STS, 20 de Mayo de 2003
| Ponente | D. Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2003:3401 |
| Número de Recurso | 5352/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 5352 de 1999, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Letrado de los Servicio Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 24 de marzo de 1999, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 2047 de 1994, sostenido por la representación procesal de Don Carlos Daniel y Don Rafael contra el acuerdo de 5 de mayo de 1994 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes, relativa a la actuación OP/1 "Dehesa Vieja".
En este recurso de casación han comparecido, como recurridos, Don Carlos Daniel y Don Rafael , representados por el Procurador Don Luis Parra Ortum.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 24 de marzo de 1999, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2047 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Luis Parra Ortum, en nombre y representación de D. Carlos Daniel Y D. Rafael , contra el acuerdo de 5 de mayo de 1994 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes, relativa a la actuación OP/1 "Dehesa Vieja", declaramos la nulidad de la citada resolución al no ser ajustada a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «La concurrencia en el planeamiento que se impugna de la última de las causas de nulidad referidas, ha sido ya resuelta por esta Sala, entre otras, en sus Sentencias 1020 y 1.838 de 18 de junio y 24 de noviembre de 1.998 (recursos 1.686/94 y 1.727/94), por lo que, por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación del derecho (arts. 9.3 y 14 de la Constitución), resulta procedente reiterar aquí las consideraciones que al respecto hacíamos en las citadas resoluciones. Así, estimábamos que la Modificación Puntual recurrida no era tal, sino que nos encontrábamos ante una auténtica revisión de un Plan General, máxime si considerábamos dicha Modificación conjuntamente con las Modificaciones Puntuales OP/2 y OP/3, pues resaltábamos que las mismas fueron tramitadas simultáneamente y que las tres Modificaciones Puntuales, OP/1, OP/2 y OP/3 estaban íntimamente ligadas. Para llegar a tal conclusión recordábamos «que el art. 126.4 de la Ley del Suelo de 1992 dispone que: "Se entiende por revisión del planeamiento general la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de su capacidad.....". A su vez, el apartado 5 del citado precepto establece que: "En los demás supuestos, la alteración de las determinaciones del Plan se considerará como modificación del mismo, aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, o impongan la procedencia de revisar la programación del Plan general". Dicho precepto casi reproduce textualmente el concepto de revisión de los planes del art. 156 del Reglamento de Planeamiento y el de Modificación de los Planes del art. 161 del citado Reglamento». Asimismo, señalábamos la conveniencia de recordar la doctrina del Tribunal Supremo sobre la distinción de la revisiones y modificaciones de los Planes que son operaciones por completo diferentes, y así la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1988 señala las siguientes diferencias: "a) en cuanto a la finalidad, que persigue la revisión, un examen total del texto objeto de ella a fin de verificar si el mismo se ajusta a la realidad, mientras que en la modificación se trata de corregir alguno o algunos de los elementos del Plan permaneciendo la subsistencia de éste que no es sustituido por otro como en el caso anterior; b) la revisión no implica necesariamente alteración, pues una vez verificada puede llegarse a la conclusión de que el texto está de acuerdo con la realidad vigente aunque hayan pasado varios o muchos años; por el contrario en la modificación se hace ineludible adecuar la ordenación urbanística a las exigencias de la realidad, todo ello porque el urbanismo no es totalmente estático sino dinámico y operativo; c) en cuanto al procedimiento la revisión se ajustará a los mismos trámites de formación al igual que la modificación, pero aquélla sólo se dará respecto a los Planes Generales y programas de actuación mientras la Modificación puede tener lugar respecto a Planes, Programas, Normas y Ordenanzas; d) el procedimiento complejo arbitrado por el legislador para la elaboración de los Planes es para que sus distintas fases sean algo más que ritos que sólo sirvan para complicar el procedimiento, ya que lógicamente están pensadas para una mayor garantía en la obtención de un final óptimo corrigiendo o mejorando los errores iniciales...". Y en base a ello concluíamos que en "el supuesto que nos ocupa tanto teniendo en cuenta en su conjunto las tres Modificaciones Puntuales, OP/1, OP/2 y OP/3 del Plan General de San Sebastián de los Reyes, como separadamente la aquí impugnada OP/1, suponen una auténtica revisión, y no meras modificaciones, ya que estamos en presencia de una adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, tal y como se deriva tanto de las propias Memorias de las tres actuaciones como del informe pericial que consta en autos, y recogido en el apartado E) del primer Fundamento de Derecho. Así, por ejemplo, en las tres actuaciones se clasifican como urbanizables suelos que estaban previamente clasificados en el Plan General de 1985 como no urbanizable de especial protección; la extensión de suelos previstos como urbanizables en las tres actuaciones es claramente superior a la que proponía como tales la totalidad del Plan de 1985; el porcentaje de incremento de usos para viviendas en las Modificaciones OP/1 y OP/2 es muy superior que las previstas en el Plan General de 1985, ocurriendo lo mismo en relación con el incremento de los usos terciarios en la actuación OP/3...". Es decir, nos encontramos ante unos cambios que afectan al modelo territorial previsto en el Plan General de 1985, por lo que se tenían que haber llevado a cabo a través de una revisión, y no de modificaciones puntuales, como así ha acontecido. Por tanto, tenemos que dar la razón a la parte actora en esta cuestión y anular la Modificación Puntual OP/1 "Dehesa Vieja" del Plan General de San Sebastián de los Reyes».
Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de las Administraciones demandadas, Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes y Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquella accedió por providencia de 16 de junio de 1999, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurrentes, el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, y el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, si bien la Sección Primera de esta Sala sometió a la consideración de las partes la posible inadmisión del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, a lo que ambas recurrentes se opusieron, pero dicha Sección dictó auto, con fecha 18 de junio de 2001, inadmitiendo el recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes y admitiendo a trámite el presentado por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid, que se basa en un solo motivo, al amparo del artículo 88.1 d) de la vigente Ley Jurisdiccional (por error se dice 95.1.4), en el que se achaca al Tribunal "a quo" haber aplicado indebidamente lo dispuesto en los artículos 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 156 del Reglamento de Planeamiento, ya que con la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes no se produjo una alteración de su contenido en relación con la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto, por la aparición de circunstancias sobrevenidas o por agotamiento de la capacidad del Plan, que afectan a la totalidad del mismo, mientras que la modificación se limita, como en el caso enjuiciado, a la alteración de alguna de sus determinaciones, aunque suponga cambios en la clasificación del suelo, de modo que, como establece el artículo 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, cuando la alteración del planeamiento se refiere a aspectos o áreas concretas del Plan ha de entenderse como modificación y no como revisión, y así la alteración del Plan General de San Sebastián de los Reyes afecta única y exclusivamente a una parte de su territorio, en el cual se cambia la clasificación de suelo no urbanizable, que tenía, por la de suelo urbanizable no programado, estableciendo al propio tiempo unos criterios que habrán de ser tenidos en cuenta por el Programa de Actuación Urbanística, estando la modificación plenamente justificada y adoptada en uno del «ius vairandi» que incumbe a la Administración, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare conforme a derecho el acuerdo de modificación 8/93 del Plan General de San Sebastián de los Reyes en el ámbito OP/1 "Dehesa Vieja".
Del escrito de interposición de recurso de casación presentado por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid se dio traslado a la representación procesal de los comparecidos en calidad de recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 10 de mayo de 2002, alegando, que tanto teniendo en cuenta las tres modificaciones puntuales como considerando separadamente la impugnada, resulta evidente que se ha operado una auténtica revisión del planeamiento, como se declara en la sentencia recurrida siguiendo la doctrina jurisprudencial que diferencia las modificaciones del planeamiento de lo que son revisiones del mismo, y en este caso se clasifican como urbanizables suelos que estaban clasificados como de especial protección, con una superficie muy superior a la prevista en el Plan revisado, siendo considerable el incremento del uso residencial, lo que supone un cambio del modelo territorial previsto en el planeamiento alterado, de modo que no se puede considerar como cambios aislados, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme íntegramente la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 8 de mayo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En el único motivo de casación alegado por la representación procesal de la Administración de las Comunidad Autónoma de Madrid se alega que la Sala de instancia ha aplicado indebidamente lo establecido en los artículos 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 156 del Reglamento de Planeamiento, porque la alteración del Plan General del Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes, tanto considerada exclusivamente la modificación puntual aprobada mediante el acuerdo impugnado en este proceso como conjuntamente con las demás modificaciones puntuales, objeto de impugnación en otros procesos, no afecta a la estructura general y orgánica del territorio, configurando un modelo territorial distinto, sino a concretas áreas, en las que se cambia la clasificación del suelo en virtud de la potestad de variar el planeamiento que tiene la Administración, por lo que no se trata, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, de una revisión del planeamiento general sino de modificaciones puntuales del mismo, lo que hace innecesario el trámite de la publicación del avance, como ha señalado la doctrina jurisprudencial.
Este único motivo de casación no puede prosperar porque, independientemente de la incorrecta cita del artículo 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 al haber sido éste declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, las diversas modificaciones aprobadas encubren realmente una alteración del modelo territorial contemplado en el Plan General de Ordenación Urbana, por lo que se debieran respetar los trámite previstos legalmente, como con toda corrección se explica y razona en la sentencia recurrida a partir de la apreciación del dictamen pericial emitido en uno de los procesos en los que se impugna otra de las modificaciones puntuales del Plan, que, contempladas en su conjunto como es lógico, llevan a la conclusión de que se trata de una reestructuración orgánica del territorio con diferente clasificación del suelo, hasta el extremo de que terrenos clasificados en el planeamiento alterado como rústicos de especial protección se reclasifican como urbanizables con una extensión superior a la prevista para éste en el Plan General y con un notable incremento de los usos residenciales y terciarios, lo que debería haberse llevado a cabo, al afectar al modelo territorial, mediante una revisión y no a través de simultáneas modificaciones puntuales, razón por la que el Tribunal "a quo" declaró el acuerdo impugnado contrario a derecho al no haberse cumplido lo dispuesto en el artículo 154.3 del Reglamento de Planeamiento, lo que, a su vez, requería haber respetado también lo establecido en el artículo 125 de dicho Reglamento en cuanto al anuncio y exposición al público del avance, exigible siempre que se pretenda revisar el planeamiento general, como ha declarado esta Sala, entre otras, en su reciente Sentencia de 14 de mayo de 2003 (recurso de casación 2144/99).
La desestimación del motivo de casación invocado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, hasta el límite de dos mil quinientos euros por el concepto de honorarios de abogado de la parte recurrida, dada la actividad desarrollada por éste al oponerse al recurso de casación, como permite el artículo 139.3 de la misma Ley, en relación con su Disposición Transitoria novena.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de ésta.
Que, con desestimación del único motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia pronunciada, con fecha 24 de marzo de 1999, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 2047 de 1994, con imposición a la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid de las costas procesales causadas hasta el límite de dos mil quinientos euros por el concepto de honorarios de abogado de la parte recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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