STS, 17 de Diciembre de 2003

PonenteD. Rafael Fernández Valverde
ECLIES:TS:2003:8154
Número de Recurso6231/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución17 de Diciembre de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6231/1999 interpuesto por D. Luis Pablo , representado por la Procuradora Dª. Montserrat Sorribes Calle y asistido por Letrado, siendo parte recurrida ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 28 de mayo de 1999 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en Recurso Contencioso-administrativo nº 371/1997 sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 371/1997, promovido por D. Luis Pablo , y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre aprobación de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre en tramo costa de los términos municipales de Plencia, Barrica y Gatica (Vizcaya).

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de mayo de 1999, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: 1º No tener por personada en calidad de demandante en este recurso a Dª. María Teresa .

  1. Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Montserrat Sorribes Calle, en nombre y representación de D. Luis Pablo contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 21 de febrero de 1997, por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos cinco mil novecientos ochenta y ocho metros, que comprende la margen izquierda de la Ría de Plencia, desde loa presa de Arbina hasta la pasarela peatonal incluida, en los términos municipales de Plencia, Barrica y Gatica (Vizcaya).

  2. Desestimar las demás peticiones del recurrente, sin hacer imposición de costas.".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la parte recurrente se presentó, en fecha de 25 de junio de 1999, escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de junio de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 13 de septiembre de 1999 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara, en definitiva sentencia casando la sentencia recurrida, la anule junto a los actos administrativos que confirmaba y, en su lugar, dicte otra declarando que nula y sin efecto alguno Resolución del Ministerio de Medio Ambiente, de 21 de febrero de 1.997, que aprueba el deslinde de la margen izquierda de la Ría de Plencia, término municipal de Plencia, Gatica y Barrica (Vizcaya), con imposición de costas de la instancia a la otra parte.

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de octubre de 2000, ordenándose también, por providencia de 14 de noviembre de 2000, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ABOGADO DEL ESTADO) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 10 de enero de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia confirmando pues íntegramente la sentencia de instancia y los actos impugnados, por ser justos y conformes a Derecho, con condena en costas de la parte recurrente.+

SEXTO

Por providencia de fecha 12 de noviembre de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de diciembre de 2003, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 28 de mayo de 1999, y en su recurso contencioso administrativo nº 371/97, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Luis Pablo contra la Orden Ministerial del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 21 de febrero de 1997, que aprobó el acta de deslinde de 20 de octubre de 1993 y los Planos del Proyecto de Deslinde de la misma fecha, en los que se define el dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 5.988 metros que comprende la margen izquierda de la Ría de Plencia, desde la presa de Arbina hasta la pasarela peatonal incluida, en los términos municipales de Plencia, Barrica y Gatica (Vizcaya).

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y confirmó el deslinde impugnado, desestimando las demás peticiones del recurrente.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. La sentencia de instancia parte de la base de la previa identificación por parte de la Administración de los terrenos afectados, señalando que esta «si bien sucintamente, ha identificado la situación y la realidad jurídica de los terrenos controvertidos, dando una explicación del alcance de las concesiones que, en su día, se otorgaron».

  2. Que, desde el punto de vista jurídico, «la cuestión que se plantea en la demanda, a juicio de la Sala, es una cuestión de derecho: determinar si el concesionario primitivo y el actor en calidad de causahabiente del mismo, tenía en el momento de la concesión un título administrativo suficiente para sostener, como pretende, la desafectación implícita o por consumación de efectos, derivada de la desecación, para una vez degradado el dominio público, adquirir la propiedad, en pleno dominio privado de los terrenos controvertidos».

  3. Se parte en la sentencia de instancia, para resolver tal cuestión, de la inscripción registral de la finca (nº NUM000 ), en la que se contiene el régimen concesional de la misma, otorgada por Real Orden del Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, de fecha de 17 de abril de 1903, en la que se resolvió la solicitud promovida por D. Luis Pablo para que fuera autorizado el saneamiento de una marisma en la margen izquierda de la Ría de Plencia, con destino al establecimiento de unos almacenes para servicio de un molino de mareas de su propiedad. Lo autorizado por la Real Orden, según reza la sentencia de instancia, fue «el expresado aprovechamiento con sujeción a las siguientes condiciones». En concreto, se transcribe la cláusula séptima de la concesión en la que se lee que «esta concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y el perjuicio de tercero, con arreglo a todas las prescripciones de la Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1867 y de la especial de Puertos de 7 de mayo de 1888 y a todas las demás disposiciones vigentes en la materia de que se trata». A la conclusión que llega la sentencia de instancia es que es «el título de la concesión el que determina, de cumplirse las condiciones establecidas en la misma, los eventuales derechos que puede adquirir el concesionario».

  4. Que «el diferente régimen de los derechos derivados de las concesiones otorgadas para la desecación de las marismas por la legislación anterior a la Ley de Costas de 1969, ha sido estudiado en reiteradas ocasiones por el Consejo de Estado», recogiendo la síntesis que al respecto se efectuó en el Dictamen 49.644, de 11 de diciembre de 1986, y llegado a la conclusión que «de todo ello cabe deducir que ha de ser el título constitutivo el que determine el alcance y los efectos de la concesión, siendo posible, en algunos casos, como razona el Consejo de Estado ... que, no cabría declarar la caducidad de una concesión en que se ha producido la conversión jurídica, por cuanto no cabe declarar la caducidad de la concesión que ya no existe, que ha cumplido la razón de interés público que justificó la concesión desde el mismo momento en que se produjo la desecación. En los demás casos, sin embargo, el título concesional nunca ha desaparecido».

  5. Tras hacer referencia al criterio que «parece desprenderse» de la SSTS de 9 de octubre de 1992 y 16 de julio de 1993, expone que «en ellas se señala que las concesiones otorgadas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1988 para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada».

  6. Sin embargo, partiendo de lo anterior «en el presente caso la simple lectura de las cláusulas de la concesión de 1903 revelan que se trataba de una autorización para sanear una marisma con destino al establecimiento de unos almacenes para el servicio de un molino de mareas propiedad del solicitante, indicándose que la concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y el perjuicio de tercero». Tales expresiones son interpretadas por la Sala de instancia en el sentido de que «no permiten deducir, en términos de racionalidad, que se haya producido una desafectación por degradación o consumación, con la consiguiente conversión en propiedad privada», pues «las inscripciones registrales ... no pueden ignorar esta realidad, primitiva y legitimadora causa de todas las situaciones jurídicas posteriores, las cuales no pueden desconocer el carácter demanial de los bienes»; resultado tal razonamiento «coherente con la Disposición Transitoria Segunda, apartado segundo, pues, además de advertirse el respeto a las situaciones jurídicas derivadas de una cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de la Ley 22/1988, en sus propios términos, se advierte que los terrenos ganados al mar y desecados en su ribera, sin título administrativo suficiente, continuarán siendo de dominio público».

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto D. Luis Pablo recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, que no puede prosperar, como veremos tras analizarlos en forma pormenorizada.

CUARTO

En el primer motivo, se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por entender que la sentencia recurrida (a) no resuelve todas las cuestiones planteadas en el pleito, y, (b) por otra parte, se pronuncia sobre cuestiones pacíficas entre las partes y que no fueron objeto de debate, alegando la infracción del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, así como el 67 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

El motivo debe ser rechazado.

En relación con tal cuestión expone la parte recurrente que «la parte fundamental de la alegación -en demanda y conclusiones-- se refría a la motivación y alcance del deslinde, en el sentido de que del expediente se deducían contradicciones importantes sobre dichas cuestiones» tales como la relativa a si el deslinde afectaba a las antiguas concesiones y la delimitación con precisión de la antigua ribera del mar; cuestiones respecto de las que no se pronuncia la sentencia de instancia que, sin embargo, incidiendo en «incongruencia activa», se pronuncia sobre cuestiones que no fueron objeto de debate, por cuanto, según manifiesta, ni la representación estatal cuestionó la titularidad privada de los terrenos del recurrente, ni, en particular, las concretas condiciones de la concesión otorgada, como la relativa al destino de los terrenos ganados al mar, motivo por el cual no pudo argumentar respecto de una objeción desconocida, introduciendo, en realidad, la sentencia recurrida un nuevo campo de debate.

Ambos aspectos hemos de tratarlos de forma diferenciada:

  1. El Tribunal Constitucional viene con reiteración declarando -por todas y como mas reciente STC 91/2003, de 19 de mayo--, que una consolidada jurisprudencia, que arranca al menos de la STC 20/1982, de 5 de mayo, ha perfilado el vicio de incongruencia omisiva o "ex silentio". «Con arreglo a esta doctrina constitucional hemos advertido repetidamente que el vicio de incongruencia, que se califica por la existencia de un "desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido" (SSTC 136/1998, de 29 de junio, y 29/1999, de 8 de marzo), "entraña una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva siempre y cuando esa desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal" (SSTC 215/1999, de 29 de noviembre, y 5/2001, de 15 de enero). Lo que en el supuesto de la incongruencia omisiva o "ex silentio", que aquí particularmente importa, se produce cuando "el órgano judicial deja sin respuesta a alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales" (SSTC 124/2000, de 16 de mayo, 186/2002, de 14 de octubre, y 6/2003, de 20 de enero).

    Por ello hemos advertido igualmente que, para determinar si existe incongruencia omisiva en una resolución judicial, no basta genéricamente con confrontar la parte dispositiva de la Sentencia con el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos (partes) y objetivos (causa de pedir y "petitum"), a fin de comprobar si el órgano judicial dejó imprejuzgada alguna cuestión, sino que, además, "es preciso ponderar las circunstancias realmente concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva" (SSTC 5/2001, de 15 de enero, 237/2001, de 18 de diciembre, y 27/2002, de 11 de febrero). Pues la exigencia de congruencia "no comporta que el Juez haya de quedar vinculado rígidamente al tenor literal de los concretos pedimentos articulados por las partes en sus respectivos escritos forenses o a los razonamientos o alegaciones jurídicas esgrimidas en su apoyo" (STC 182/2000, de 10 de julio)».

    Como se ha expresado, la parte recurrente se queja, para fundamentar este aspecto del motivo esgrimido, de no haber recibido respuesta en la sentencia de la Sala de instancia en relación con «la parte fundamental de la alegación -en la demanda y en el escrito de conclusiones-- (que) se refería a la motivación y alcance del deslinde, en el sentido de que del expediente se deducían contradicciones importantes sobre dichas cuestiones», tales como la relativa a si el deslinde afectaba a las antiguas concesiones y la delimitación con precisión de la antigua ribera del mar. En el desarrollo de la fundamentación del motivo la recurrente reproduce las alegaciones contenida en el escrito de conclusiones.

    Debe, sin embargo, señalarse que lo planteado por la recurrente no son otra cosa que sus dudas - que concreta en forma de reiteradas preguntas-- acerca de diversos aspectos sobre el desarrollo del trámite procedimiental del deslinde, con referencia a los informes obrantes en el mismo, al reportaje fotográfico, a los que denomina "cambios de criterio", a las diferencias con la margen derecha de la ría, etc., mas, todo ello, sin referencia concreta a la fundamentación de la resolución que constituye el objeto de la pretensión articulada en el recurso jurisdiccional. Basta, sin embargo, con observar el apartado 2 del Considerando de la Orden Ministerial para comprobar «los criterios utilizados para definir el límite interior de la línea de deslinde», criterios que no se establecen de forma generalizada sino en relación concreta con cada uno de los tramos a los que el deslinde se extiende. Tales criterios son reproducidos en le sentencia de instancia, la cual se ocupa en primer término (FJ Sexto), tras despejar una situación procesal que no es del caso, de «la falta de motivación, la arbitrariedad y eventual discrecionalidad imputada a la resolución», señalando al respecto que «si bien sucintamente, ha identificado la situación y la realidad jurídica de los terrenos controvertidos, dando una explicación del alcance de las concesiones que, en su día, se otorgaron»; añadiendo, en relación con la supuesta arbitrariedad del deslinde en la margen derecha de la ría, que «no se indica en qué medida se ha podido esta producir»; y recordando que «el acto de deslinde, en cada caso concreto, responde, como ha reconocido el propio actor, a la realidad física y a la situación jurídica de cada parcela o terreno».

    Es pues evidente, que existe mas que una desestimación tácita de las mencionadas argumentaciones de la parte recurrente que hacen inviable la incongruencia omisiva pretendida, debiendo recordarse, además, que «para apreciar esta lesión constitucional debe tenerse en cuenta que no toda ausencia de pronunciamiento expreso sobre las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, debiendo distinguirse a estos efectos entre las alegaciones aducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas, pues mientras respecto de las primeras no se hace necesaria para la satisfacción del referido derecho fundamental una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, pudiendo bastar una respuesta global o genérica al problema planteado, respecto de las pretensiones la exigencia de una respuesta expresa se muestra obligada, aun cuando se admite excepcionalmente la desestimación tácita de la pretensión siempre que del conjunto de los razonamientos incluidos en la resolución y de las circunstancias concurrentes en el caso pueda inferirse razonablemente que el órgano judicial tuvo en cuenta la pretensión y, examinándola, tomó la decisión de desestimarla, omitiendo sólo el pronunciamiento expreso pero no la decisión desestimatoria» (SSTC 91/1995, 56/1996, 58/1996, 85/1996, 26/1997, 30/1998, 1/1999, 45/2003, entre otras muchas).

  2. Desde una segunda perspectiva plantea la recurrente, en apoyo del motivo esgrimido, la que denomina «incongruencia activa», por cuanto, según se expresa, la sentencia de instancia se pronuncia sobre cuestiones que no fueron objeto de debate, pues ni la representación estatal cuestionó la titularidad privada de los terrenos del recurrente, ni, en particular, las concretas condiciones de la concesión otorgada.

    La denominada incongruencia "extra petitum", se da (STC 92/2003, de 19 de mayo) «cuando el pronunciamiento judicial recaiga sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar las alegaciones pertinentes en defensa de sus intereses relacionados con lo decidido, provocando su indefensión al defraudar el principio de contradicción (SSTC 154/1991, de 10 de julio, 172/1994, de 7 de junio, 116/1995, de 17 de julio, 60/1996, de 15 de abril, y 98/1996, de 10 de junio, entre otras)». Por otra parte la STC 45/2003, de 3 de marzo había señalado que «asimismo hemos declarado que la incongruencia por exceso o "extra petitum" es un vicio procesal que se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones en el proceso. La incongruencia "extra petitum" constituye siempre una infracción del principio dispositivo y de aportación de parte que impide al órgano judicial, en los procesos presididos por estos principios, pronunciarse o decidir sobre las pretensiones que no hayan sido planteadas por las partes, al ser éstas las que, en su calidad de verdaderos "domini litis", conforman el objeto del debate o "thema decidendi" y el alcance del pronunciamiento judicial. Este deberá adecuarse a lo que fue objeto del proceso, delimitado, a tales efectos, por los sujetos del mismo (partes), por lo pedido ("petitum") y por los hechos o la realidad histórica que sirve como razón o causa de pedir ("causa petendi"). Todo lo cual no comporta que el Juez deba quedar vinculado rígidamente al tenor literal de los concretos pedimentos articulados por las partes en sus respectivos escritos forenses o a los razonamientos o alegaciones jurídicas esgrimidas en su apoyo, pues, por un lado, el principio «iura novit curia» permite al Juez fundar su fallo en los preceptos legales o en las normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque no hayan sido invocados por los litigantes; y, por otro, el órgano judicial sólo está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones deducidas, tal y como hayan sido formalmente presentadas por los litigantes, de modo que no existirá la incongruencia "extra petitum" cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no haya sido formal o expresamente formulada, resulte implícita o sea consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso. Desde la perspectiva constitucional este Tribunal ha venido declarando reiteradamente que, para que la incongruencia por exceso adquiera relevancia constitucional y pueda ser constitutiva de una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, se requiere que la desviación o el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones, por conceder más de lo pedido ("ultra petitum") o algo distinto de lo pedido ("extra petitum"), suponga "una completa modificación de los términos en que se produjo el debate procesal" (STC 20/1982, de 5 de mayo, F. 1) causante de indefensión para las partes por haberse dictado un fallo extraño a sus respectivas pretensiones, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidos oportunamente en el proceso y respecto de los cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones y los argumentos que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales (SSTC 20/1982, de 5 de mayo, F. 1; 86/1986, de 25 de junio, F. 3; 29/1987, de 6 de marzo, F. 3; 142/1987, de 23 de julio, F. 3; 156/1988, de 22 de julio, F. 2; 369/1993, de 13 de diciembre, F. 3; 172/1994, de 7 de junio, F. 2; 311/1994, de 21 de noviembre, F. 2; 91/1995, de 19 de junio, F. 4; 189/1995, de 18 de diciembre, F. 3; 191/1995, de 18 de diciembre, F. 3; 60/1996, de 15 de abril, F. 5; 9/1998, de 13 de enero, F. 2; 29/1999, de 8 de marzo, F. 2; 182/2000, de 10 de julio, F. 3, entre otras muchas)».

    También desde esta segunda perspectiva ha de rechazarse el motivo esgrimido por la recurrente. Lo que hemos de examinar, en consecuencia, es si la Sala de instancia se ha excedido en su jurisdicción al confirmar el acto impugnado por entender que el terreno al que el recurso se contrae, sito en la margen izquierda de la Ría de Plencia, y antiguamente desecado en virtud de concesión otorgada por Real Orden del Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, en fecha de 17 de abril de 1903 (con destino al establecimiento de unos almacenes para servicio de un molino de mareas), no era dominio público, sino propiedad privada en los términos que en la sentencia impugnada se recogen, y antes reseñados.

    La Sala de instancia, debe concretarse, no ha declarado la propiedad de terreno alguno, sino que se ha limitado, en los términos expresados, a confirmar el deslinde impugnado porque la Administración ha justificado debidamente que los terrenos incluidos en el deslinde constituyan dominio público, según la definición del mismo en la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio.

    Como la Sala viene señalando con reiteración, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en consecuencia, no puede resolver cuestiones de propiedad, pero sí decidir si un deslinde realizado por la Administración es o no conforme con los criterios expresados por la Ley de Costas para definir el dominio público, y también declarar si la Administración ha justificado o no la inclusión de unos terrenos en los criterios legales.

    Argumenta la parte recurrente, para fundamentar el motivo de casación que atribuye a la Sala una incongruencia activa, que la argumentación de la entidad recurrente consistió exclusivamente en afirmar que los terrenos ganados al mar con motivo de las obras de desecación, en virtud de previa concesión a perpetuidad, quedaron desafectados del dominio público y se convirtieron en propiedad privada, de conformidad con la legislación, doctrina del Consejo de Estado y jurisprudencia que citaba; y, sin embargo, la sentencia de instancia, en su Fundamentos Octavo y Noveno «se aparta de tal planteamiento, abriendo una vía de debate ajena a la planteada por las partes, superando, incluso, el límite de acuerdo entre ellas».

    No debe entender así. Lo que la sentencia de instancia realiza en los Fundamentos Jurídicos que se citan, es, justamente, un examen de la doctrina del Consejo de Estado así como de la jurisprudencia de este Tribunal que se citan (SSTS 9 de octubre de 1992 y 16 de julio de 1993), mas todo ello desde la perspectiva que, de forma fundamental, destaca la sentencia, según la cual «ha de ser el título constitutivo el que determine el alcance y los efectos de la concesión, siendo posible, en algunos casos, como razona el Consejo de Estado ... que, no cabría declarar la caducidad de una concesión en que se ha producido la conversión jurídica, por cuanto no cabe declarar la caducidad de la concesión que ya no existe, que ha cumplido la razón de interés público que justificó la concesión desde el mismo momento en que se produjo la desecación. En los demás casos, sin embargo, el título concesional nunca ha desaparecido».

    Como dijimos en las SSTS de 15 de marzo, 16 de abril, 28 de mayo, 4, 10 y 30 de junio, y, 22 y 23 de septiembre de 2003, aunque es cierto que la razón determinante de la anulación del acto administrativo impugnado, en aquellos supuestos, no era otro que la transformación del dominio público en propiedad privada cuando en las concesiones a perpetuidad se ha cumplido la finalidad primordial de desecar y sanear las marismas aunque el terreno no se destine al fin mediato previsto en el título concesional, sin embargo tal justificación no supone invadir ámbitos reservados a la jurisdicción del orden civil, sino una mera aplicación del régimen jurídico de esas concesiones, sobre lo que necesariamente se debió pronunciar la Sala para decidir si el acto impugnado fue o no ajustado a derecho.

QUINTO

Como segundo motivo, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, alega la infracción de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2 de la Ley 22/1988, de Costas, y ello por entender que era evidente la intención del legislador de respetar las situaciones jurídicas surgidos de los títulos administrativos anteriores a la Ley, lo que, en el supuesto de autos implicaba la perpetuidad de las transmisión del suelo y el carácter privado del mismo.

Se trata de un idéntico motivo de casación al que ya recibió respuesta en las Sentencias de esta Sala (Sección Tercera) de 8 de julio de 2002 (recurso de casación 5003/1996) y 31 de diciembre de 2002 (recurso 3098/1997), y en las de esta Sala y Sección Quinta de 14 de marzo de 2003 (recurso 9247/1996), 3 de junio de 2003 (recurso 6412/1997), 22 de septiembre de 2003 (recurso 9416/1997) y 24 de octubre de 2003 (recurso 2852/1999), entre otras, cuya doctrina, al no existir razones para cambiarla, debemos seguir en aras de los principios de seguridad jurídica e igualdad de trato en aplicación de la ley, por lo que nos limitaremos a sintetizar lo entonces declarado.

Como se expresó en aquellas sentencias, el precepto clave para solucionar los litigios relativos a las concesiones para saneamiento de marismas litorales, otorgadas antes de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley, llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación; mientras que, por otra parte, la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada, o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno, o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada.

De entre estos supuestos, por lo que aquí interesa, debemos destacar las concesiones «cuyo objeto no es sólo el saneamiento de la marisma, sino también una finalidad específica de utilización (cuando este destino singular, por su interés público, no resulte indiferente para la Administración del Estado) que sigue siendo la causa o razón de ser determinante de la pervivencia de la concesión, como lo fue de su otorgamiento, una vez que se han llevado a cabo las obras de desecación»; pues bien (STS 8 de julio de 2002) «en todos estos supuestos, no hay realmente transferencia de la propiedad de los terrenos públicos a manos privadas: el demanio no se transmuta en patrimonio de particulares. Subsiste, por el contrario, aquello que resulta propio de toda concesión demanial, esto es, el uso exclusivo del dominio público por parte del concesionario. El hecho de que este uso exclusivo se otorgue a perpetuidad (sujeto a la condición resolutoria de que se mantenga el cumplimiento de determinadas prescripciones insertas en el clausulado del otorgamiento) no empece a la pervivencia de la relación propia concesional».

En todo caso, pues, la importancia del título constitutivo es obvia, pues a él habrá de estarse para discernir el alcance y los efectos de la concesión misma. Como señalamos en la STS de 22 de septiembre de 2003, «es necesario, en definitiva, conocer el significado y alcance del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, para sanear y desecar marismas, a fin de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos».

En el caso enjuiciado, la Sala de instancia ha recogido en su sentencia los términos o condiciones del título concesional, relevantes para el enjuiciamiento del presente litigio, según el mismo aparece incorporado a la inscripción registral del terreno en el Registro de la Propiedad nº 11 de los de Bilbao, al Libro 13 de Plencia, Tomo 520 del Archivo, Finca 468, Inscripción Primera.

Debe comenzarse señalando que en la citada Real Orden del Ministro de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, de fecha de 17 de abril de 1903, se resolvió la solicitud promovida por D. Luis Pablo para que fuera autorizado el saneamiento de una marisma en la margen izquierda de la Ría de Plencia, con destino al establecimiento de unos almacenes para servicio de un molino de mareas de su propiedad. En concreto lo autorizado por la Real Orden fue «el expresado aprovechamiento con sujeción a las siguientes condiciones», en las que se regularon los requisitos, técnicos (proyecto y planos) y de otra índole (sistema de vigilancia y control administrativo) necesarios para llevar a cabo el saneamiento de los terrenos de marisma. En concreto, en la cláusula séptima de la concesión se lee que «esta concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y el perjuicio de tercero, con arreglo a todas las prescripciones de la Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1867 y de la especial de Puertos de 7 de mayo de 1888 y a todas las demás disposiciones vigentes en la materia de que se trata», y, finalmente, en la décima se indica que «la falta de cumplimiento de cualquiera de estas condiciones dará lugar a la caducidad de la concesión y llegado este caso el concesionario se obliga a dejar las cosas en el mismo ser y estado que hoy tienen, sin derecho a indemnización de ninguna especie».

De la literalidad de dichas cláusulas del título concesional y de su finalidad se deduce que, por más que la concesión se otorgase a perpetuidad, dejaba a salvo el derecho de propiedad e imponía al concesionario deberes incompatibles con la transformación del demanio en propiedad privada, de cuyo alcance y significado se deduce que excluye la desafectación del terreno. Esto es, nada hay en el título que permita suponer que, una vez ejecutadas las correspondientes obras, el concesionario obtendría la propiedad del terreno desecado.

Estamos, además, ante un supuesto en que el título concesional excluye implícitamente la transformación del dominio público en privado, por lo que, según la mencionada doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, la relación concesional pervive, de manera que, en aplicación de lo establecido en la aludida Disposición Transitoria 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no hubo transformación del dominio público en propiedad privada a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad, por lo que el motivo de casación examinado no debe prosperar, porque el Tribunal "a quo" no ha infringido, lo dispuesto en la citada Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

En consecuencia, el Tribunal "a quo" no ha infringido, lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

SEXTO

Como tercer motivo, se alega por la recurrente, al amparo del artículo 88.c) -en realidad d)- de la Ley Jurisdiccional la infracción de la jurisprudencia surgida en torno a las concesiones administrativas que tenían por objeto el saneamiento de marismas y consiguiente aprovechamiento de terrenos ganados al mar, citando al respecto las SSTS de 7 de febrero de 1984, 9 de octubre de 1992 y 16 de julio de 1993, aunque limita sus argumentaciones a las dos últimas.

Baste en relación con tal motivo señalar que ambas sentencias fueron tomadas en consideración por la Sala de instancia, citándolas en su fundamento jurídico noveno y exponiendo, en relación con las mismas, que «en ellas se señala que las concesiones otorgadas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1988 para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada». Sin embargo, a continuación, señala la sentencia impugnada, partiendo de lo anterior, que «en el presente caso la simple lectura de las cláusulas de la concesión de 1903 revelan que se trataba de una autorización para sanear una marisma con destino al establecimiento de unos almacenes para el servicio de un molino de mareas propiedad del solicitante, indicándose que la concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y el perjuicio de tercero». Tales expresiones son interpretadas por la Sala de instancia en el sentido de que «no permiten deducir, en términos de racionalidad, que se haya producido una desacfectación por degradación o consumación, con la consiguiente conversión en propiedad privada», pues «las inscripciones registrales ... no pueden ignorar esta realidad, primitiva y legitimadora causa de todas las situaciones jurídicas posteriores, las cuales no pueden desconocer el carácter demanial de los bienes»; resultado tal razonamiento «coherente con la Disposición Transitoria Segunda, apartado segundo, pues, además de advertirse el respeto a las situaciones jurídicas derivadas de una cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de la Ley 22/1988, en sus propios términos, se advierte que los terrenos ganados al mar y desecados en su ribera, sin título administrativo suficiente, continuarán siendo de dominio público».

No concurren, pues, dada la disparidad de situaciones que la sentencia destaca, las condiciones necesarias para la vulneración jurisprudencial en que pretende fundamentarse el motivo, que también debe ser rechazado.

SEPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 6231/1999, interpuesto por D. Luis Pablo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de fecha 28 de mayo de 1999, en su Recurso Contencioso-administrativo 371 de 1997, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. SR. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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