaciones que a bien han tenido.

QUINTO

Por providencia de fecha 17 de Septiembre de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de Octubre de 2001, en que tuvo lugar.

SEXTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó en fecha 1 de Abril de 1996, y en su recurso contencioso administrativo nº 3110/93, por medio de la cual se estimó en parte el interpuesto por D. Evaristo contra el acuerdo del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián de fecha 22 de Junio de 1993, que aprobó definitivamente el Proyecto de Presupuesto General para el año 1993.

SEGUNDO

El actor impugnó ese Presupuesto por dos motivos:

  1. Porque en él no se destina el 5% al Patrimonio Municipal del Suelo (PMS), lo que infringe el artículo 281-1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (TR-1992).

  2. Porque en dicho Presupuesto se prevé la enajenación de bienes del PMS valorados en 1.747.000.000 pesetas sin que una cantidad igual figure entre los gastos para adquirir bienes para el PMS; sólo se consignan 600 millones de pesetas para compra de suelo, resultando así infringido el artículo 276-2 del TR-1992.

Con base en tales argumentos, en el suplico de la demanda el actor solicitó lo siguiente:

  1. Que se declararan contrarias a Derecho las partidas 600.2 y 600.3 del Presupuesto impugnado, por las que se prevén 1.747 millones de pesetas de ingresos por cuenta de bienes del Patrimonio Municipal del Suelo.

  2. Que se declararan nulas las ventas a que se refieren esas partidas.

  3. Subsidiariamente, que se declare la obligación del Ayuntamiento de revertir la integridad de dinero obtenido por esas ventas en la adquisición de nuevos solares para el PMS.

  4. Se declare la obligación del Ayuntamiento de invertir todos los años el 5% de su Presupuesto en adquisición de PMS.

TERCERO

El Tribunal de instancia, después de rechazar una causa de inadmisibilidad opuesta por el Ayuntamiento demandado, estimó en parte el recurso contencioso administrativo, y lo hizo de la siguiente manera:

  1. Con base en la afirmación de que al no preverse una inversión del 5% del Presupuesto de 1993 para el PMS se ha infringido el artículo 281-1 del TR-1992, la Sala anuló el Presupuesto como un todo, "al quedar afectadas en su conjunto todas las previsiones de gastos e ingresos para el ejercicio de 1993".

  2. Desestimó, sin embargo, el resto de las pretensiones del demandante, por no ser posible declarar en sentencia obligaciones que la propia Ley establece, ni hacer pronunciamientos sobre actos futuros previstos pero aún no producidos, ni declaraciones "ad infinitum".

CUARTO

Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación.

QUINTO

Los dos primeros se refieren a la misma cuestión, a saber, a una alegada incongruencia de la sentencia de instancia, con violación de los artículos 43, 79 y 80 de la L.J. y 359 de la LEC, así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la congruencia de las resoluciones judiciales.

El motivo es algo confuso, pues mezcla en ocasiones la congruencia, por un lado, y la coherencia con los motivos aducidos por las partes, por otro, hasta el punto de que se solicita la retroacción de actuaciones, que no es propia de la incongruencia de las sentencias. La incongruencia debe ser subsanada por el propio órgano de casación.

Sin embargo, es reconocible el meollo del argumento, que es éste: el actor solicitó sólo en el suplico de la demanda la anulación de unas partidas determinadas del presupuesto y el Tribunal de instancia, concediendo más de lo pedido, anuló el Presupuesto entero.

El motivo debe ser estimado.

El demandante solicitó la anulación "de las partidas del Presupuesto municipal de 1993 del Ayuntamiento de Donostia nº 600-2 y 600-3, por las que se prevén 1.747 millones de pesetas de ingresos como consecuencia de venta del Patrimonio Municipal del Suelo".

Siendo eso lo solicitado, el Tribunal no debió anular el Presupuesto entero, porque eso era conceder más de lo pedido, con infracción de los artículos 43-1 de la L.J. y 359 de la L.E.C.

La Sala de instancia justifica la anulación total diciendo que al anular unas partidas "quedan afectadas en su conjunto todas las previsiones de gastos e ingresos para el ejercicio de 1993". Este argumento no puede ser aceptado y sólo sería correcto en aquellos supuestos en que la anulación se refiera a partidas del Presupuesto tan sustanciales que quede afectada la coherencia misma de la totalidad de las previsiones, lo que no es el caso. Por otra parte, la anulación total priva al Ayuntamiento de toda solución de detalle que no trastoque su entera vida económica, y es un resultado gravísimo que no puede ser decretado sin una específica petición de parte.

Por lo demás, en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo abundan los ejemplos de anulaciones parciales de Presupuestos municipales, que se decreta con absoluta normalidad (por todas, sentencias de 30 de Diciembre de 1998 --- Apelación 5632/92---. de 17 de Enero de 1997 ---Casación nº 1627/93---, de 27 de Marzo de 1992 ---Apelación 2186/89---, de 25 de Septiembre de 1990, de 21 de Septiembre de 1999 ---Apelación nº 4964/91--- y de 25 de Septiembre de 1998 --- Apelación nº 4443/90---).

Este vicio de la sentencia recurrida no consiste en haber acogido la Sala un motivo no esgrimido por las partes (en cuyo caso, por infracción del artículo 43-2 de la L.J., procedería la retroacción de actuaciones), sino en haberse acogido una pretensión no ejercitada por el demandante, lo que es distinto. No constituye un vicio de procedimiento sino un defecto de la sentencia misma, el cual debe ser solventado ahora por el órgano de casación, tal como ordena el artículo 95-1-3 en relación con el 95-1-4º de la L. J.

La sentencia debe, pues, ser casada, y el objeto del proceso resuelto tal como la cuestión aparece planteada.

SEXTO

La sentencia impugnada estimó el recurso contencioso administrativo por un sola causa, a saber, no haberse consignado en el Presupuesto un 5% de su importe con destino al PMS.

Al tiempo de dictarse el acto recurrido esta obligación estaba dispuesto en el artículo 281-1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992, que establecía aquella obligación de una forma incondicional y para todo caso, sin vinculación alguna con la ejecución del Plan. Declarado tal precepto anticonstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de Marzo, hay que acudir, como Derecho resucitado, al T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976, cuyo artículo 194-1 también la imponía.

Pero este precepto no la decretaba sin matices. Decía que "los Ayuntamientos (...) consignarán en su presupuesto ordinario una cantidad equivalente al 5% de su importe (con destino al PMS) durante el número de anualidades que exija el desarrollo del Plan". Pues bien; en el presente caso nada se ha dicho a lo largo de todo el proceso sobre el Plan General de San Sebastián, ni sobre su Plan de Etapas, ni sobre sus anualidades, de forma que ignoramos todo sobre él. En estas condiciones, esta Sala no puede decretar la obligación del Ayuntamiento de consignar ese 5%, porque lo haría a ciegas. Así que este argumento de impugnación del Presupuesto debe ser rechazado.

SÉPTIMO

El segundo argumento utilizado en la demanda se refiere al incumplimiento de la reinversión en el PMS de los importes de las enajenaciones de terrenos del mismo, que viene impuesta en el artículo 276-2 del TR-1992, (precepto no declarado anticonstitucional por el Tribunal Constitucional).

Dice el recurrente que en el presupuesto para 1993 se prevén enajenaciones de terrenos del PMS por importe de 1.747 millones de pesetas (partidas 600.2 y 600.3) mientras que sólo se prevén 600 millones para adquisición de terrenos. Para el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, existen otras partidas de gastos destinadas a equipamientos que deben también ser computadas.

El estudio de esta cuestión requiere unas precisiones acerca de la naturaleza y caracteres del PMS, lo que haremos siguiendo nuestra propia sentencia de 2 de Noviembre de 1995.

"El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del T.R.L.S.). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado).

Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, (artículo 3-1 del Código Civil), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales".

A estas características (patrimonio separado, autoreinversión, etc) añadió la reforma urbanística de 1990/1992 unas precisiones sobre la finalidad del Patrimonio Municipal del Suelo, en los artículos 276-2 y 280-1 del Texto Refundido de 26 de Junio de 1992, (preceptos no declarados anticonstitucionales) y que son las siguientes:

  1. La finalidad del PMS es regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento. (Artículo 276-2). (Digamos de paso que esta finalidad tan amplia de "facilitar la ejecución del planeamiento" ni estaba en el Texto Refundido de 1976 ni lo estaba en la Ley 8/90, habiéndola añadido el TR- 1992 "ex novo").

  2. Una vez los bienes del PMS han sido incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico. (Artículo 280-1).

OCTAVO

De lo dicho se deriva la necesaria estimación del recurso contencioso administrativo, toda vez que contando en el presupuesto que se enajenan bienes del PMS por cuantía ---al menos--- de 1.747 millones de pesetas (a saber, transmisión del 15% de aprovechamiento urbanísticos por importe de 1.104.000.000 pesetas, en la partida 600.02, y transmisión de un solar en Ondarreta por importe de 643.000.000 pesetas en la partida 600.03), esa misma cantidad al menos debería constar entre los gastos como inversión en conservación y ampliación del PMS, para cumplimiento del artículo 276-2 del TR-1992. Y esa cantidad no consta entre los gastos, sino la mucho menor de 600 millones de pesetas para adquisición de terrenos.

El PMS está constituido por terrenos (artículo 276-2 del TR-1992) y no por equipamientos ni viviendas, y por ello no pueden alegarse (según hace la Corporación demandada) como ejemplo de reinversión del producto de las enajenaciones la construcción de polideportivos o el soterramiento de trenes o la construcción de pasos inferiores o de muros de trenes o los gastos de inundaciones o las compras de viviendas; todas ellas son finalidades urbanística, loables y de indudable interés público, pero que no contribuyen a aumentar ni a conservar el PMS, tal como exige el artículo 276-2 del TR-1992. Este precepto no puede confundirse ni mezclarse con el 280-1: una cosa es que los bienes del PMS una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación hayan de ser destinados a la construcción de viviendas protegidas o a otros usos de interés social de acuerdo con el planeamiento y otra distinta es que, si se enajenan, el producto haya de reinvertirse en el propio PMS, y no en otras finalidades.

El incumplimiento de esta obligación de reinversión de los 1.747 millones de pesetas (en rigor, 1.147 millones, pues 600 sí se destinan a esa finalidad), hace ilegal al Presupuesto en ese extremo.

Debe tenerse presente que la ilegalidad del Presupuesto no viene dada por la enajenación de terrenos del PMS, (enajenación que en sí misma no es ilegal) sino por la falta de inversión de una cantidad igual, al menos, para conservación o aumento del PMS.

NOVENO

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la L.J.) ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia. (Artículo 131).

DÉCIMO

La parte dispositiva de esta sentencia requiere la siguiente aclaración: las pretensiones del actor que fueron desestimadas por el Tribunal de instancia quedaron resueltas definitivamente, ya que el demandante consintió su rechazo. En esos extremos la sentencia no ha sido impugnada por nadie, no extendiéndose a ellos el presente recurso de casación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 4498/96 interpuesto por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 1 de Abril de 1996 y en su recurso contencioso administrativo nº 3110/93, y en su consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia en cuanto anuló el Presupuesto del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para 1993.

  2. - Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 3110/93 interpuesto por D. Evaristo contra el acuerdo del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián de fecha 22 de Junio de 1993, que aprobó definitivamente el Proyecto de Presupuesto General para el año 1993, el cual declaramos disconforme a Derecho en cuanto no prevé la reinversión de 1.147 millones de pesetas para conservación o aumento del Patrimonio Municipal del Suelo, y lo anulamos en tal extremo.

  3. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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