STS, 10 de Febrero de 2004

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Santiago contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud de homologación de la autorización expedida por el Colegio de Médicos de la Provincia de Buenos Aires (República Argentina) a utilizar el título de especialista en Cirugía Plástica y Reparadora al español de Médico especialista en Cirugía Plástica y Reparadora, ampliado luego a la Resolución del Secretario de Estado de Universidades, Investigación y Desarrollo de 9 de septiembre de 1996, dictada por delegación, que acordó dejar en suspenso la resolución del expediente hasta la superación de una prueba teórico-práctica, actos que anulamos, por ser contrarios a derecho, declarando el derecho del demandante a la homologación de aquella autorización al título español de Médico especialista en Cirugía Plástica y Reparadora. Sin hacer expresa imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Abogado del Estado presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia que anule la de instancia y confirme el acto administrativo por ser conforme a derecho.

Admitido el recurso, se dio traslado del mismo al Procurador Don Felipe Ramos Arroyo, en nombre de D. Santiago , para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que se decrete la inadmisión del recurso al amparo del artículo 100.2.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y en otro caso se desestime el recurso de casación planteado, con confirmación de la sentencia impugnada; en ambos supuestos con expresa condena en costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 3 de febrero de 2004.

D. Santiago interpuso recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo (acreditada mediante certificación de acto presunto), de su solicitud de que se le homologase el título de Especialista en Cirugía Plástica expedido por el Colegio de Médicos de la Provincia de Buenos Aires de 30 de junio de 1994 de la República Argentina al título español de Médico Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora. En el expediente administrativo figuran dos informes de la Comisión Nacional de la Especialidad: El primero, de 16 de diciembre de 1994, que expresa su opinión desfavorable a la homologación solicitada y somete la evaluación final a una prueba teórico-práctica y el segundo, de 14 de junio de 1996 estima que el candidato debe realizar una prueba teórico-práctica.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 6 de mayo de 1998, por la que estimó el recurso, anuló el acto impugnado por ser contrario a derecho y declaró el derecho del demandante a la homologación del título español de Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora.

La sentencia recurrida se basa en los siguientes razonamientos, concretados en el fundamento jurídico cuarto:

1. La inaplicación del artículo 2 del Convenio hispano-argentino, en cuanto reservado a "títulos académicos", no supone sin más la desestimación del recurso contencioso-administrativo, ya que lo que aquéllo trae consigo no es sino la aplicación de la normativa general sobre homologación de títulos, constituida por el Real Decreto 86/1987 y normas de desarrollo citadas. Precisamente, entre éstas debe destacarse la Orden de 14 de octubre de 1991 por la que se regulan las condiciones y el procedimiento de homologación de los títulos extranjeros de Farmacéuticos y Médicos especialistas por los correspondientes títulos oficiales españoles, aplicable al supuesto de autos y a la que también alude el demandante para fundar su pretensión.

2. Dicha Orden, a fin de evaluar la equivalencia de la formación que acredita el título extranjero cuya homologación se pretende en España con la que proporciona el correspondiente título español, encarga a un órgano técnico, cual es la Comisión Nacional de la Especialidad, la emisión de un informe debidamente motivado sobre dicha formación científica, teórica y práctica sobre los siguientes extremos: a) correspondencia entre la duración del programa formativo acreditado por el solicitante y el establecido oficialmente en España; b) correspondencia entre los contenidos de ambos programas formativos, valorando si el acreditado por el interesado capacita para la adquisición de los conocimientos y habilidades propios de la especialidad, así como de la responsabilidad del ejercicio profesional y si en el mismo se cumplen los objetivos generales fijados en el programa formativo español; y c) valoración, en su caso, de las actividades científicas y académicas realizadas por el solicitante relacionadas con la especialidad cuya homologación se solicita (punto décimo de la Orden). A la vista de ello, el informe puede ser favorable, desfavorable o con condicionamientos: a la superación de una prueba teórico-práctica (punto decimotercero, número 1 de la Orden) o a la realización de un período formativo complementario (punto decimotercero, número 2 de dicha Orden).

3. En el supuesto de autos existen dos informes de la Comisión Nacional de la Especialidad, coincidentes en su conclusión de que la homologación debe condicionarse a la superación de una prueba teórico-práctica. En el primero de ellos, más amplio y motivado, de 16 de diciembre de 1994, cabe destacar que se admite la correspondencia en la duración de los programas formativos, afirmando también la correspondencia en los contenidos de ambos programas, pero en los apartados referidos a la correspondencia de los contenidos valorando la capacitación para la adquisición de la responsabilidad en el ejercicio profesional, valoración del cumplimiento de los objetivos generales fijados en el programa formativo español en el realizado por el solicitante y otras observaciones, se advierte de la existencia de "dudas razonables al comprobar este expediente con el de D. Luis... de la misma ciudad de Buenos Aires y con diferente título". El posterior informe de 14 de junio de 1996, se limita a ratificar lo anterior.

4. Pues bien, entiende la sentencia recurrida que los obstáculos puestos por la Comisión Nacional de la Especialidad y recogidos luego en la resolución impugnada a la homologación solicitada no pueden ser atendidos. Por una parte, las dudas que se manifiestan van más allá de lo que, en virtud de lo dispuesto en la Orden aplicable, debía versar el informe de la Comisión, que reconoce la equivalencia en la duración y en los contenidos y sin concretar porqué alberga esas "dudas" ante dos titulaciones que parecen distintas. Pero es que, según obra en el expediente administrativo, la propia Administración advirtió en su comunicación a la citada Comisión en fecha 13 de junio de 1996 que la Orden de 14 de octubre de 1991 "entre los supuestos que contempla para condicionar la homologación de un título a la realización de prueba teórico-práctica, no contiene previsión alguna respecto a las posibles dudas que pueda plantear el mismo, sino que alude exclusivamente a la falta de equivalencia en la formación acreditada", cual resulta efectivamente de la lectura de dicha norma y aunque tanto la citada Comisión como la resolución expresa impugnada hagan caso omiso de ello.

5. Por ello se llega a la conclusión que admitida sustancialmente la equivalencia en la duración y contenidos de la formación proporcionada por el título que se pretende homologar, no observándose indicios de que cuestionen la legitimidad de la autorización aportada, y siendo rechazables los obstáculos opuestos por la Comisión Nacional de la Especialidad y a la postre, recogidos por la resolución impugnada, en cuanto imponen un condicionamiento previsto para supuestos que no concurren en el caso examinado, procede reconocer el derecho del demandante a la homologación solicitada, no ya en virtud de lo dispuesto en el Convenio con Argentina, inaplicable, sino a tenor de lo establecido en la normativa general sobre homologaciones.

El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, ha promovido el presente recurso de casación, al que se opone D. Santiago .

La jurisprudencia de esta Sala y Sección , en las sentencias de 4 de diciembre de 2003 (casación nº 3550/98), 19 de diciembre de 2003 (casación nº 5029/98) y 19 de enero de 2004 (casación nº 6861/98) han analizado supuestos semejantes al aquí planteado, relacionados con el Título de Médico Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora expedido por el Colegio de Médicos de la Provincia de Buenos Aires, en el que la Comisión Nacional de la Especialidad había informado que la formación que realizó el homologante en la República Argentina no es equiparable a la exigida en nuestro país, porque no implicó una formación que garantiza la integración responsable, progresiva y evaluada en las actividades desarrollada por el médico en formación en los distintos Servicios Hospitalarios y reiteraremos aquí, en lo procedente, las razones expresadas en dichas sentencias, tanto por aplicación del principio de unidad de doctrina como por entender que se ajustan al ordenamiento jurídico.

D. Santiago aduce que el recurso de casación incurre en la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 100.2.b) de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), ya que la Administración del Estado no menciona los preceptos concretos y específicos del Real Decreto 86/1.987 y de la Orden de 14 de octubre de 1.991 que considera vulnerados.

La casación es un recurso extraordinario y limitado en el que destaca en forma relevante la exigencia de que sólo puede ser articulado por alguno de los motivos que señala en forma taxativa el artículo 95 de la Ley 10/92 aplicable en este caso. El artículo 100.2 b) de la LJCA nos ordena por ello que declaremos la inadmisión del recurso en el caso de que "el motivo o motivos invocados en el escrito de interposición no se encuentran comprendidos entre los que se relacionan en el artículo 95".

Como dijimos en la sentencia de 28 de enero de 1999 el recurso de casación no nos traslada el conocimiento plenario del proceso sustanciado en la instancia, sino sólo con el alcance limitado que resulta de la concurrencia de los motivos enumerados en el artículo 95.1 de la LJCA.

El motivo o motivos que se articulan en una casación son la causa determinante de la impugnación de la sentencia y salvo excepciones muy contadas - que no son del caso - este Tribunal no puede apreciar de oficio motivos no formulados por las partes ni suplir la inactividad de éstas al articular su recurso; la consistencia del motivo se aprecia, por ello, en la medida en que la parte recurrente lo haya desarrollado en forma suficiente en su escrito de interposición. La Ley exige, además, que el razonamiento del motivo o motivos del recurso se haga con cita de las normas o de la jurisprudencia que se consideren infringidas. Esta exigencia es esencial para poder determinar si la pretensión de casación que se formula encaja dentro de las causas legales objetivas que permiten casar una sentencia. Por ello el artículo 100.2 b) de la LJCA nos ordena también la inadmisión "si no se citasen las normas que se reputan infringidas" o "si las citadas no guardasen relación alguna con las cuestiones debatidas".

Las exigencias del artículo 100.2.b) LJCA no responden a una preocupación meramente formal sino a la necesidad, congruente con la función institucional del propio recurso de casación, de proporcionar a este Tribunal los criterios que, a juicio de la parte recurrente, han de conducir a la determinación de la interpretación correcta de los preceptos que se denuncian como infringidos por la sentencia de instancia.

En el caso examinado, debemos rechazar la causa de inadmisibilidad, que en el momento presente daría lugar a la desestimación del recurso, pues el motivo de casación se fundamenta, como se deduce de los razonamientos que desarrolla, en el principio de equivalencia entre los títulos que se comparan, que es el que debe presidir las decisiones de evaluación, principio que resulta de los preceptos del Real Decreto 86/1.987 y de la Orden de 14 de octubre de 1.991, por lo que el contenido y la significación del motivo de casación surge de la normativa que se invoca, de la que se desprende el principio general en la materia que la Administración del Estado considera vulnerado por la sentencia de instancia, lo que determina la admisibilidad del motivo.

El recurso de casación del Abogado del Estado se funda en un único motivo, amparado en el número 4º del artículo 95.1 de la L.J., invocándose como infringidos el Real Decreto 86/1.987, de 16 de enero, la Orden de 14 de octubre de 1.991 y los preceptos de leyes que dichas normas desarrollan. La esencia del motivo radica en que, a juicio de la Administración recurrente, la normativa aplicable exige valorar si el programa formativo acreditado por el interesado capacita para la adquisición de los conocimientos y habilidades propios de la especialidad, así como la responsabilidad en el ejercicio profesional, y si se cumplen los objetivos generales fijados en el programa formativo español.

Sobre este punto, interesa subrayar:

1. En el punto 11º de la OM de 14 de octubre de 1991 se establece que, formulada la solicitud de homologación y aportada la documentación reglamentaria en debida forma, se someterá el informe a la Comisión Nacional de la especialidad que corresponda, que, una vez recibido el expediente, "emitirá en el plazo máximo de tres meses un informe debidamente motivado sobre la formación científica, teórica y práctica de acuerdo con los siguientes extremos: a) Correspondencia entre la duración del programa formativo acreditado por el solicitante y el establecido oficialmente en España. b) Correspondencia entre los contenidos del programa formativo español y el realizado por el solicitante, valorando si este último capacita para la adquisición de los conocimientos y habilidades propios de la especialidad, así como de la responsabilidad del ejercicio profesional y si en el mismo se cumplen los objetivos generales fijados en el programa formativo español. c) Asimismo la Comisión podrá valorar las actividades científicas y académicas realizadas por el solicitante relacionadas con la especialidad cuya homologación se solicita" (punto 12º).

2. También el punto 4º de la tan citada Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991, establece que "las resoluciones de los expedientes de homologación se adoptarán teniendo en cuenta la equivalencia existente en cuanto a nivel y calidad de enseñanza, contenido y duración entre los programas formativos extranjeros acreditados por los solicitantes y los exigidos oficialmente en España. En todo caso el programa formativo extranjero deberá haberse realizado por un sistema oficialmente aprobado en el país de que se trate y efectuado en un Centro autorizado a tal fin por las autoridades u organismos competentes".

3. Por su parte, el artículo 2 del R.D. 86/1987 establece que "la homologación de títulos extranjeros de educación superior sólo podrá exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En tales supuestos podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título".

4. En este sentido, la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991 dispone en su punto 2º, apartado 1º, que la homologación "exigirá la realización de una prueba teórico-práctica en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que conduce al título español correspondiente. Dicha prueba versará sobre los conocimientos teóricos y prácticos de la formación española requeridos para la obtención del título"; añadiendo el punto 13º que "1. En el supuesto de que, existiendo total equivalencia en cuanto a la duración del programa formativo extranjero respecto al español, la Comisión Nacional estimara que no existe equivalencia en cuanto a los contenidos, podrá formular propuesta de realización de la prueba teórico-práctica a que se hace referencia en el apartado segundo de la presente Orden. 2. En el supuesto de que la duración del período formativo realizado por el solicitante fuese inferior a la exigida en España, la Comisión Nacional podrá valorar su ejercicio profesional posterior, específico de la especialidad cuya homologación solicita, siempre que su duración sea al menos el doble de la diferencia existente entre la de la formación especializada efectuada en el extranjero y la exigida en España. En el caso de que esta valoración sea positiva, el solicitante deberá someterse a la prueba teórico-práctica a que se refiere el apartado segundo de la presente Orden. Si el solicitante no acreditara haber realizado ejercicio profesional posterior, podrá realizar en España el período formativo complementario necesario hasta completar el mínimo exigido, siempre que la diferencia existente entre ambos períodos formativos no supere el 20 por 100 de la duración del exigido en España. Esta formación complementaria se llevará a efecto conforme a lo dispuesto en el apartado decimoquinto, punto 2 de la presente Orden. A su término, el solicitante deberá superar la prueba a que hace referencia el apartado segundo de la presente Orden".

Como resulta de lo que antecede, siguiendo a las citadas sentencias, la cuestión que suscita el recurso de casación está referida a cómo ha de determinarse la equivalencia entre los programas formativos que han de contrastarse (ya que el principio de equivalencia de los títulos, debemos añadir, es el que, deducido de las normas aplicables, preside las decisiones sobre homologación).

Lo que ha de resolverse es qué aspectos han de ser confrontados para ello y, más concretamente, si además de las materias y duración de los programas, también puede tenerse en cuenta el grado de responsabilidad correspondiente a la práctica profesional realizada durante el programa formativo. Este grado de responsabilidad sólo será equivalente cuando la práctica profesional del programa formativo extranjero haya sido desarrollada, al igual que acontece en España y por ello la Comisión Nacional de la Especialidad informó desfavorablemente la homologación solicitada.

La solución ha de ser favorable a la tesis de la Administración por las razones siguientes:

1. Es una obviedad que en cualquier actividad docente, y mucho más en las de superior rango académico, priman tanto aspectos cuantitativos como cualitativos, por lo cual la ponderación de estos últimos para valorar la entidad de dichas actividades resulta obligada.

2. La Orden de 14 de octubre de 1991 no es ajena a tales aspectos cualitativos, ya que su apartado cuarto expresa que las resoluciones de los expedientes de homologación se adoptarán teniendo en cuenta la equivalencia existente en cuanto a nivel y calidad de enseñanza, contenido y duración entre los programas formativos extranjeros acreditados por los solicitantes y los exigidos oficialmente en España. De ello se deriva que el contraste que dispone para decidir la equivalencia no queda limitado únicamente a los aspectos cuantitativos, representados por las materias y la duración del período formativo; y que, por esta razón, la equivalencia de contenidos que finalmente debe apreciarse habrá de tener en cuenta tanto las materias como el nivel con que fueron impartidas. Las sentencias precedentemente invocadas aluden a la prueba teórico-práctica exigida para la homologación en el caso que resuelve y en el supuesto que enjuiciamos en el presente recurso de casación se ha producido una denegación de la solicitud de homologación.

3. La actividad formativa española que ha de considerarse como punto de referencia para decidir la equivalencia es la que aparece regulada en el Real Decreto 127/1.984, de 11 de enero, sobre requisitos para la obtención de títulos de especialidades médicas, que debemos aplicar, pues aparece mencionado en la sentencia de instancia y complementa el razonamiento que verificamos, como lo hace también respecto al criterio expresado en las sentencias referidas. En esta norma se establece que los programas de formación médica deberán especificar los objetivos cualitativos y cuantitativos (artículo 7), por lo que hace a la formación que ha de realizarse para obtener el título de Médico Especialista, se habla de un período de práctica profesional, a fin de alcanzar de forma progresiva los conocimientos y la responsabilidad profesional necesarios para ejercer la especialidad de modo eficiente; y también se dice que cuando la formación implique la prestación de servicios profesionales se celebrará con el interesado el correspondiente contrato de trabajo (artículo 4.1 letras a. y b.).

4. Lo anterior revela que la formación de Médico Especialista en España no queda limitada a un simple período de enseñanza práctica con unos determinados contenidos, sino que exige que se hayan asumido responsabilidades sobre la realización con carácter profesional de las actividades de dicho período.

La conclusión final es que el aspecto cualitativo debe ser ponderado en el programa formativo extranjero de cuya homologación se trata para acreditar la equivalencia de los títulos, y que dicha equivalencia no se produce cuando el solicitante, como en el caso que analizamos, no estuviese comprobado que hubiese adquirido un nivel de responsabilidad semejante al requerido en España.

El apartado duodécimo de la Orden de 14 de octubre de 1.991 confirma lo expuesto, ya que establece que la Comisión Nacional de la Especialidad informará sobre la correspondencia entre los contenidos del programa formativo español y el realizado por el solicitante, debiendo valorar no solamente la capacitación para la adquisición de los conocimientos y habilidades propios de la especialidad, sino también la necesaria para adquirir la responsabilidad del ejercicio profesional a lo que se une que el informe de la Comisión Nacional de la Especialidad, en cuanto órgano experto en la materia, entraña un juicio de discrecionalidad técnica, que debe respetarse mientras no se demuestre que incurre en un claro error y en el caso examinado, el Consejo Nacional de Especialidades Médicas (en dos ocasiones, 16 de diciembre de 1994 y 14 de junio de 1996) informa desfavorablemente, reconociendo la necesidad de superar una prueba teórico-práctica.

Los razonamientos expuestos determinan que debamos estimar el motivo de casación hecho valer por la Administración del Estado, por haber infringido la sentencia de instancia, al reconocer el derecho a la homologación solicitada, el principio de equivalencia entre los títulos homologados que preside de manera esencial la materia, no resultando equivalente el programa formativo extranjero del Sr. Santiago y el programa formativo español, por lo que debemos declarar haber lugar al recurso de casación, casando la sentencia de instancia y entrando a resolver la cuestión en los términos en que aparece planteado el debate, habiendo ya el Tribunal a quo denegado la aplicación del artículo 2 del Convenio de 23 de marzo de 1.971, extremo que no ha sido objeto de recurso de casación, por las razones expresadas, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por D. Santiago contra la denegación de la solicitud de homologación objeto del proceso.

No concurren motivos que determinen la procedencia de efectuar una especial imposición de costas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas respecto a la casación (artículo 102.2 de la L.J.).