STS, 3 de Noviembre de 2005

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó, con fecha 6 de septiembre de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 813 de 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 24 de julio de 2.000 por el que se desestima el recurso de alza interpuesto contra acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio de 22 de junio de 1.989 sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación de Beriain, por ser ajustado a Derecho dicho acuerdo e improcedentes las pretensiones de la parte actora, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Como cuestión básica a dilucidar en el presente procedimiento se plantea la relativa a si el acuerdo recurrido se ajusta a Derecho en cuanto incluye las parcelas pertenecientes al recurrente en unidad de ejecución, de lo que dimana la asunción de determinadas cargas en ejecución del nuevo planeamiento que, en esencia, se refieren a la necesidad de la ejecución de un vial nuevo. Considera al respecto el recurrente que las parcelas expresadas fueron urbanizadas previamente a la aprobación del planeamiento al haberse ejecutado un proyecto de urbanización, vía compensación, en ejecución del anterior planeamiento. Por ello el suelo ahora incluido en la nueva unidad de ejecución es suelo urbano ya consolidado por la urbanización, de ahí que no sea posible introducir frente a las referidas parcelas obligación de efectuar ninguna nueva urbanización, cual sería la ejecución del vial interior previsto en el Plan, por cuanto la urbanización ya fue totalmente culminada con la ejecución de los referidos proyectos. Como textos normativos a aplicar para la resolución de la cuestión planteada ha de estarse a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 6/98, de 13 de abril de 1998, y 13 de la Ley Foral 10/1994, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en redacción dada por la Ley Foral 24/1998, de 30 de diciembre. De dicho cuadro normativo se desprende que las obligaciones a asumir por los propietarios de suelo urbano difieren según que dicho suelo se encuentre o no consolidado, básicamente en lo relativo al costeamiento de la obra urbanizadora y las cesiones a efectuar en relación con el aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por el titular. El concepto de suelo urbano consolidado, como concepto jurídico indeterminado, ha de referirse a la inclusión del inmueble o parcela de que se trate dentro de áreas ya edificadas, que globalmente se encuentran incrustadas en la malla urbana que es acreedora de la calificación de suelo urbano aunque no cuente con los servicios que caracterizan al suelo urbano para su definición primaria como tal, aunque alternativamente merezcan está consideración por estar precisamente incluidos en áreas consolidadas por la edificación, en la definición que se efectúa en el artículo 78. a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1.976. En el presente caso, la prueba no se ha referido a la existencia o no de consolidación del suelo, aspecto que defiere del planteado que se refiere a la previa ejecución o no de la urbanización prevista en el anterior planeamiento. Desde la perspectiva de la prueba practicada existen dudas sobre la definitiva culminación del proceso urbanizador, pues si así fuera la parcela ya merecería la calificación de solar, en cuyo caso sus cargas urbanísticas serían inferiores al supuesto de que nos encontrásemos ante una urbanización no consolidada. Existe, ciertamente, un proceso previo de urbanización, lo que abunda a que la urbanización ya se había realizado en ejecución del planeamiento precedente, si bien no se encuentra acreditada si totalmente. Sin embargo, la posterior existencia de un Estudio de Detalle, que define un nuevo vial, y la existencia admitida de una servidumbre de uso público que gravaba la parcela interior no ejecutada previamente, sugiere que dicho proceso no se encontraba completamente culminado, de ahí que el nuevo Plan impugnado, lo que es consustancial a la potestad innovativa del nuevo planeamiento, explicite el nuevo vial, ya al menos sugerido en los anteriores instrumentos de ordenación -sin analizar ahora las potestades innovativas de los Estudios de Detalle, cuestión no debatida por las partes-. Por otro lado, como se expresa en el acuerdo recurrido, cuando menos las previsiones del planeamiento procedente no se hallaban definitivamente ejecutadas».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la referida sentencia que: «Con arreglo a ello, y dado que no se contempla cesión alguna de aprovechamiento sobre el susceptible de apropiación en abstracto, no puede negarse que el vial definido -sea ex novo o meramente explicitado sobre dibujos previos ya existentes- debe ser sufragado por los propietarios incluidos en la nueva área de ejecución definida en el Plan, ya que no se trata de ejecutar completamente una urbanización ex novo, sino efectuar un complemento de la ya existente, no pudiendo negarse al nuevo planeamiento la posibilidad de definir ex novo nuevos viales, pero conforme a las normas generales sobre costeamiento de la obra urbanizadora han de sufragarse por los propietarios de suelo urbano, aunque el mismo estuviere consolidado para que el mismo alcance la condición de solar, pues en tal hipótesis, conforme al artículo 14 de la 6/1998, los propietarios "deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aun no la tuvieran- la condición de solar". El supuesto fáctico analizado defiere así del contemplado en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 2000, por cuanto que, según se ha dicho, no consta que las parcelas cuenten con todos los servicios precisos, por inexistencia del vial interior de continua referencia, así incluso el actor en confesión llega a expresar que los viales se encontraban parcialmente ejecutados, lo que sugiere la falta de urbanización de viales como el interior ahora definido en el Plan. No consta tampoco el carácter consolidado del suelo. En el presente caso, ni siquiera consta que las parcelas cuenten con la condición de solar, ya que la prueba no se ha practicado en tal sentido, lo que determinaría, aunque nos encontrásemos en suelo urbano consolidado la necesidad de completar la urbanización a costa de los propietarios hasta alcanzar dicha condición y en todo caso no se trata de establecer ex novo un costeamiento total de la urbanización, sino de complementar con un vial interior, no ejecutado en la urbanización realizada, por más que realice alguna innovación el nuevo plan. Así pues y por más que hubiera existido un proceso urbanizador previo, no consta que el mismo estuviera completado, y por otro lado existe una imprecisión sobre los servicios urbanísticos con que cuenta la parcela, no pudiendo entenderse que está definitivamente ejecutada la urbanización para entender que la parcela tenga el carácter de solar, y pueda así ser edificada. La demanda, por lo tanto, ha de ser desestimada».

Notificada la expresada sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado con ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de octubre de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, puedan comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamientos de Beriain, representado por la Procuradora Doña María José Millán Valero, y la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, representada por el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, y, como recurrente, Don Claudio, representado por el Procurador Don Rafael Reig Pascual, quien fue sustituido por la Procuradora Doña Silvia Albaladejo Díaz-Alabart, al mismo tiempo que aquél presentó escrito de casación, basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 5 y 14.1 de la Ley 6/1998, de 13 de julio, de Régimen del Suelo y Valoraciones, así como la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, además de haber conculcado también el artículo 14 de la Constitución, pues, a pesar de haber sido urbanizados los terrenos propiedad del recurrente de acuerdo con lo previsto en el Plan Parcial del Sector Morea Norte, por lo que se realizaron las correspondientes cesiones y se asumió la ejecución de la urbanización, participando así en el correspondiente proceso de equidistribución, constituyéndose una entidad de conservación de la urbanización ejecutada, de la que forma parte el recurrente, sin embargo en un Estudio de Detalle posterior se contempla una ordenación de volúmenes interiores y un vial interior y particular, todo lo cual no impide calificar a la misma como solar o como suelo urbano consolidado por la urbanización, y, en consecuencia, no se le puede someter a nuevas cesiones ni a un nuevo proceso reparcelatorio y de urbanización en relación con la totalidad del polígono Morea Norte, pues, de lo contrario, se estaría ante una urbanización inacabable, lo que la doctrina jurisprudencial rechaza, según se expresa en las Sentencias de esta Sala que se citan, terminando con la súplica de que «se anule la sentencia recurrida con los pronunciamientos que correspondan en derecho y con la consiguiente anulación de la resolución del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 24 de julio de 2000, desestimatorio del recurso interpuesto contra el acuerdo de 22 de junio de 1999, de la Comisión de Ordenación del Territorio (Subcomisión de Urbanismo), por el que se aprobó definitivamente el Plan Municipal de Beriain, en cuanto se refiere a la ordenación aprobada para la Unidad de Ejecución UI-14, declarando que la misma debe quedar considerada como una Unidad Consolidada, junto con el resto de terrenos del Sector o Polígono Morea Norte, de forma que se permita dentro de las parcelas de mi mandante la edificación directa, conforme a las determinaciones de ordenación aprobadas en su día para dicho Sector o Polígono, y sin la imposición de ninguna obligación urbanística añadida de cesión, urbanización o equidistribución».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de las entidades comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que llevó a cabo la representación procesal de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra con fecha 28 de junio de 2004, aduciendo que con la inclusión de la parcela del recurrente en la Unidad de Ejecución UI-14 no se ha llevado a cabo una modificación sustancial del Plan pese a las consecuencias que puedan derivarse para su propietario, si bien no es cierto lo afirmado por el recurrente en cuanto al cumplimiento de todas las obligaciones de cesión de viales y de urbanización, pues el Proyecto de Compensación, en el que se incluía su parcela, preveía la cesión posterior de las parcelas 1, 2 y 3, que constituyen la Unidad UI-14 del Plan Municipal para viarios y aparcamiento, así como su urbanización, de manera que la única urbanización que se acometió fue la de carácter general del polígono, y, en consecuencia, el suelo no fue urbanizado en su totalidad, siendo necesario que los propietarios completen a su costa la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de solar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14.1 de la Ley 6/1998, que en este caso es el vial interior previsto en el Plan Municipal, de manera que no se exige la urbanización total de la Unidad sino costear la urbanización que falta por realizar en proporción al aprovechamiento resultante, descontada la parcela consolidada y la urbanización ya realizada, y, por consiguiente, la sentencia recurrida no infringe los preceptos invocados por el recurrente al articular el único motivo de casación alegado, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto con todas las consecuencias que en derecho procedan.

La representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 1 de julio de 2004, aduciendo que las parcelas pertenecientes al recurrente deben asumir las cargas de urbanización establecidas en el planeamiento porque se trata de suelos que no habían alcanzado la condición de solar, a los que, por consiguiente, corresponde la obligación de ejecutar y costear la urbanización prevista por el Plan de aquellos espacios públicos que carecen de ella, y así la sentencia recurrida llega a la conclusión de que es preciso completar una urbanización no ejecutada y que son adecuadas a derecho las determinaciones establecidas en tal sentido para la Unidad UI-14 del Plan impugnado, de manera que lo pretendido realmente por el recurrente es sustituir la valoración de la prueba de la sentencia por la suya propia, y ello sin base alguna en la prueba practicada, ya que del informe pericial y de las aclaraciones al mismo se deduce que las obras de urbanización en el ámbito de la Unidad de Ejecución UI-14 no estaban realizadas, de manera que se trata de un suelo urbano que no cuenta con la urbanización totalmente ejecutada y en el que, a diferencia de lo pretendido por el recurrente, los suelos no han alcanzado la cualidad de solar, terminando con la súplica de que se desestime en su totalidad el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizadas por escrito las oposiciones al recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 19 de octubre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

En el único motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se achaca a la Sala de instancia haber conculcado en la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 5 y 14.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, la jurisprudencia que los interpreta y el artículo 14 de la Constitución, porque, en virtud del Plan Parcial Sector Morea Norte, los terrenos del recurrente fueron urbanizados y su titular realizó las cesiones pertinentes, de manera que dicho suelo devino urbano, adquiriendo la condición de solar, razón por la que no puede resultar gravado con el deber de soportar nuevos costes de urbanización ni más cesiones a favor de toda la unidad de ejecución so pretexto de ordenar volúmenes interiores y un vial particular dentro de la propia parcela.

Este motivo de casación no puede prosperar porque arranca de una premisa errónea, cual es que las obras de urbanización se habían ejecutado en su integridad, a pesar de que la Sala sentenciadora, a la vista de las pruebas practicadas, declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia impugnada que el proceso de urbanización no se encontraba culminado, razón por la que no ha infringido lo dispuesto en los preceptos citados como vulnerados ni la doctrina jurisprudencial transcrita al articularlo.

En el siguiente fundamento jurídico, la Sala de instancia llega a la conclusión fáctica, a la vista de las pruebas practicadas, de que no consta que las parcelas cuenten con el carácter de solar, ya que no se ha practicado prueba alguna al respecto, lo que determinaría, aun en la hipótesis de tratarse de suelo urbano consolidado, la necesidad de completar la urbanización a costa de los propietarios hasta alcanzar dicha condición, sin que le imponga al propietario recurrente el deber de costear la totalidad de la urbanización sino de completarla con un vial interior no ejecutado en la urbanización realizada, de modo que, aun existiendo un proceso urbanizador previo, no se ha acreditado que el mismo estuviera acabado.

Textualmente se expresa en dicho fundamento jurídico de la sentencia recurrida que «por otro lado existe una imprecisión sobre los servicios urbanísticos con que cuenta la parcela, no pudiendo entenderse que está definitivamente ejecutada la urbanización para entender que la parcela tenga el carácter de solar y pueda así ser edificada».

No se discute por el recurrente la exactitud de tales declaraciones fácticas contenidas en la sentencia recurrida, de manera que la infracción denunciada no es apreciable por cuanto la urbanización de la parcela, hasta alcanzar la condición de solar, no estaba plenamente ejecutada, y, en consecuencia, el motivo de casación debe ser desestimado, como hemos expresado antes, porque ni el artículo 14 de la Constitución ni los artículos 5 y 14.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, han sido conculcados, ya que el terreno, propiedad del recurrente, no era un solar que permitiese edificar sobre él, razón por la que tampoco se ha infringido la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias de esta Sala de 30 de marzo y 10 de mayo de 2000.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta la imposición de las costas procesales causadas al recurrente, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de las Administraciones comparecidas como recurridas, a la cifra de mil quinientos euros para cada una, dada la actividad desplegada por sus respectivos letrados al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.