STS, 23 de Febrero de 2001
| Ponente | CANCER LALANNE, ENRIQUE |
| ECLI | ES:TS:2001:1319 |
| Número de Recurso | 5369/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 5369 de 1995 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de Sociedad Cooperativa El Pueyo de Villamayor, contra sentencia de fecha 14 de Octubre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, sobre Pliego de Condiciones que regirá el concierto directo para adjudicación en arrendamiento de terrenos municipales para cultivo y siembra. Habiendo sido parte recurrida el Ayuntamiento de Zaragoza, representado y defendido por el Procurador D. Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros, asistido de Letrado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; 1º) Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo nº 163 de 1992 interpuesto por la entidad "El Pueyo, Villamayor Sociedad Cooperativa Limitada" contra las resoluciones especificadas en el encabezamiento de esta sentencia. 2º) No hacemos especial pronunciamiento en costas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de El Pueyo Villamayor Sociedad Cooperativa Limitada se preparó recurso de casación, que por providencia de 5 de Noviembre de 1993 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que estimando el presente recurso case la sentencia recurrida, se declare que el Monte Vedado de Villamayor, sito en el t.m. de Zaragoza goza de la condición jurídica de bien de dominio público comunal, y, en consecuencia, se declare así mismo la nulidad, en cuanto al citado Monte Vedado, por inobservancia del procedimiento legalmente establecido, del acuerdo del Excmo. Ayuntamiento Pleno de Zaragoza en sesión celebrada el día 26 de Marzo de 1992, por el que se aprobó el Pliego de Condiciones que regirán el concierto directo para la adjudicación de los arrendamientos de terrenos rústicos para labores de cultivo y de siembra, debiendo sujetarse, en consecuencia, al disfrute y aprovechamiento del citado monte al régimen legal derivado de su naturaleza comunal, en tanto subsista dicha naturaleza, y anulando las actuaciones municipales producidas como consecuencia de la adopción del citado acuerdo respecto mencionado monte.
El Procurador D. Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros en representación de la parte recurrida presenta escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia desestimando el motivo de casación propuesto y, con él, el recurso, con los demás pronunciamientos legalmente, procedentes.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 20 de Febrero de 2001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Ayuntamiento de Zaragoza, mediante acuerdo del Pleno, de fecha 23 de Marzo de 1992, aprobó el Pliego de Condiciones Técnicas-Administrativas que debían regir el concierto directo para la adjudicación de los arrendamientos de terrenos rústicos municipales, para las labores de siembra y cultivo. En el punto 4º se acordaba someter el Pliego a información pública a efecto de que los interesados pudieran formular las iniciativas y sugerencias que estimaran oportunas.
Frente a ese acuerdo la Sociedad Cooperativa Limitada, el Pueyo Villamayor, interpuso recurso de reposición en el que, entre otras alegaciones, se sostenía que los montes denominados Vedado Realengo tienen naturaleza comunal y sobre ellos los vecinos ganaderos de Villamayor tienen servidumbre; lo que comportaba la nulidad radical del Pliego porque el terreno de esos montes no podía ser cedido en arrendamiento, a cultivadores que no fueran de Villamayor . La Sociedad Cooperativa interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición.
En la posterior demanda suplicó la nulidad de los actos recurridos por inobservancia del procedimiento legalmente establecido, y que se declarase que los montes Realengo y Vedado de Villamayor gozan de la naturaleza de dominio público comunal. Y ello con el fundamento, en síntesis , de que el Ayuntamiento demandado, ha alterado la inicial calidad de bienes municipales comunales de los indicados montes, sin haberse ajustado al procedimiento señalado al efecto por la normativa vigente, constituida fundamentalmente por la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, Real Decreto Legislativo 781/1986 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, Real Decreto 1372/1986, en particular el art. 8º de este último. Y que el carácter comunal de los bienes discutidos se deduce de la prueba que aporta, y de la que unirá en periodo probatorio, que acredita que los montes en cuestión han gozado históricamente de esa condición comunal y que con ese carácter han venido siendo utilizados por el Ayuntamiento de Zaragoza, aunque ahora quiera desconocer esa postura actuando a través de los actos impugnados contra sus propios actos y el principio de confianza generado con esa anterior conducta.
El Ayuntamiento en la contestación a la demanda solicita la integra desestimación del recurso. Alega en sustancia como fundamento de su pretensión, que puede acreditar que esos bienes no han sido utilizados por el común de los vecinos de Villamayor, desde que pertenecen al Ayuntamiento de Zaragoza, sino que han sido cedidos a aquellos vecinos que lo han solicitado, mediante precio. Que la realidad del destino del bien debe imponerse a la apariencia formal, según jurisprudencia que cita, que numerosas sentencias de la jurisdicción civil han declarado la propiedad de particulares sobre fincas enclavadas en esos concretos montes, lo que es contrario a su carácter comunal. Y que, en cualquier caso se había producido una desafectación tácita conforme al art. 8º,5 del RCCL de 27 de Mayo de 1955, pues acreditará que, al menos desde el año 1950, los citados bienes no han sido utilizados comunalmente. Sin que la utilización del término concesión por el Ayuntamiento a la hora de ceder el aprovechamiento de esos bienes, tenga la transcendencia que el actor alega.
La sentencia hora recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad Cooperativa a que se viene haciendo referencia, argumentando, en síntesis, con expresa referencia a lo expuesto en los arts. 183, 186 y 187 de la Ley de Bases del Régimen Local, Texto Refundido aprobado por Decreto de 24 de Mayo de 1955, art. 79.3 de la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, y art. 2º del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, Decreto 1372/1986, y, con cita de variada jurisprudencia de este Alto Tribunal, que la nota que caracteriza los bienes comunales es la de que aprovechamiento corresponde al común de los vecinos, siendo tal comunidad de aprovechamiento y disfrute de tipo germánico o en mano común y, por tanto, indivisible e inalienable. Que el derecho de los vecinos a los aprovechamientos comunales configura un derecho real administrativo de goce, y cuya titularidad por aquellos en común, concurre con el dominio del Municipio o Entidad Local Menor, dando lugar a una propiedad compartida entre el Municipio y los vecinos, correspondiendo a aquel la administración, conservación y rescate de los mismos, así como la regulación y adecuación del disfrute y aprovechamiento, y a los vecinos el derecho a acceder al aprovechamiento.
Se sostiene en la sentencia que el examen de la prueba conduce a la indudable calificación como propio del denominado monte Realengo. Y que respecto del llamado Vedado, aunque históricamente tuviera la consideración de bien comunal, en palabras de la sentencia -fundamento 5, párrafo cuarto «...el aprovechamiento y disfrute del mismo....y al menos desde que ambos pasaron a pertenecer al Ayuntamiento de Zaragoza por la integración en esta ciudad del municipio de Villamayor, no ha correspondido en exclusiva a los vecinos de Villamayor ...el régimen de aprovechamiento.... ha sido en todo momento, desde entonces, el mismo que para los demás montes propiedad del Ayuntamiento de Zaragoza sin que ninguna preferencia tuvieran los vecinos de Villamayor, habiendo sido cultivado, mediante pago de un canon, tanto por los agricultores de este Barrio, como por otros de domicilio distinto, del término de Zaragoza, incluso de fuera de él; y por lo que respecta a los pastos, reservados antiguamente, en el caso del Monte Vedado, a los ganados de los vecinos de Villamayor, desde que pertenecen a Zaragoza se han venido adjudicando mediante subasta de libre concurrencia...».
De estas circunstancias saca la sentencia la consecuencia de que, aún admitiendo la condición de bien comunal que tuvo el Monte Vedado, el mismo perdió tal naturaleza con anterioridad a la entrada en vigor de la LBRL de 1985, al haber dejado de utilizarse durante mas de 25 años como bien comunal, y ello en aplicación del art. 8º,5 del RBCL de 1955. Concluyendo que las expresiones que se han usado (por el Ayuntamiento de Zaragoza) tales como «concesión administrativa» para referirse a la cesión mediante precio de los terrenos municipales, o de la de «aprovechamiento de bienes comunales» en los recibos que se expedían para el cobro de las cantidades a abonar por tales cesiones, no podían alterar la verdadera naturaleza de esos bienes y de las relaciones jurídicas que han determinado entre el Ayuntamiento y los cesionarios de esos terrenos.
En esta fase casacional, se aduce por la Sociedad Cooperativa Limitada, el Pueyo de Villamayor, y al amparo de lo prevenido en el núm. 4 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en la versión vigente a la fecha de los hechos, que se han infringido la jurisprudencia y las normas, citándose al efecto el art. 7º del Código Civil y doctrina jurisprudencial sobre la buena fé, abuso del derecho y teoría de los actos propios, en relación con la aplicación del art. 8º,5 RBCL, Decreto de 27 de Mayo de 1955 y arts. 8 y 100 del RBCL, Real Decreto de 13 de Junio de 1986. Si bien, es de tener en cuenta, que el actor limita el ámbito del recurso de casación a la parte de la sentencia que se refiere al monte Vedado, pues no discute la calificación de bien propio que el Tribunal de la primera instancia ha realizado respecto del monte Realengo. De modo que en el suplico del recurso de casación reduce su pretensión a lo que afecta al monte Vedado.
La base argumental del motivo casacional descrito la sitúa el recurrente en que para que se de la desafectación tácita, en los términos del art. 8º.5 RBCL de 1955, y puesto que por el Tribunal de la instancia ha sido calificado como comunal hasta la agregación en 1911 del pueblo de Villamayor a la ciudad de Zaragoza, es preciso acreditar que a partir de un determinado momento dichos bienes del monte Vedado, dejaron de utilizarse en sentido comunal y que esta nueva forma de utilización se mantuvo durante el plazo de veinticinco años. Siendo pues, en su opinión, decisivo que aparezca acreditado que en un determinado momento se había producido un cambio en el régimen de utilización, a través de unos hechos jurídicos evidentes y tangibles, exteriorizados de forma que puedan ser apreciados por los afectados, utilizando en su caso los remedios legales a su alcance. Lo que, según afirma, no se ha producido, pues a partir de la agregación a Zaragoza, el régimen de utilización de los bienes comunales (del Vedado) de Villamayor, no ha evidenciado un cambio de régimen, habiendo permanecido invariable. Todo lo mas se han producido alguna irregularidad en las condiciones del aprovechamiento exclusivamente imputables a la Administración, que solo a ésta deben perjudicar, según la jurisprudencia.
Alude luego a que a lo largo del expediente ha quedado probado que el aprovechamiento de los bienes comunales de Villamayor, se calificaba por el Ayuntamiento de Zaragoza de aprovechamiento por vía de concesión administrativa. Al efecto cita un escrito de la Alcaldía de Barrio de Villamayor dirigido al Ayuntamiento de Zaragoza, en 1992, calificando los terrenos indicados de comunales. También sostiene que hasta 1992 el Ayuntamiento de Zaragoza, en el Pliego de Condiciones que regía el aprovechamiento de esos bienes, calificaba la relación que ligaba a la Administración con los particulares, como concesión administrativa. Que el trabajo estadístico de Enero de 1992, del Ayuntamiento de Zaragoza incluye los bienes cuestionados como comunales . Que los recibos de los aprovechamientos girados por ese Ayuntamiento, desde 1951 a 1991, expresa que el concepto liquidado es de aprovechamiento de bienes comunales. Y que numerosas expresiones del Pliego son propias del régimen de concesión. Añade que el Monte Vedado no pagaba contribución rústica.
Sostiene, que ese cambio de actitud del Ayuntamiento supone contravenir la doctrina de los actos propios, contrariando la buena fe que ha de presidir toda actuación privada o pública, o el principio de confianza legítima.
El examen de las argumentaciones que respaldan el motivo casacional aducido por el recurrente y su comparación con el contenido de las actuaciones seguidas ante el Tribunal de la anterior instancia, y con el de la misma sentencia, demuestran, por una lado, una inadecuada utilización por el recurrente de la técnica propia de la casación, y, por otro, la inconsistencia de las infracciones legales que aduce si se quieren referir a la sentencia impugnada. En efecto, lo primero porque la vulneración de la doctrina de los actos propios, buena fe y principio de confianza mas bien parece dirigida a impugnar el contenido del acto municipal contra el que se dirige la demanda, cuyos argumentos reproduce en esta instancia, que a combatir los razonamientos esgrimidos por el Juzgador de la instancia en la resolución judicial contra la que se dirige la casación, según exige la letra de los arts. 99 y 100 de la LJCA, en la versión de la fecha de los hechos, y la lógica de la institución casacional en cuanto remedio dirigido a depurar la aplicación del Derecho sustantivo o procesal, hecha por el Tribunal de la instancia anterior. O incluso a atacar el contenido y valoración de la prueba que por ese otro Tribunal se realizó, al fijar los hechos de los que parte para aplicar las normas que conducen a la solución decisoria a la que llega. Y es así porque mal puede hablarse de infracción de la doctrina de la buena fe o de la confianza legítima en la actuación realizada por el Juzgador de la anterior instancia al dictar la sentencia, o de la de los actos propios, cuando esos principios y doctrina únicamente pueden ser referidos a la conducta de la Administración. Y porque, aunque forzando sus términos literales esa imputación se refiera a la sentencia, en cuanto que no había acogido las alegaciones al respecto que se vertieron en la demanda, solo cambiando los hechos que se dan como probados en la sentencia impugnada, podría otorgarse algún fundamento a lo que ahora alega el recurrente, dado que parte de que los bienes del monte Vedado de Villamayor, desde su incorporación a Zaragoza, en 1911, continuaron siendo utilizados en régimen comunal, sin que en ningún momento se acreditara la concurrencia de algún hecho jurídico tangible que demostrara el cambio de ese régimen al de propios, siendo así que, tal como se ha transcrito en esta misma sentencia recogiendo expresiones literales de la impugnada, se da probado por el Tribunal de la instancia, que desde que los bienes cuestionados pasaron a pertenecer al Ayuntamiento de Zaragoza, en todo momento, su régimen de aprovechamiento fue distinto del característico de comunales, pues, ni el cultivo de la tierra, ni el aprovechamiento ganadero, fueron atribuidos en exclusiva a los vecinos de Villamayor, ni tan siquiera a los de Zaragoza, sino que era de libre concurrencia, o se atribuía incluso a personas no domiciliadas en Zaragoza, y, eso durante al menos 25 años, con anterioridad a la vigencia de la LBRL, 7/1985.
Es decir, solo alterando los hechos que en la sentencia recurrida se consideraron probados y sustituyéndolos por otros que el actor propugna, podría llegarse a las consecuencias jurídicas que él postula. Y esto, pese a que realiza la impugnación sin alegar la infracción de las reglas probatorias sobre el valor de la prueba tasada, que sería el único cauce casacional para desvirtuar los hechos de la instancia, según exigencia de constante jurisprudencia de este Tribunal para conseguir esos fines. Y visto que la mera calificación de esos bienes como comunales en los recibos, o la alusión en los formularios reguladores de su anterior régimen al sistema de concesión, había de ceder frente a la realidad de la explotación no exclusiva de los vecinos de Villamayor, que es el dato relevante para la conceptuación como comunales de los bienes municipales -arts. 187, Ley Régimen Local de 1955, art. 5º,2,b RBCL de 1955, art. 79.3, LBRL de 1985 y art. 2º,3. RBCL de 1986. Sin que , en último lugar, , tenga relevancia la invocación de esos hechos jurídicos tangibles exteriorizadores del cambio del régimen de aprovechamiento, cuya falta de acreditación alega el recurrente, si se observa que en el p. 5º del art. 8º del RBCL, de 27 de Mayo de 1955, que estaba en vigor en la fecha de los hechos a que se atiene la sentencia impugnada, tajantemente se dice que la desafectación tácita se entenderá producida, si hubieran dejado de utilizarse los bienes durante veinticinco años en sentido comunal, sin necesidad de acto formal. Lo que es tanto como decir que el cambio de régimen se produce por el mero cambio de uso, sin necesidad de específicas formalidades que lo exterioricen.
Por lo expuesto procede la desestimación de la casación. Debiendo imponerse las costas al recurrente por ser ello preceptivo conforme al art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Sociedad Cooperativa El Pueyo de Villamayor, que actuó debidamente representada, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 14 de Octubre de 1993, dictada en su recurso núm. 163/1992, sobre Pliego de Condiciones que regirá el concierto directo para adjudicación en arrendamiento de terrenos municipales para cultivo y siembra.
Se imponen al recurrente las costas de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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