STS, 2 de Abril de 2007

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 3 de junio de 2003, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 1366 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso - administrativo interpuesto por URBANIZADORA VALDENEGRALES, S.A., URBANIZADORA ESTE OESTE, S.A., LAS PLATAS DE ARAVACA,S.A." y de DOÑA Juana, contra el acuerdo de aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 17 de abril de 1997, en lo que se refiere al punto b) del apartado segundo B), por el que se desclasifica como suelo urbanizable no programado el Sector 04.13 del Plan General de Madrid, y se ordena que se clasifique como no urbanizable o como sistema general de espacios libres, sin hacer expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «A la hora de dar respuesta a la cuestión sometida al estudio y decisión de este órgano jurisdiccional, conviene recordar el itinerario de las actuaciones administrativas seguidas respecto a las determinaciones del ámbito que denominaremos Aravaca - Mina del Cazador. Pues bien, con fecha 13 de junio de 1.996 el Ayuntamiento de Madrid suscribió con los demandantes el texto inicial de un convenio urbanístico del sector de suelo urbanizable programado UZP 2.05, Aravaca- Mina del Cazador, con una superficie de 371.000 m2, en el que se contenían los compromisos de gestión de acuerdo con las determinaciones de ordenación fijadas en el Plan previamente sometido a información pública. En el acuerdo de aprobación provisional, no obstante, se dejó sin efecto la aprobación inicial del convenio urbanístico y se modifica la clasificación, quedando como suelo urbanizable no programado, identificado con las siglas UNP 04.13. En la ficha del mismo se establecieron los siguientes objetivos: establecimiento de un área de crecimiento de suelos residenciales, en torno a la vía de las Dos Castillas y el ferrocarril de cercanías, que culmine los desarrollos existentes en su entorno; creación de un área de reserva para el establecimiento de una estación de ferrocarril de cercanías que sirva para el apoyo a la movilidad de la zona; establecimiento de relaciones con las áreas situadas al norte del ferrocarril, mediante la potenciación de la carretera de Húmera; generación de un área de protección y transición del área de concentración a la Casa de Campo. En el apartado Segundo. B). b del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1.997, se aplaza la aprobación definitiva de la aprobación del Plan General en el ámbito UNP 04.13, Aravaca-La Mina del Cazador, al objeto de sus clasificación como suelo no urbanizable o como sistema general de espacios libres. Como consecuencia de lo anterior, el Ayuntamiento procedió a formular un expediente para dar cumplimiento a las condiciones de aplazamiento del Plan en el ámbito UNP 04-13 Aravaca-Mina del Cazador con una propuesta de ordenación que clasifica el citado ámbito como suelo no urbanizable, aprobada por el pleno el 31 de octubre de 1.997, que mereció la aprobación definitiva, tras los informes favorables, por acuerdo del Consejo de Gobierno el 8 de enero de 1.998 (publicado en el BOCM de 10 de febrero de 1.998).

También declara la sentencia recurrida en su fundamento jurídico tercer que: «Como todos sabemos, sobre el problema que nos ocupa, a partir de la STS 4- 3-88, la jurisprudencia da una interpretación evolutiva al art. 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, como consecuencia del principio de autonomía municipal que ha determinado un nuevo entendimiento de aquél en virtud del principio de interpretación conforme a la Constitución, art. 5.1 . LOPJ, principio éste que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución. La nueva doctrina se reitera entre otras muchas en las STS 14-3-88, 22-12-90, 30-1-91, 12-2-91, 25-2-92, etc. Las bases constitucionales de la nueva interpretación son las siguientes: el urbanismo como materia de titularidad compartida entre los municipios y las CCAA, el respeto a la autonomía municipal en el círculo de sus intereses, y, recíprocamente, la prevalencia de los intereses supralocales sobre los estrictamente municipales. Respetuosa con lo anterior, la propia Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, en su exposición de motivos, al concretar sus contenidos, incluye la clarificación legal tomando pie y de conformidad con la jurisprudencia contenciosoadministrativa recaída en esta materia del contenido y el alcance de la competencia autonómica de aprobación definitiva del planeamiento municipal, con la doble finalidad de acotar la intervención autonómica y de incrementar la seguridad jurídica en punto a los papeles respectivos de la instancia municipal y la autonómica en el proceso de planificación urbanística, y en el art. 48 delimita específicamente el alcance de la intervención de la Comunidad, autoafirmando, como competencia de ésta, la definición sustantiva de la ordenación adoptada por el instrumento de planeamiento, desde la perspectiva de los intereses supralocales que es propia a la Comunidad y aceptando, corrigiendo, modificando o sustituyendo, en lo estrictamente necesario, la establecida en la fase municipal del procedimiento, entre otros aspectos en los relativos a la clasificación del suelo y las previsiones globales de usos e intensidades en las clases de suelo urbano y urbanizable, a fin de garantizar la adecuación de la misma a las demandas previsibles de ocupación y utilización del suelo para cualesquiera usos y a su distribución regional así como la protección de los valores medioambientales, naturales y del patrimonio histórico. Y en lo que aquí interesa, enunciado de modo negativo lo que acaba de señalarse, puede decirse que no son susceptibles de control por la Comunidad Autónoma todos aquellos aspectos discrecionales del Plan, con determinaciones que no incidan en materias de interés supralocal y aquí reside, precisamente, el problema crucial de la litis, es decir, disolver el problema de si estamos en presencia de intereses locales o supralocales. Pasando de esa órbita general a las particularidades del caso, resulta elocuente señalar que el informe de la Dirección General de Educación y Prevención Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional, emitido en la fase de aprobación definitiva, analizaba el efecto ambiental de las previsiones del Plan en la totalidad del término municipal, incluyendo las relativas a Aravaca-Mina del Cazador, indicando que se trata de terrenos que, aunque carentes de relevante valor ambiental intrínseco, representan una importante reserva de suelo para contribuir a la posible ampliación de la Casa de Campo, por su potencial para ello, existencia de conexiones lúdicas, y función de suelo amortiguador de las presiones urbanas que se ciernen sobre este espacio natural, a pesar de situarse al otro lado de la M-503. Su incorporación al proceso urbanizador prevista en el Plan General, se señala en el informe, se estima desaconsejable desde criterios ambientales, por lo que se propone la obtención de este suelo para Sistemas Generales de espacios libres, o en su caso, el mantenimiento del mismo como suelo no urbanizable, sujeto al adecuado nivel de protección. En esa misma línea, el informe de la Dirección General de Planificación Urbanística y Concertación señalaba que el desarrollo urbanístico de la zona oeste, en la que se incluye el ámbito UNP 04.13 Aravaca-Mina del Cazador, afectaba a suelos que son un elemento fundamental ambiental de la estructura del sistema de espacios libres del oeste de la Comunidad y de acuerdo con el informe, a que antes se ha hecho mención, de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional, proponía que este ámbito debía quedar aplazado al objeto bien de su clasificación como suelo no urbanizable o bien para su calificación como Sistema General de Espacios Libres." La Comisión de Urbanismo de Madrid emitió informe en el sentido de que por el Consejo de Gobierno se procediese a la Aprobación definitiva del Plan General a excepción de determinados ámbitos y condiciones. La protección de los valores medioambientales se erigieron en clave de decisión del acuerdo en el extremo cuestionado, y ellos constituyen, según el art. 48, apartado B, punto b) de la Ley de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, aspectos de proyección supralocal insitos en las competencias de la Comunidad Autónoma, por lo que el reproche de la demanda no puede compartirse, además de que, a decir verdad, tratándose el presente de un recurso directo contra el acuerdo de aprobación definitiva, y no contra actos de aplicación singular del mismo, y pretendiéndose la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas, la nueva ordenación a que se ha hecho mención constituye una especie de derogación sobrevenida que priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real al haber desaparecido su objeto. Con todo, para agotar el examen de la temática litigiosa, con ser cierto que toda revisión o modificación de un planeamiento determinado requiere su correspondiente motivación, que puede llegar a ser especialmente intensa y relevante cuando así lo requieran las concretas circunstancias concurrentes, en el caso enjuiciado, al tratarse de una revisión de un planeamiento con un abundantísimo número de decisiones, es perfectamente posible la motivación in aliunde admitida de forma genérica y que aquí se concreta en los informes emitidos en la fase de tramitación del procedimiento ante la Comunidad autónoma. Así pues, cuanto se viene razonando conduce a la desestimación del recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de las entidades demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de fecha 1 de septiembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Letrado de dicha Comunidad Autónoma, y, como recurrentes, las entidades mercantiles Urbanizadora Valdenegrales S.A., Urbanizadora Este-Oeste S.A. y Las Platas de Aravaca S.A., representadas por el Procurador Don Luis Pozas Osset, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en tres motivos, todos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 1.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, en relación con los artículos 140 de la Constitución y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia de esta Sala de fecha 21 de febrero de 1994, según la cual el control de la Comunidad Autónoma, al tiempo de la aprobación definitiva del planeamientos municipal, sólo puede afectar a los aspectos reglados y a los discrecionales que sean de interés supralocal, habiendo entendido erróneamente la Sala de instancia que en este caso hay valores medioambientales de interés supramunicipal que justifican la intervención de la Administración de la Comunidad Autónoma a fín de reclasificar como no urbanizable o de espacios libres el suelo que el Ayuntamiento en la aprobación provisional había clasificado como urbanizable no programado, ya que el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid contempla la Casa de Campo como un espacio urbano ajardinado, incluido en el Catálogo de Parques Históricos y Jardines de Interés, dentro de la categoría de Parque Histórico como espacio protegido, conteniéndose su ordenación en un Plan Especial de Protección específico, mientras que el suelo reclasificado, según los informes emitidos por la Dirección General de Educación y Prevención Ambiental y por la Dirección General de Urbanismo y de Planificación Regional, es un terreno carente de relevante valor ambiental intrínseco, sin que se pueda considerar como elemento fundamental de la estructura del sistema de espacios libres del oeste de la Comunidad de Madrid, porque en esa orientación existen otros municipios, y, en consecuencia, no concurren los requisitos legal y jurisprudencialmente establecidos para justificar la invasión del ámbito competencial del Ayuntamiento de Madrid; el segundo por vulnerar la Sala sentenciadora lo dispuesto en los artículos 54.1 a), c) y f) y 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida en la Sentencia de esta Sala de 8 de junio de 1992, porque, al carecer de motivación el acuerdo recurrido, resulta imposible su control judicial, limitándose aquél a fijar la clasificación del suelo como no urbanizable o como sistema general de espacios libres sin recoger siquiera los informes recabados a tal fín; y el tercero al haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 12.1 de la Ley 30/1992, por haber hecho dejación de sus funciones el Ayuntamiento de Madrid, al no mantener su competencia para clasificar el suelo en cuestión tal y como lo había clasificado en su aprobación provisional, pero tal renuncia competencial no impide que las demandantes estén legitimadas para impugnar la aprobación definitiva de la Administración de la Comunidad de Madrid, en la que se reclasifica el suelo como no urbanizable o como sistema general de espacios libres, y ello tanto en virtud del ejercicio de la acción pública como por resultar perjudicadas con la indicada reclasificación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y que se dicte otra anulatoria del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 17 de abril de 1997, en lo que se refiere al punto b) del apartado segundo B), por el que se desclasifica como suelo urbanizable no programado el Sector 04.13 del Plan General de Madrid, y se ordena su clasificación como no urbanizable o como sistema general de espacios libres, declarando el mantenimiento de la ordenación y condiciones particulares establecidas por el acuerdo de aprobación provisional del Ayuntamiento de Madrid.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido con fecha 29 de abril de 2005, aduciendo que ni el acuerdo administrativo recurrido ni la sentencia dictada por la Sala de instancia conculcan el principio de autonomía local, dado que la Comunidad Autónoma tiene potestad para ejercer el control de oportunidad del planeamiento cuando el interés supralocal de sus determinaciones sea predominante, y en el caso enjuiciado el propio Ayuntamiento, previo informe de sus servicios técnicos, decidió rectificar la documentación del Plan General en los términos sugeridos por la Comunidad Autónoma de Madrid, por lo que no se lesionó el principio de autonomía municipal regulado en los artículos 137 y 140 de la Constitución ni el principio de legalidad, mientras que la motivación del acuerdo impugnado se deduce de los informes sectoriales en los que se basa, que obran en el expediente administrativo, sin que el cambio de clasificación del suelo haya representado en este caso variación sustancial del modelo territorial, que hubiera requerido nueva información pública, y sin que se haya producido una renuncia competencial por parte del Ayuntamiento, pues en acuerdo plenario decidió aprobar las rectificaciones propuestas por sus servicios técnicos siguiendo las sugerencias de la Comunidad de Madrid, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de costas a las recurrentes.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 4 de mayo de 2005, aduciendo que no se ha conculcado la autonomía municipal en el ámbito urbanístico ni el acuerdo impugnado es inmotivado porque, según los informes de los organismos en que se basa, los terrenos en cuestión constituyen un elemento fundamental ambiental de la estructura oeste de la Comunidad de Madrid, confundiendo las recurrentes el interés supralocal, que justifica la decisión autonómica de planeamiento, con el ámbito en que los terrenos están situados, ya que dicho interés puede existir en terrenos de un solo municipio, teniendo como finalidad garantizar una coordinación de la actuación local con las soluciones exigibles por razones de coherencia con el obrar de otras Administraciones territoriales y de inserción del modelo local propuesto con otros modelos de mayor ámbito, debiendo la Administración motivar la opción discrecional elegida de forma genérica con explicación de las razones de hecho y de derecho que le llevan a adoptar la decisión, y en el caso enjuiciado tanto en la Memoria del Plan como en los diversos informes medioambientales, obrantes en los autos, se contemplan las causas y razones que justifican la decisión adoptada, de manera que es acorde con el ordenamiento jurídico la clasificación del suelo en cuestión como no urbanizable o como sistema general de espacios libres, y mientras las recurrentes esgrimen la defensa de la autonomía local, lo cierto es que el propio Ayuntamiento asume como propios los condicionamientos autonómicos, terminando con la súplica de que se tenga por formulada oposición al recurso de casación y se dicte sentencia declarando ajustada a Derecho la resolución recurrida.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuy fín se fijó para votación y fallo el día 20 de marzo de 2007, en que tuvo lugar con observancia en sus tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Invirtiendo el orden en que se esgrimen los motivos de casación, a fín de comenzar su análisis por el tercero, se asegura por la representación procesal de las recurrentes que la sentencia recurrida ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común porque, a pesar de que la competencia es irrenunciable, el Ayuntamiento de Madrid no ha impugnado el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid con el fin de mantener la clasificación del suelo contenida en el acuerdo municipal por el que se aprobó provisionalmente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, lo que no impide a los interesados ejercitar las acciones procedentes frente a las injerencias de la Administración autonómica.

En cuanto a lo último, la Sala de instancia no ha negado a los demandantes legitimación para ejercitar la acción de nulidad de la determinación del Plan General de Ordenación urbana de Madrid, que clasifica como no urbanizable el suelo en cuestión, sino que, por el contrario, ha procedido a examinar el conflicto planteado y concretamente si los intereses supralocales justificaban el cambio de clasificación del suelo sugerido por la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid.

El que el Ayuntamiento, después de recabar informe a sus servicios técnicos, aceptase la sugerencia de la Administración autonómica sobre la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable no implica una renuncia a sus competencias sino, por el contrario, el ejercicio de las mismas mediante la oportuna rectificación decidida por el Pleno municipal, razón por la que el tercer motivo de casación no puede prosperar.

En el segundo motivo de casación se alega que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 54.1. a), c) y f), y 89.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, porque la decisión de reclasificar el suelo como no urbanizable carece de motivación, conculcando con ello también la doctrina jurisprudencial relativa a la necesidad de motivar el ejercicio de potestades discrecionales.

Este motivo de casación también debe ser desestimado porque, como se declara por el Tribunal a quo en el último párrafo del fundamento jurídico tercero de su sentencia, es admisible la motivación in aliunde,que en este caso se concreta en los informes emitidos por la Dirección General de Educación y Prevención Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional y por la Dirección General de Planificación Urbanística y Concertación, cuyo contenido se recoge en el propio fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra.

Igual suerte debe correr el primer motivo de casación, en el que se invoca como infringido el artículo 1.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, en relación con los artículos 140 de la Constitución y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como la doctrina jurisprudencial recogida en la Sentencia de esta Sala de fecha 21 de febrero de 1994, dado que la Administración autonómica sólo puede controlar los aspectos discrecionales del planeamiento municipal cuando incida en intereses supralocales.

Pues bien, en este caso, según explica con toda exactitud la sentencia recurrida, la determinación aprobada provisionalmente por el Ayuntamiento, que el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid dejó aplazada su aprobación definitiva, afectaba a intereses ambientales no sólo del municipio de Madrid sino a la estructura del sistema de espacios libres de la zona oeste de la Comunidad de Madrid, de modo que no se ha conculcado la autonomía municipal para gestionar los intereses propios ni la doctrina jurisprudencial que avala el control del planeamiento municipal por la Comunidad Autónoma cuando sus determinaciones inciden en aspectos de interés supralocal, como sucede en este caso, y ello sin contar que, como hemos indicado al analizar el motivo tercero de casación, fue el propio Ayuntamiento quien en el Pleno municipal rectificó la clasificación del suelo, asumiendo como propia la sugerencia de la Administración autonómica, razones por las que este primer motivo de casación debe ser desestimado al igual que el segundo y el tercero.

La improcedencia de los tres motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a las tres entidades recurrentes de las costas procesales causadas por terceras e iguales partes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como autoriza el apartado tercero de este mismo precepto, se debe limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de tres mil euros, y a la misma suma por el concepto de representación y defensa de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.