STS, 28 de Abril de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 2101/1997, promovido por DON Juan Luis, y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, el AYUNTAMIENTO DE COBEÑA y la entidad JOTSA, S.A., sobre Plan Parcial de Ordenación del Sector Sur de las normas Subsidiarias del término municipal de Cobeña.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de octubre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Arturo, Molina Santiago en nombre y representación de DON Juan Luis, contra la resolución de 22 de agosto de 1994, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid, por la que se hace público la aprobación definitiva por la Comisión de Urbanismo de Madrid de 26 de julio de 1994, el Plan Parcial del Sector Sur de las Normas Subsidiarias del término municipal de Cobeña, así como contra este último acuerdo, declaramos la nulidad de las citadas resoluciones; sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones de la COMUNIDAD DE MADRID, el AYUNTAMIENTO DE COBEÑA y la entidad JOTSA, S.A., se presentaron escritos preparando recursos de casación, los cuales fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de noviembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente COMUNIDAD DE MADRID compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 14 de marzo de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "declarando haber lugar al recurso y acogiendo los motivos de infracción denunciados, case la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que aquí se impugna dictando una nueva por la que se declare conforme a Derecho el Plan parcial del Sector Sur de las Normas Subsidiarias de Cobeña".

Por auto de fecha 20 de marzo de 2002 se declaró desierto el recurso de casación preparado por el AYUNTAMIENTO DE COBEÑA y por la entidad JOTSA, S.A.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 25 de marzo de 2003, ordenándose también, por providencia de 14 de mayo de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Don Juan Luis) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 24 de junio de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "confirmatoria de la dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el Recurso 2.101/97, de fecha 5 de octubre de 2001, con expresa imposición a la recurrente de las costas causadas en esta instancia".

Por providencia de fecha 9 de marzo de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de abril de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugnan en estos recursos de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 5 de octubre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 2101/1997, por medio de la cual se estimó el recurso formulado por D. Juan Luis contra la Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid, de fecha 22 de agosto de 1994, por la que se hizo pública la aprobación definitiva por la Comisión Provincial de Urbanismo de Madrid, de fecha 26 de julio de 1994, del Plan Parcial Sector Sur de las Normas Subsidiarias del término municipal de Cobeña.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, formulado en los términos expresados, basándose para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Tras recordar que la propia Sala «declaró que la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Cobeña carecen de eficacia por falta de publicación íntegra de las mismas. Dicha declaración se produjo en concreto en la Sentencia de 14 de abril de 2000».

2. Así como que «es doctrina reiterada del Tribunal Supremo, de las que son exponentes las Sentencias de 20 de mayo, 8 de julio, 25 de septiembre y 9 de octubre, todas ellas de 1999, viene afirmando que la falta de publicación de las normas urbanísticas de un plan determina su ineficacia, y consecuentemente, la nulidad de los actos probados en ejecución del mismo, aún cuando frente a la sentencia que hubiere declarado la ineficacia esté pendiente recurso de casación».

3. Y llega a la conclusión de que «lo que se recurre aquí es un Plan Parcial desarrollo de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Cobeña que carecen de eficacia. Por lo tanto, no se trata, de una disposición ineficaz por no publicada, (como en el caso del Plan General) sino de un Plan Parcial nulo de pleno derecho por carecer del necesario soporte normativo.

Lo expuesto determina, la estimación del presente recurso, y la consiguiente declaración de nulidad del Plan Parcial impugnado, en cuanto desarrollo de un instrumento de planeamiento carente de eficacia, sin necesidad de entrar a examinar los concretos motivos de impugnación articulados por la parte recurrente».

Contra esa sentencia han interpuesto recursos de casación, promovidos por las representaciones de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, el AYUNTAMIENTO DE COBEÑA y la entidad JOTSA, quedando, no obstante, desiertos los dos últimos y esgrimiéndose en el único subsistente tres motivos de impugnación articulados, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable al asunto objeto del debate.

Los tres motivos han de ser desestimados por la Sala con base en los argumentos que se expondrán, y que constituyen el resultado de una sólida línea jurisprudencial que hemos de mantener de conformidad con los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina.

El primer motivo, que se formula como hemos expresado al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, se considera infringida, sin concretar precepto alguno, la Ley Orgánica del Poder Judicial (6/1985, de 6 de julio) por cuanto la sentencia recurrida ha dado carácter definitivo a una sentencia que en la actualidad se encuentra recurrida en casación (Recurso 5923/2000), y por tanto no es firme.

Al margen de que del mencionado recurso de casación se decretó el archivo por el Tribunal Supremo, mediante Auto de 21 de octubre de 2003, para la aplicación de la doctrina que a continuación se expondrá en torno a la obligación de publicación de los diferentes instrumentos de planeamiento, no se ha considerado obstáculo la circunstancia de la no firmeza de la sentencia anulatoria del planeamiento general debido a su falta de publicación. Así en la STS de 25 de septiembre de 1999 dijimos que no resultaba «posible, por obvia exigencia de una tutela judicial efectiva sin dilaciones indebidas, retrasar la resolución del proceso pendiente ante ella sobre la validez del Plan Parcial hasta el momento en que la sentencia que anuló la modificación del Plan General fuera examinada en casación por este Tribunal Supremo», añadiendo que «el recurso de casación produce un efecto devolutivo, que determina la competencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo para conocer del mismo. Sin embargo, y sin perjuicio de la fuerza que todo recurso posee en principio para suspender la producción de la cosa juzgada formal, la fuerza del efecto suspensivo no es la misma, como revela el artículo 98 de la LRJCA aquí aplicable (y en el mismo sentido el artículo 91 de la Ley actual 29/1998, de 13 de julio) en cuanto que la pendencia de la casación no alcanza a impedir que las partes favorecidas por la sentencia recurrida puedan solicitar, con las debidas garantías, la ejecución provisional de ésta. La declaración de nulidad de la modificación puntual del Plan Parcial debía determinar y determinó correctamente, por ello, en aplicación del artículo 13.1 del TRLS de 1976, el fallo estimatorio de la sentencia de la Sala de ...».

En su segundo motivo de casación la Comunidad recurrente invoca el artículo 124 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (2/1992, de 26 de junio), vigente al tiempo de aprobarse el proyecto que se impugna, por cuanto la publicación a la que aluden tanto los artículos 124 y 131 del citado Texto Refundido, como los artículos del Reglamento de Planeamiento que lo desarrollan, es al Acuerdo de publicación del Plan, sin que sea exigible a la aprobación de las Normas Subsidiarias, y entendiendo que con la publicación del Acuerdo de aprobación se respeta materialmente y no solo formalmente el principio constitucional al permitir a los interesados en general acceder al conocimiento de la normas urbanísticas. Por otra parte, expone la inaplicabilidad del artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, LBRL) en relación con los instrumentos de planeamiento aprobados por las Comunidades Autónomas, a quienes dicho precepto no vincula, sobre todo tras su reforma por la Ley 31/1994, de 30 de diciembre. Y, todo ello, citando al respecto pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Como hemos expresado, el motivo debe ser rechazado.

En la STS de 8 de julio de 1999 ya dijimos que «la Sentencia de instancia ha interpretado erróneamente el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) puesto que, según establece dicho precepto, lo que ha de ser objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Provincia son las Normas de los Planes Urbanísticos, pero no los demás documentos que los componen, memoria y estudios complementarios, planos, programa de actuación y estudio económico y financiero, y así es, efectivamente. Lo que sucede es que la entidad recurrente mantiene que el desarrollo por un Plan Parcial del suelo urbanizable programado en nada se ve afectado por la falta de publicación de las Normas Urbanísticas del Plan General, ya que aquel suelo consta en sus planos o parte gráfica, y, así planteado, este motivo ha de ser rechazado, porque, como ya ha declarado esta Sala en Sentencia de 20 de mayo del presente año, al formularlo se olvida que, según el artículo 11.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS), las Normas del Plan General definen para el suelo urbanizable los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, establecen, según sus categorías, una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad, y fijan los programas de desarrollo a corto y medio plazo. Y todas estas determinaciones forman parte de las Normas Urbanísticas del Plan, así que la no publicación de estas frustra su eficacia también para el suelo urbanizable programado. Buena prueba de ello es que, en efecto, las Normas del Plan General, ahora publicadas, contienen desde el artículo 4.1.1 hasta el 4.5.2 toda una regulación detallada del suelo urbanizable».

En la STS de 25 de octubre de 2001 señalamos, en relación con sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó parcialmente el recurso jurisdiccional deducido contra la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Ayuntamiento de Banyoles, de 26 de marzo de 1992, por el que aprueba definitivamente el proyecto de reparcelación de la Unidad de Actuación UP4 del Plan de la Coromina, entendiendo que, como en el supuesto de autos, los Planes serán inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva, sin condicionar su eficacia a la publicación integral en el DOC; interpretación que estimaba conforme con el principio de publicidad de las normas en cuanto que el artículo 88 de la citada Ley "permite el acceso del público al conocimiento de las normas urbanísticas" y sin que, en consecuencia, entendiera asumible la doctrina del Tribunal Supremo establecida en la sentencia de 21 de julio de 1991.

Pues bien, frente a lo anterior expusimos en la STS de precedente cita señalamos que «esta Sala no comparte, como ya se ha indicado en diversas ocasiones, la interpretación realizada por el Tribunal de instancia. En efecto, a partir de la sentencia de la Sala de Revisión de 21 de julio de 1991, se viene entendiendo --así sentencias de 1 de julio de 1997, 17 de abril de 1998, 25 de mayo de 1999, 24 de julio de 2000, 28 de febrero de 2001, etc.-- que la publicación en el Boletín Oficial correspondiente es imprescindible tanto para los instrumentos urbanísticos de ordenación cuya aprobación definitiva corresponde a las Corporaciones Locales como para aquellos otros cuya aprobación compete a las Comunidades Autónomas; interpretación que subsiste pese a la redacción de los artículos 71 y 89 del Real Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, ya que como declaran las sentencias de esta Sala de 20 de septiembre y 9 de febrero de 2001, la materia que nos ocupa se refiere a la eficacia de las normas jurídicas, cuya competencia es de la exclusiva competencia del Estado --artículo 149.1.8ª de la Constitución-- por lo que la interpretación de aquellos preceptos ha de cohonestarse con lo establecido en el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local.

La anterior interpretación es la más acorde con la publicidad de las normas impuestas en el artículo 9.3 de la Constitución Española, que --como señala la sentencia de esta Sala de 25 de julio de 2001--, no toleraría la existencia y obligatoriedad de normas que configuren límites o definan el contenido de la propiedad urbanística sin la necesaria publicación. Dicha interpretación ha sido mantenida, como se señala en dicha sentencia, por esta Sala después de la nueva redacción dada al citado precepto 70.2 por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre, desde el momento en que su finalidad es, según manifiesta su Exposición de Motivos, "resaltar la obligación constitucional de publicar en el Boletín Oficial de la Provincia las normas urbanísticas y ordenanzas contenidas en los instrumentos de planeamiento"; de forma que así "se garantice la publicidad de las normas". No se opone a lo anterior la alegación deducida de contrario, de que el Plan Parcial de la Coromina deriva de un Plan General en cuya fecha de aprobación --anterior a la Ley 7/1985, de 2 de abril-- no era exigible su íntegra publicación, dado que el defecto denunciado no se predica de este instrumento de planeamiento general sino del citado Plan Parcial, cuya fecha de aprobación se produjo con posterioridad a la entrada en vigor de la referida Ley y por tanto con las exigencias de publicación en ella establecidas. La estimación, pues del presente motivo hace innecesario, como hemos dicho, el examen del resto de los motivos planteados».

Y en la STS de 12 de noviembre de 2001 expusimos que «el recurrente fundó la petición antes indicada en que las obras cuya paralización se solicitaba se estaban llevando a cabo en ejecución de unos instrumentos de planeamiento --el Plan General de Ordenación Urbana del municipio y el Plan Parcial del Sector X-1-- que no gozaban de ejecutoriedad por no haber sido publicadas sus normas en el Boletín Oficial correspondiente. La Sala de instancia confirmó el criterio del Ayuntamiento recurrido por entender que, tratándose aquellos planes de instrumentos aprobados definitivamente por la Generalidad de Cataluña, tras la reforma del artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril (LBRL) operada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre, no era necesaria la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de las normas de dichos planes, bastando la publicación de los respectivos acuerdos de aprobación definitiva. Esta es la cuestión que se plantea en los dos motivos de casación formulados por la parte recurrente; en el primero se invocan los artículos 70.2 LBRL, 196.2 del Reglamento de Organización-Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, 2.1 del Código Civil, 37.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y 66.1 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 169/1995, de 13 de junio, y en el segundo las sentencias de esta Sala de 27 de febrero de 1996, 10 de abril, 9 de julio y 26 de diciembre de 1990, 30 de enero y 22 de octubre de 1991, 5 de febrero de 1992 y 7 de febrero de 1994.

TERCERO Aunque la decisión sobre si la publicidad de los planes urbanísticos exigía no sólo la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de aquéllos sino también la de sus normas dio lugar a una jurisprudencia contradictoria, tras las sentencias de la Sala de Revisión de 11 de julio y 29 de octubre de 1991 la cuestión ha sido resuelta en el sentido de que la publicación en el Boletín Oficial correspondiente era necesaria tanto para los planes cuya aprobación definitiva correspondiese a las Corporaciones Locales como para aquellos cuya aprobación definitiva correspondiese a las Comunidades Autónomas, y desde entonces existe constante jurisprudencia al respecto (sentencias de 28 de febrero de 2001, 24 de julio de 2000, 25 de mayo de 1999, 17 de abril de 1998 y 1 de julio y 18 de marzo de 1997 entre otras muchas). Esta obligación alcanza también a la Comunidad Autónoma de Cataluña, pese a que los artículos 71 y 89 del Real Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio pudieron inducir a algún equívoco, puesto que sólo hablan de la publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento, no de sus normas, ya que, como declaran las sentencias de 20 de septiembre y 9 de febrero de 2001, la materia que nos ocupa se refiere a la eficacia de las normas jurídicas (pues los planes de urbanismo lo son), por lo que, correspondiendo la misma a la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.8ª de la Constitución), cualquier norma autonómica ha de interpretarse de acuerdo con la normativa estatal, en este caso con el artículo 70.2 LBRL, en el sentido en que este precepto ha sido entendido por la jurisprudencia, es decir en el de que la eficacia de los planes urbanísticos, ya corresponda su aprobación definitiva a los Ayuntamientos ya a las Comunidades Autónomas, exige la previa publicación de sus normas y no sólo la del acuerdo de aprobación definitiva.

Esta doctrina jurisprudencial debe ser mantenida tras la reforma del artículo 70.2 LBRL operada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre. No cabe sostener que tras esta ley sólo haya que publicar el texto íntegro del articulado de las normas de los planes urbanísticos cuando éstos hayan sido aprobados definitivamente por un Ayuntamiento pero no por una Comunidad Autónoma, si la Ley 39/1994 persigue entre sus objetivos, como reza su Exposición de Motivos, el resaltar «la obligación constitucional de publicar en el Boletín Oficial de la provincia las normas urbanísticas y ordenanzas contenidas en los instrumentos de planeamiento». No encaja en esta finalidad una interpretación que lleve a una restricción del campo de los planes urbanísticos cuyas normas deben ser objeto de publicación, ni tiene explicación lógica sostener que la garantía de los derechos de los ciudadanos impone la publicación de las normas de los planes aprobados por los Ayuntamientos pero no las de los aprobados por las Comunidades Autónomas. El artículo 70.2 LBRL, tras la Ley 39/1994, mantiene intacto el deber de publicar en el Boletín Oficial de la provincia las Ordenanzas, incluido el articulado de los planes urbanísticos, al que añade el de publicar los acuerdos de aprobación definitiva de éstos cuando la competencia para ello corresponda a los Entes locales y no se pronuncia expresamente, por lo que queda a la regulación de las Comunidades Autónomas sobre la forma de publicación de los acuerdos de aprobación definitiva de aquellos planes que sean de competencia de esas Comunidades. Esta tesis se ha mantenido ya por esta Sala en su sentencia de 25 de julio de 2001, que destaca la naturaleza meramente interpretativa de la reforma del artículo 70.2 LBRL producida por la Ley 39/1994 y que esta interpretación es en todo caso más acorde con el principio de publicidad de las normas impuesto por el artículo 9.3 de la Constitución, que no toleraría la existencia y obligatoriedad de normas que configuren, limiten o definan el contenido urbanístico de la propiedad sin la necesaria publicación.

La Ley 39/1994 se dictó con la finalidad de mejorar la redacción del artículo 70.2 LBRL, despejando algunas dudas sobre el sentido exacto de su interpretación. No parece que la nueva redacción del precepto sea muy afortunada a los fines pretendidos, pero en todo caso, de ella no se desprende que la intención de la ley fuera rectificar una interpretación de ese artículo que en la fecha en que se promulgó se encontraba fuertemente consolidada. En consecuencia, procede estimar este recurso de casación».

Se alega, como tercer motivo por parte de la Comunidad recurrente el artículo 131 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (2/1992, de 26 de junio), vigente al tiempo de aprobarse el proyecto que se impugna, al existir en la sentencia que se impugna un error en cuanto al alcance entre la validez del acto y la eficacia u oposición erga omnes del mismo, y la forma de producirse esta.

En relación con este planteamiento y partiendo de que la publicación, no es sino una condición de la eficacia del Plan, que no puede determinar la nulidad de pleno derecho del instrumento de desarrollo aprobado antes de la publicación del Plan General, por lo que dicho defecto sería subsanable, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, la STS de 8 de julio de 1999 señaló que «como ya dijimos en la Sentencia antes citada, de 20 de mayo del presente año, esta argumentación es equivocada. Y lo es porque los Planes de Urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general (por todas, Sentencias de este Tribunal de 26 de junio de 1974, 27 de junio de 1975 y 6 de octubre de 1975), de suerte que, por aplicación de los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47.2 LPA, resultan ser nulos de pleno derecho (y no meramente anulables) cuando son contrarios a las leyes o infringen el principio de jerarquía normativa, como en el presente caso. Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General (artículo 13), que, en este caso, y por no publicado, no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno derecho, y no podía ser convalidado, tal como dijo la sentencia de instancia.

Esta tesis que acabamos de mantener no es contraria a la reiterada del Tribunal Supremo acerca de que los Planes no publicados son válidos pero ineficaces (Sentencias de 21 de enero de 1999 y 3 de febrero de 1999, entre otras). En este caso el problema es distinto, porque el vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afectaba al Plan General, a saber, mera falta de publicación, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura (ya que el existente no entró en vigor, mediante la publicación de sus Normas, sino hasta el mes de junio de 1992, es decir, cuatro años después de la aprobación definitiva del propio Plan General y dos años después de la aprobación definitiva del Plan Parcial aquí impugnado, y estando ya el recurso contencioso- administrativo en período de prueba). No se trata, por lo tanto, de una disposición ineficaz por no publicada (como en el caso del Plan General) sino de un Plan Parcial nulo de pleno derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de los demandados significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que no es que no esté publicado sino que es nulo de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa».

En la STS de 9 de octubre de 1999, siendo recurrente la misma Comunidad Autónoma de Madrid, dijimos que «el primer motivo de los alegados por el representante procesal de la Administración autonómica, también recurrente, se basa en que la Sala de instancia inaplicó lo dispuesto por los artículos 44 y 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, vigente al tiempo de aprobarse el Plan General en cuestión, ya que no es exigible, conforme a los mismos, sino la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana por no ser las Comunidades Autónomas entes locales y no serles de aplicación los preceptos reguladores de las bases del Régimen Local y concretamente su artículo 70.2, y, aun en la hipótesis de que les obligase, la tramitación del mencionado Plan General tuvo lugar cuando aún no se había publicado aquella Ley por más que recayese su aprobación definitiva estando vigente.

Como ya hemos anticipado al examinar los motivos de casación invocados por la otra Administración recurrente, es Jurisprudencia consolidada de esta Sala, a partir de sus Sentencias de 11 de julio de 1991 y 22 de octubre del mismo año, la que declara la necesidad de publicar las normas urbanísticas de los Planes de urbanismo en el Boletín Oficial correspondiente para que el Plan adquiera vigencia, cualquiera que sea el órgano competente para su aprobación definitiva, ya que tal publicación no sólo viene impuesta por el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Base de Régimen Local, sino también por los artículos 9.3 de la Constitución, 2.1 del Código Civil, 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y, 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por lo que este motivo de casación ha de ser desestimado.

En el segundo y último motivo de casación, esgrimido por la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, se asegura que la Sentencia recurrida confunde la validez del acto y su eficacia, ya que, una vez aprobado definitivamente el Plan General por el órgano competente, el mismo es válido aunque sea necesaria su publicación como requisito de eficacia.

Sostener que en la Sentencia recurrida se confunde el significado de la validez del acto con el de su eficacia carece manifiestamente de fundamento, pues la Sala reitera que el Plan General, al no haber sido publicado, carece de eficacia, sin que, en modo alguno, cuestione su validez, de modo que ... no cabe duda que la Sala de instancia no cuestiona la validez del Plan General de Ordenación Urbana definitivamente aprobado sino que le niega eficacia por carecer del requisito de la publicación del articulado de sus normas urbanísticas, y, en consecuencia, este segundo motivo, al igual que el tercero de los alegados por el ayuntamiento recurrente, carece manifiestamente de fundamento, por lo que, al no haber sido inadmitido en el momento procesal oportuno, ahora debe ser desestimado en aplicación de la Jurisprudencia ya citada».

Por su parte en la STS de 3 de febrero de 1999, que citaba como supuestos idénticos los resueltos por la misma Sala en Sentencias de 18 de junio de 1998 y de 17 de diciembre de 1998, exponíamos que «la falta de publicación de un Plan de Urbanismo no le hace inválido, sino ineficaz. El artículo 45 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo (actual artículo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), es muy claro al respecto, pues prescribe que los actos administrativos son válidos desde la fecha en que se dictan, si bien su eficacia quedará demorada cuando está supeditada [...] a su publicación. Se trata, en consecuencia, de conceptos distintos: un acto puede ser válido pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de ésta no significa la invalidez del acto, sino la imposibilidad de ejecutarlo, lo que es distinto. En el caso presente, la falta de publicación del Plan impedirá que la Administración lo imponga a los particulares (los cuales, en su caso podrán impugnar el acto de aplicación basándose precisamente en la falta de publicación del Plan), pero no producirá su invalidez.

Por lo demás, ninguna disposición obliga a que la publicación se ordene en la misma norma o acto que ha de ser publicado.

El problema no varía en absoluto si consideramos el Plan urbanístico como una disposición de carácter general y no como un acto administrativo, ya que del artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (a la sazón vigente) se deduce que la falta de publicación de las disposiciones administrativas origina su ineficacia, y no su invalidez, pues tal precepto exige la publicación de las normas sólo «para que produzcan efectos jurídicos de carácter general».

La sentencia de instancia debe por ello ser revocada, ya que aquí la entidad actora no impugna un acto de aplicación del Plan (que, como manifestación de eficacia, precisa de la publicación de éste) sino que impugna el Plan mismo que, repetimos, para ser simplemente válido no necesita de su publicación. La conclusión contraria, aceptada por la Sala de instancia, viola los preceptos citados en el motivo de casación».

En la STS de 21 de junio de 2000 que «en consecuencia, la modificación contenía una variación de las previsiones normativas del Plan originario, y su naturaleza era la misma que la del Plan que modificaba, a saber, la de una norma urbanística, necesitada por ello de la publicación oportuna, que en el caso concreto no tuvo lugar; y acertó la Sala de instancia al anular un acto derivado de un Plan que, en cuanto no publicado, puede ser válido (sentencias de este Tribunal de 17 de diciembre de 1998, 3 de febrero de 1999, 17 de diciembre de 1998, 21 de enero de 1999, entre otras), pero es ineficaz, inhábil para servir de soporte a actos derivados como el aquí recurrido».

Por su parte, en la STS de 20 de febrero de 2001 que «obvias razones de seguridad jurídica, conectada oportunamente al principio de publicidad de las normas en el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental, impiden acoger este planteamiento. Asiste la razón al Ayuntamiento recurrente cuando afirma que la norma no publicada puede ser válida aunque todavía no sea, desde luego, eficaz ni oponible en forma alguna a los administrados en un Estado de Derecho. Ese es el caso de las normas de planeamiento (sentencias de 21 de junio de 2000, 3 de febrero de 1999 y 17 de diciembre de 1998, entre otras muchas). Admitir que se aprueben y cobren existencia actos subordinados a dichas normas implica necesariamente dotar de eficacia a normas aún no publicadas: aprobar un acto subordinado a ella constituye, en definitiva, una forma de ejecución de la norma no publicada. Dicha posibilidad no puede ser admitida. Por eso la sentencia de esta Sección de 21 de junio de 2000 dijo que un Plan no publicado puede ser válido, pero es ineficaz y por ello resulta inhábil para servir de soporte a actos derivados de él».

En la STS de 20 de marzo de 2002 dijimos que «es claro que las normas aprobadas y no publicadas son válidas pero todavía ineficaces, al cumplir la publicación formal la función de "condicio iuris" de la eficacia de las mismas, según la concepción dominante en la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 30 de junio de 2000 y 7 de diciembre de 2001). Admitir esta consideración no sirve, sin embargo, para enervar la razón del fallo de la sentencia recurrida ya que el mismo solo se pronuncia sobre las antedichas normas subsidiarias, impugnadas únicamente en forma indirecta en la instancia, como ya hemos dicho, en lo que las mismas afectan a los proyectos de reparcelación y urbanización impugnados en forma directa en el proceso. Y es claro que a diferencia de las normas, ineficaces por no publicadas, los instrumentos que debían ampararse en ellas han sido correctamente anulados, al carecer de norma superior de cobertura. Así lo hemos razonado, al enjuiciar casos similares, en las sentencias de 20 de febrero de 2001 y 21 de junio de 2000. Dijimos que obvias razones de seguridad jurídica, conectada oportunamente al principio de publicidad de las normas consagrado en el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental, impiden admitir en nuestro Estado de Derecho que se aprueben y cobren existencia actos subordinados a normas no publicadas. Admitir tal posibilidad implicaría necesariamente dotar de eficacia a dichas normas, ya que aprobar un acto subordinado a ellas constituye, en definitiva, una forma de ejecución de las normas no publicadas. Dicha posibilidad no puede ser admitida. Un plan, o normas subsidiarias de planeamiento que hacen sus veces, no publicados pueden ser válidos pero son ineficaces y, por ello, inhábiles para servir de soporte a actos derivados de ellos».

A su vez, por último, en la STS de 10 de octubre de 2002 reiteramos que «esta Sala ha declarado repetidamente que los planes urbanísticos no entran en vigor hasta la íntegra publicación de sus normas en el Boletín Oficial correspondiente y que en tanto no se produzca esa publicación, y transcurra el plazo establecido para su entrada en vigor, no cabe aprobar actos de desarrollo (sentencias de 3 de diciembre y 12 de noviembre de 2001 y 8 de julio de 1999, entre otras), Por todo ello, el presente recurso de casación pudiera haber sido inadmitido por esta causa y en el momento procesal en que nos encontramos procede su desestimación».

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.