STS, 20 de Febrero de 2001
| Ponente | MARTIN GONZALEZ, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:1216 |
| Número de Recurso | 2135/1993 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 2135/93 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias contra la sentencia de fecha 10 de Marzo de 1.993 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede en Santa Cruz de Tenerife) en recurso 719/91, habiendo sido parte recurrida la Confederación de Centros de Educación y Gestión, representada por el Procurador D. Enrique Monterroso Rodríguez.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice:"F A L L A M O S.- Estimamos la demanda, anulamos la orden impugnada por ser contraria a Derecho. Sin costas."
Notificada la anterior sentencia, por la Letrada de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Canarias se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se case la sentencia recurrida y se declare ajustada a Derecho la Orden de 27 de Junio de 1.991 en la que se determinaron los importes del Plus de Residencia del personal docente de Centros Concertados.
Admitido el recurso, se dió traslado del escrito de interposición a la Confederación recurrida que lo impugnó con el suyo, en el que terminaba suplicando que se tenga por impugnado el recurso de casación, que se desestime el recurso y que se confirme la sentencia recurrida en todas sus partes.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 13 de Febrero de 2.001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en casación por la Comunidad Autónoma de Canarias, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, con fecha de 10 de Marzo de 1.993, en recurso contencioso administrativo nº 719/91, vino a estimar la demanda, anulando la Orden impugnada por ser contraria a Derecho, sin costas, habiéndose interpuesto dicho recurso contencioso administrativo por la Confederación de Centros de Educación y Gestión contra Orden de 27 de Junio de 1.991de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias en que se determinaban los importes del plus de residencia del personal docente de Centros Concertados.
Frente a dicha sentencia la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias, en su escrito de interposición del recurso de casación, solicitó que se casara la sentencia recurrida y que se declarara ajustada a Derecho la Orden de 27 de Junio de 1.991, a cuyo fin invocó como único motivo de casación, al amparo del ordinal 4º del art. 95, 1 de la Ley de esta Jurisdicción, en su versión aplicable, infracción del art. 27 de la Constitución, del art. 49 de la Ley Orgánica 8/85, de 3 de Julio, y del contenido del Real Decreto 2377/85, de 18 de Diciembre, a cuyo fín alegó, en síntesis: a) que el art. 27, 4 de la Constitución establece el derecho a la educación, extremo que debe ponerse en relación con el art. 49 de la Ley Orgánica 8/85 para poder delimitar la infracción que se comete por la Sala de instancia al dictar la sentencia; b) que los presupuestos determinan los gastos que se han de efectuar dentro del ejercicio económico, destinándose a través de las correspondientes partidas presupuestarias, por lo que no es admisible que a través de la norma sectorial se determine la cantidad que se ha de abonar en concepto de plus, y que en el presente caso de contrario se impugna la orden que señala "la cantidad" a abonar con efectos económicos desde el 1 de Enero de 1.990, añadiéndose en la Orden, en su apartado segundo, que "fijadas tales cantidades, a las mismas se aplicará anualmente, en correlación con la Ley de Presupuestos de esta Comunidad Autónoma..."; c) que la sentencia recurrida, de un lado, recoge en su Fundamento Jurídico 3º que no incide la aplicación del Convenio Colectivo del Sector, si bien indica, respecto de la excepción formulada por la demandada (la Comunidad Autónoma), que no puede prosperar por cuanto que el objeto del pleito no se ha centrado ni incide en la aplicación del Convenio Colectivo del sector, y que simplemente se ha alegado por la actora (la Confederación de referencia) que la norma sectorial será la que determine la cantidad exacta a abonar en concepto de Plus de Residencia, estableciendo en su Fundamento Cuarto que en cuanto al fondo debe prevalecer la tesis de la actora (la Confederación) por razón del art. 49 de la Ley 8/85, de 3 de Julio, que configura a la Administración como una colaboradora de los Centros concertados, que son quienes ostentan plenamente la condición de empleadores; d) que la cantidad que señala la Orden impugnada de contrario se adapta a lo previsto en el art. 49 de la mencionada Ley Orgánica, con cita de la sentencia de esta Sala de 21 de Febrero de 1.990, que en parte transcribe; y e) que no puede forzarse a la Administración Pública a consignar en sus presupuestos incrementos económicos basándose en Convenios Colectivos, puesto que habrá que estar a las prioridades en orden a los gastos que debe en cada presupuesto o ejercicio económico, asumir la Administración, y que, consecuentemente, debe considerarse ajustado a Derecho el plus de residencia establecido en la Orden impugnada, puesto que la Administración ha establecido la cantidad teniendo en cuenta que los Presupuestos hacen del todo imposible la pretensión contraria de que se abonen cantidades que no se encuentran ajustadas ni responden a los mentados presupuestos; alegaciones éstas a las que se opone la Confederación ahora recurrida en casación que formula determinadas precisiones en cuanto a sus pretensiones y que se opone a la estimación de dicho recurso.
Para la adecuada solución de la cuestión controvertida ha de partirse de la base de que la Orden originariamente impugnada, de 27 de Junio de 1.991, de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, determina los importes del plus de residencia en las Islas del personal docente de Centros Concertados, en los términos que expresa en su Anexo, y con efecto de 1 de Enero de 1.990, tras hacer referencia al art. 49, 4 de la Ley Orgánica 8/85, de 3 de Julio, reguladora del Derecho a la Educación, y al art. 13, 1, a) del Real Decreto 2377/85, de 18 de Diciembre, tras exponer que hasta dicho ejercicio no ha sido posible abordar la cuestión de la analogía de dicho plus de insularidad para el personal docente de los Centros Concertados con el del profesorado estatal --en orden a tender a hacer posible gradualmente que la remuneración del personal docente sea análoga a la del profesorado estatal-- bien por razones de la congelación que se prescribía en el Convenio de la Enseñanza Privada, bien por los condicionantes de asignación presupuestaria que tiene señalado dicho sistema de financiación, y tras indicar las partidas presupuestarias a cuyo cargo se librarán las cantidades correspondientes, que financiará dicha Consejería.
En el escrito de demanda de la Confederación, hoy recurrida en casación, actora en la instancia, se solicita la nulidad de la Orden de referencia por falta de competencia de la Administración demandada (en la instancia) para dictarla y también por carecer el procedimiento para su elaboración de los requisitos exigidos, lo que se fundamenta, en la demanda, en que ningún precepto permite a la Consejería de Educación entrar a regular materia propia de un Convenio Colectivo, como es la fijación de los conceptos a retribuir y cuantías a percibir por los trabajadores de un Centro Privado de Enseñanza, aún concertado, por cuanto que es una relación netamente laboral la que vincula a empresario (titular del Centro Concertado) con el trabajador (profesor docente), aludiendo luego la propia demanda a que, definido el Convenio Colectivo como un contrato negociado y celebrado por representaciones de trabajadores y empresarios para la regulación de las condiciones de trabajo, carece de legitimación --siempre según la Confederación recurrente en la instancia-- la Administración Educativa Autónoma para determinar cuánto debe cobrar un docente en un Centro Privado Concertado, "por cuanto ésta es una relación ajena a cualquier docente vinculado directamente con la Administración" y "porque los conceptos a retribuir y su cuantía es determinado por el titular del Centro", invocando también la demanda la omisión de audiencia al interesado con referencia, al parecer, a la de los empresarios, empleadores y titulares de los Centros Privados Concertados, tesis que, sucintamente, viene a admitir la sentencia de instancia recurrida al señalar que la Administración carece de competencia "para alterar lo pactado en convenio por las partes contratantes", Centro Concertado y trabajador, según la sentencia.
Se han pormenorizado los contenidos de la demanda incial con el deliberado propósito de concretar cuáles son las alegaciones y argumentos que esgrimía la Confederación recurrente en la instancia (recurrida en casación) en relación con la postulada nulidad de la Orden impugnada, contenido que luego se precisa en el escrito de oposición al recurso de casación en el sentido de que no pretende "forzar a la Administración Pública a consignar en sus presupuestos incrementos económicos, basándose en Convenios Colectivos... puesto que habrá que estar a las prioridades en orden a los gastos que debe en cada presupuesto o ejercicio económico, asumir la Administración", y de que tampoco se ha pretendido "que se abonen cantidades que no se encuentren ajustadas ni responden a los mentados presupuestos", sino sólo que las sumas a abonar por un concepto salarial deben determinarse entre las partes negociadoras de un Convenio Colectivo, no por una Orden de la Administración, lo que sitúa la clave del litigio en este preciso extremo sin necesidad de otras consideraciones que, además, ni se plantearon en la demanda inicial ni hubiera sido posible contemplar en sentido diferente, puesto que, tal como se deduce de lo que argumenta la Administración, los presupuestos elaborados por el Gobierno y aprobado por Ley en Cortes Generales, art. 134 de la Constitución, o en Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas --que son las que representan al pueblo (art. 66 de la Constitución), titular de la soberanía (art. 1 de la misma)-- han de prevalecer sobre cualquier otra pretendida "fuente" de obligaciones económicas a cargo de la Administración, y puesto que, de no admitirlo así, se estaría quebrantando lo esencial de la Configuración del Estado y de los Poderes que traza la Constitución, Norma Suprema, de modo concluyente.
Delimitado así el objeto y contenido del litigio esta Sala ha de llegar a la conclusión de que sí compete a la Administración la determinación de las sumas a que se refiere, en orden al denominado plus de residencia o de insularidad, concepto retributivo, además, que no sería básico, sino complementario, en su caso, a tenor del art. 23 de la Ley 30/84, de 2 de Agosto, sea cual sea la fuerza vinculante de los Convenios Colectivos, máxime cuando, como en el supuesto de autos ocurrre, no se aporta ninguno cuyo tenor haya sido quebrantado por la Orden recurrida, puesto que del art. 49 de la Ley Orgánica 8/85, de 3 de Julio, Reguladora del Derecho a la Educación, y de los arts. 12 y 13 del Real Decreto 2377/85, de 18 de Diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de normas básicas sobre conciertos educativos, con claridad se desprende el "sometimiento" de las cantidades a que dichos preceptos se refieren a los límites marcados en los Presupuestos Generales del Estado o de las Comunidades Autónomas, en su caso, y eso es lo que debe ser apreciado por la Administración, fundando aquella Orden la determinación de los importes a que se refiere en las asignaciones presupuestarias, y señalando, en concreto, las partidas presupuestarias a cuyo cargo se librarán las cantidades correspondientes, y puesto que, en definitiva, sea cual sea la denominación con que se designe a la Administración, de instrumento o calaboradora, en la relación jurídica que se establece entre empresarios titulares de los Centros Concertados y profesores docentes, es justamente aquélla la que con fondos públicos "sostiene" dichos Centros, realizando el abono de los salarios del personal docente como pago delegado, según resulta de la Ley Orgánica y del Reglamento mencionados, dentro de las consignaciones presupuestarias fijadas al efecto, recordemos, de modo que innegable resultará para ella, como obligada al pago, el género de "compensación" que le corresponde en orden a la fijación de las cuantías de referencia, salvo que pudiéramos entender, sobre la base de que sólo y exclusivamente podrían determinarse entre las partes negociadoras de un Convenio Colectivo --como pretende la recurrente en la instancia, hoy recurrida en casación-- que estábamos en presencia de un "contrato" entre partes con estipulaciones obligatorias a cargo de tercero --la Administración-- vinculante para ésta en lo negativo y sin posible intervención en la cuantificación de lo que debe, bajo un régimen de "calla y paga lo que te digamos", que, ya desde el Derecho Romano (Instituciones de Justiniano 3, 19, 3) era nulo o determinaba la nulidad de la estipulación, y que en nuestro Código Civil se excluye a tenor de su art. 1257 en que se establece que los contratos sólo producen efecto entre las partes que los otorgan y sus herederos, invocación al Código Civil que nos viene permitida porque la Confederación hoy recurrente, para definir el Convenio Colectivo, referíase a él, al margen de lo que del sentido común se deduce.
Todo lo anterior viene refrendado por sentencias de esta Sala como las de 21 de Febrero de 1.990, citada por las partes, que aborda y resuelve una cuestión idéntica con relación a una Orden Ministerial que estableció la actualización de módulos de subvención frente a un Convenio Colectivo, de 2 de Julio de 1.992, sobre que la Administración no puede efectivamente pagar más de lo que a tal "servicio" (de Enseñanza) se le asigna en los Presupuestos Generales del Estado, o, en su caso, en los de la correspondiente Comunidad Autónoma, de 25 de Septiembre de 1.997, sobre conformidad a Derecho de los preceptos que se impugnaban del Real Decrerto 2377/85, antes mencionado, de 11 de Diciembre de 1.997, sobre que no se vulneran los derechos fundamentales de los ciudadanos garantizados en la Constitución, en relación con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 10 de Diciembre de 1.948, y con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 19 de Diciembre de 1.966, desarrollados mediante la Ley Orgánica 8/85, cuando su implantación efectiva ha de realizarse de una forma y manera paulatina al depender su logro del factor determinante que consiste en la limitación de disponibilidades económicas para hacerlo, en orden a la asignación que se derive de los Presupuestos Generales del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente, criterio aplicable a los conciertos educativos, todo ello en recurso de apelación frente a sentencia que había desestimado un recurso contencioso administrativo contra una Orden del Ministerio de Educación y Ciencia sobre concesión de una clase de concierto educativo, y de 4 de Abril de 2.000, que también aludía a que el régimen de conciertos tiene el límite derivado de las disponibilidades presupuestarias, de modo que, en resumen, si estas disponibilidades, que han de ser tomadas en consideración por la Administración en dichos casos, la vinculan en lo que atañe a los conciertos, sin que nadie les niegue competencia para adoptar la resolución que proceda, con mayor razón, si cabe, imponen que dicha Administración, en vista de que le incumbe la apreciación sobre tales disponibilidades, sea la que determine las cuantías del caso que se enjuicia, incluso al margen de lo pactado en Convenios Colectivos, máxime cuando aquí no se denuncia quebrantamiento de lo pactado, ya que además no consta que haya pacto alguno, sino que se pretende que sólo a través de ellos pueda efectuarse tal determinación, y cuando, en realidad, la impugnación no se dirige contra el contenido concreto de la Orden en lo que respecta a las cuantías o importes fijados, todo lo cual conlleva a la estimación del recurso de casación por ser conforme a Derecho la Orden inicialmente recurrida, sin que a ello obsten pretendidos quebrantamientos en la elaboración de la misma, que ni se apoyan en precepto alguno y luego no se vuelven a alegar en el escrito de oposición a la casación, puesto que, obviamente, no implican deficiencia determinante de su nulidad, en vista de su contenido y alcance, y de que no han supuesto ningún género de indefensión para la Confederación aquí recurrida, que, ahora, ha podido alegar y probar cuanto tenía por conveniente, sin limitación alguna, supliendo, de sobra, la invocada ausencia de una audiencia anterior en caso de ser precisa.
Al estimarse el motivo procede declarar haber lugar al recurso de casación sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas de instancia por no haber motivos determinantes de su imposición, a tenor del art. 131, 1, y debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las del recurso de casación, conforme al art. 102, 2, ambos de la Ley de esta Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia de 10 de Marzo de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Santa Cruz de Tenerife, en recurso 719/91, casando, anulando y dejando sin efecto dicha sentencia, y desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la Confederación de Centros de Educación y Gestión contra la Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias de 27 de Junio de 1.991 que se declara conforme a Derecho, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas de instancia y debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto al recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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