STS, 5 de Marzo de 2007

En el recurso contencioso-administrativo número 2513/00 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 8 de marzo de 2004, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que, dando respuesta al recurso 2513/2000 interpuesto por D. Alvaro, Dª Marí Juana, Dª Paloma, Dª Mariana, Dª Constanza, D. Roberto, D. Juan Alberto, Dª Lina, Dª Ana, Dª Rosario, en sustitución de su madre fallecida Dª Laura, D. Leonardo, Dª Cristina, D. Jesús Ángel, D. Ildefonso, D. Jose Enrique, D. Benedicto,

D. Ramón, Dª Edurne y Dª María Purificación, representados por la Procuradora de los Tribunales Dª ROSA ALDAY MENDIZABAL, recurso en el que se impugna directamente el Acuerdo de 6 de septiembre de 2000 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Barakaldo, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector Ansio-Ibarreta, con desestimación de las alegaciones efectuadas, e indirectamente el Plan General de Ordenación Urbana de Barakaldo, definitivamente aprobado por la Diputación Foral de Bizkaia el 16 de noviembre de 1999, en relación con el contenido normativo derivado de su Texto Refundido que se publicó en el BOB nº 155, de 14 de agosto de 2000, DEBEMOS: 1º.- Desestimar la impugnación indirecta dirigida contra la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana, 2º.- Estimar parcialmente el recurso directo dirigido contra la aprobación definitiva del Plan Parcial, anulando la determinación que en él se recoge, de establecer como sistema de actuación el de cooperación, por ausencia manifiesta de justificación del sistema elegido, en relación con el sistema de ejecución previsto en el PGOU. 3º.- Desestimar el recurso en relación con las pretensiones ejercitadas en la demanda que excedan del anterior pronunciamiento. 4º.-No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de

D. Alvaro y demás mencionados en el encabezamiento de esta sentencia, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por no aplicación del artículo 62.1.d) de la Ley 30/1992, con infracción de los artículos 54 y 53.2.b) de la Ley del Suelo de 1976 ; 104.3 de la Ley del Suelo de 1992 ; 4 y 6.1 de la Ley 6/98, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones; y 43 y siguientes del Reglamento de Planeamiento, en relación con los artículos 9.2, 23.1 y 24.2 de la Constitución y 85 de la Ley 30/92 .

Por infracción, por no aplicación, de lo establecido en el artículo 13.3 de la Ley del Suelo de 1976 y 58 y 59 del Reglamento de Planeamiento, en relación al artículo 24.2 de la Constitución .

Por aplicación indebida del artículo 8 de la Ley 6/98, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y de la jurisprudencia aplicable, con infracción de las normas sobre valoración de la prueba contenidas en el artículo 1214 del Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil en sus artículos 335, 339, 347 y 348 (sobre valoración del informe pericial), 317, 318 y 319 (sobre el valor de los documentos públicos), 328 y 329 en relación con el 405 (sobre reconocimiento de hechos); y vulneración del artículo 9.3 y 24.1 de la Constitución .

Por infracción del artículo 18 de la Ley 6/98, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en la interpretación que la Sala hace de las obligaciones de los propietarios de costear la urbanización de los Sistemas Generales.

Por infracción del artículo 76 de la Ley del Suelo de 1976, de los artículos 2, 5, 14.1 y 2.f) y

18.7 de la Ley 6/98, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación al artículo 280.1 de la Ley del Suelo de 1992, a la Ley 20/1998 del Pais Vasco, reguladora de los patrimonios públicos de suelo, y al artículo 33.2 de la Constitución . También denuncia vulneración de los artículos 9.2 y 3, 33 y 38 de la Constitución .

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción interpone un sexto motivo de casación, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia por ampliación del objeto de debate, sin ruego de las partes y sin haber sido una cuestión litigiosa en cuanto a la aplicación del aprovechamiento tipo definido en la disposición adicional de la inconstitucional Ley 3/97 del Parlamento Vasco .

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia por la que, casando y anulando la recurrida resuelva que debió estimarse el recurso Contencioso Administrativo interpuesto y así lo estime, con los pronunciamientos que correspondan en los términos en que se planteó el debate y con todo lo que sea inherente y accesorio y de hacerse en Justicia...".

También preparó recurso de casación contra esta sentencia el Procurador Sr. Hernández Casado, en nombre y representación de la mercantil ROLIRKA, S.L., que fue declarado desierto por Auto de esta Sala de fecha 7 de octubre de 2004, al haber transcurrido el término del emplazamiento sin haberlo interpuesto.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BARAKALDO se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que desestime el recurso y confirme en su integridad la resolución recurrida, con imposición de costas a la recurrente".

Mediante Providencia de fecha 11 de diciembre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 9 de enero de 2007, en cuya fecha se iniciaron las sesiones de deliberación, concluyéndose éstas con fecha 21 de febrero del mismo año.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Estimado en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barakaldo de fecha 6 de septiembre de 2000, que aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector de Suelo Urbanizable 01 Ansio-Ibarreta; y anulada así, tan sólo, la determinación en la que se estableció como sistema de actuación el de cooperación; combaten los actores en este recurso de casación el rechazo de sus restantes razones de impugnación, lo que hacen a través de los seis motivos de casación de los que luego habremos de ocuparnos. Pero antes de nada, contestando a la consideración previa que se hace en el escrito de oposición, hemos de decir que no obsta a la admisión del recurso que nos ocupa, ni al examen de los motivos en que se sustenta, esa circunstancia de la anulación de aquel Plan Parcial en el concreto aspecto referido al sistema de actuación en él previsto, fijado a juicio de la Sala de instancia sin justificación y en contradicción con el de compensación establecido en el Plan General. Es así, no obstante la importancia de la determinación anulada, porque su corrección no requiere iniciar de nuevo el procedimiento de elaboración del Plan impugnado ni modificar las determinaciones urbanísticas que los actores siguen combatiendo.

Iniciando ya el examen de los distintos motivos de casación, el primero de ellos denuncia la infracción de los artículos 53.2.b y 54 de la Ley del Suelo de 1976, 104.3 de la de 1992, 4 y 6.1 de la Ley 6/1998 y 43 y siguientes del Reglamento de Planeamiento, en relación con los artículos 9.2, 23.1 y 24.2 de la Constitución y 85 de la Ley 30/1992 . El argumento es, dicho aquí en síntesis, que aquel Plan Parcial contiene un defecto sustancial, cual es la omisión de la relación de propietarios afectados; estos, se añade, deben ser identificados y notificados antes de la aprobación inicial, y personalmente tras ésta, fomentando su participación en el primer caso y su defensa en el segundo; y se matiza a continuación, textualmente, que "lo que fue objeto de debate es precisamente la irregularidad del procedimiento en esta fase de elaboración previa a la aprobación inicial, siendo la cuestión a decidir si cuando en desarrollo del planeamiento un promotor privado presenta un Plan Parcial realizado a su instancia, ha de requerirse previamente a su aprobación inicial un avance que merezca la aprobación municipal y como requisito del mismo la identificación de los propietarios afectados a quienes se notificará para que puedan intervenir en esta fase de sugerencias..., o puede aprobarse sin más inicialmente".

Con trascripción parcial de la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 30 de marzo de 2001, dictada en el recurso de casación número 2779/1996, resalta la Sala de instancia la necesidad de diferenciar, dentro del género de los planes redactados por particulares, el supuesto específico de los que, además, se refieran a urbanizaciones de iniciativa particular o, como decía la Ley del Suelo de 1956, a urbanizaciones privadas; siendo para ese supuesto específico, que no es el de autos, para el que se establece en el artículo 53.2.b) de la Ley del Suelo de 1976 la exigencia de que la documentación del Plan contenga los datos referidos al nombre, apellidos y dirección de los propietarios afectados. Esta razón, junto a la toma en consideración de lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, en los que al regular la tramitación del planeamiento urbanístico nada se dice sobre trámites de obligada observancia anteriores a la aprobación inicial, fue la que llevó a aquella Sala a rechazar el motivo de impugnación que ahora se reproduce en ese primero de casación.

La cuestión a decidir que plantea ese primer motivo de casación no queda resuelta, desde luego, con la sola toma en consideración de esos artículos 6 y siguientes de la citada ley autonómica, pues en ellos no se pretendió construir una regulación acabada, suficiente por sí sola, del procedimiento de elaboración de los instrumentos de planeamiento de desarrollo a los que se refieren, sino sólo o más bien, y tal y como se dice en su exposición de motivos, introducir una reducción considerable de los plazos previstos en la legislación urbanística vigente.

Pero sí se resuelve, y precisamente en el sentido en que lo ha hecho la Sala de instancia, al interpretar armónicamente el conjunto de preceptos que se citan como infringidos en ese primer motivo de casación. No es nada dudoso que en el procedimiento de elaboración de los Planes ha de propiciarse la participación ciudadana, la iniciativa privada y la información de los particulares afectados; ni lo es tampoco que el artículo 54.1 de la Ley del Suelo de 1976, incluido dentro de la Sección dedicada a los Planes redactados por particulares, exige la citación personal para la información pública de los propietarios de los terrenos comprendidos en aquéllos; pero de ello no se sigue el acogimiento del concreto motivo de casación que analizamos. Es así, no sólo porque aquellos objetivos de participación e información se satisfacen en el procedimiento de elaboración de los Planes a través de mecanismos de comunicación que no son, con carácter general, los de la citación personal; y no sólo porque ésta deviene casi inviable, o cuando menos poco acorde con el principio de eficacia cuando el Plan, por su extensión, afecta a numerosísimos ciudadanos; sino, más en concreto y refiriéndonos ya a un supuesto como el enjuiciado, porque el artículo 53.2 de esa Ley del Suelo exige que la documentación del Plan consigne los datos relativos al nombre, apellidos y dirección de los propietarios afectados cuando el Plan se refiera "a urbanizaciones de iniciativa particular", debiendo servir ese precepto, en cuanto inmediatamente anterior al antes citado, para interpretar el exacto sentido de éste, o lo realmente querido por él; también, porque el artículo 64 del Reglamento de Planeamiento, último de los que se incluyen dentro de la Sección dedicada a la documentación de los Planes Parciales, recalca de nuevo que la relación de propietarios afectados, con su nombre, apellidos y dirección, es un dato a incluir en la documentación de los Planes Parciales cuando estos tengan por objeto urbanizaciones de iniciativa particular; asimismo, porque el artículo 139 de ese Reglamento prevé aquella exigencia de citación personal sólo para los Planes Parciales que tengan por objeto urbanizaciones de iniciativa particular; y, en fin, porque el artículo 138.2 del mismo Reglamento ordena que la tramitación de los Planes Parciales se ajuste a las reglas establecidas en los artículos 127 a 130 y 132 a 134 de él, obrando, no en esos preceptos y sí en el artículo 125, la previsión de la exposición al público de los trabajos de elaboración para la posible formulación, antes de la aprobación inicial, de sugerencias u otras alternativas de planeamiento.

El primer motivo de casación debe, por tanto, ser desestimado.

La parte recurrente enlaza con el motivo anterior el segundo de los que formula, en el que se denuncia la infracción de los artículos 13.3 de la Ley del Suelo de 1976 y 58 y 59 del Reglamento de Planeamiento, en relación con el artículo 24.2 de la Constitución . El argumento es, dicho también en síntesis, que el Plan Parcial "carece conscientemente de la información catastral exigida para identificar a los propietarios y las parcelas afectadas, así como una justificación de sus determinaciones". A lo que se añade en los párrafos siguientes que la falta de identificación catastral no es una cuestión intrascendente, ni puede suplirse, como parece aceptar la sentencia recurrida, por un plano parcelario; que su exigencia es un requisito de examen y enjuiciamiento de la estructura de la propiedad del suelo en orden a poder examinar si el proyecto cumple el ordenamiento jurídico o infringe el mismo en el caso de que se haya articulado el Plan Parcial en beneficio precisamente del promotor; que en un supuesto como el presente, en el que va a haber notable diferencia en las fincas resultantes (unas aptas para usos comerciales; otras para viviendas de venta libre; y otras para viviendas protegidas), las dimensiones y ubicación de las mismas resultan trascendentes; y que al faltar el Plano Catastral y la identificación de cada finca con sus propietarios, se propicia la arbitraria posición de las parcelas para uso de vivienda protegida, que "casualmente" van a coincidir con las de los recurrentes.

Cierto es que tanto el artículo 13.3 de la Ley del Suelo de 1976 como el 59 b) del Reglamento de Planeamiento exigen que entre los planos de información que ha de contener un Plan Parcial figure el catastral. Pero es igualmente cierto que, tratándose de un plano de esa naturaleza, lo relevante a la hora de decidir la validez o invalidez del Plan no es tanto la omisión formal del plano en cuestión, sino, más bien, la ausencia o insuficiencia de la información que ha de proporcionar. En este sentido se desenvuelve el razonamiento de la Sala de instancia, alcanzando la conclusión de que la omisión no fue relevante en el caso de autos.

A la vista de los razonamientos que dicha Sala expone y, sobre todo, de los argumentos en que se sustenta el motivo de casación, debemos compartir esa conclusión.

Con arreglo a aquel artículo 59, la información que ha de proporcionar el plano catastral lo es sobre el estado de los terrenos, y más en concreto sobre la estructura de la propiedad del suelo. A su vez, el artículo 2 del Real Decreto 585/1989, de 26 de mayo, por el que se desarrolla la Ley 7/1986, de 24 de enero, en materia de Cartografía Catastral, dispone que ésta "es la documentación gráfica que define, entre otras características que se consideren relevantes, la forma, dimensiones y situación de las diferentes parcelas o fincas que integren el territorio nacional, cualquiera que sea el uso o actividad a que estén dedicadas, constituyendo en su conjunto el soporte gráfico del Catastro"; expresándose en términos similares el artículo 34 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, en el que no hacemos especial hincapié por ser posterior a la fecha de aprobación definitiva del Plan impugnado.

Pues bien, en la sentencia recurrida se analiza con detalle la documentación del Plan Parcial, leyéndose que en los distintos apartados de la Memoria hay, entre otros, los referentes a los usos y edificaciones existentes y a la estructura de la propiedad del suelo; y que entre los planos, un total de 16, el segundo es el topográfico, el cuarto de instalaciones existentes, el quinto el parcelario, el séptimo de calificación y usos pormenorizados, el octavo sobre el régimen de propiedad del suelo, etc., etc. Si a esto añadimos que en el motivo de casación no hay la más mínima indicación de que ese plano parcelario no refleje con exactitud aquello que pide aquel artículo 2, esto es, la forma, dimensiones y situación de las diferentes parcelas; y que la razón o argumento que traslada parece centrarse en la falta de identificación de los propietarios, pese a que el artículo 64 del Reglamento de Planeamiento, según dijimos al analizar el primer motivo, sólo exige que en la documentación conste la relación de propietarios afectados, con su nombre, apellidos y dirección, cuando se trate de Planes Parciales que tengan por objeto urbanizaciones de iniciativa particular, lógica parece la conclusión en la que descansa la decisión de la Sala de instancia: la omisión del plano catastral no privó de la información necesaria y no es, en el caso de autos, un defecto relevante, capaz de provocar la nulidad del Plan Parcial.

El segundo de los motivos de casación debe, por tanto, correr la misma suerte que el anterior.

El tercero de ellos denuncia la infracción de los artículos 8 de la Ley 6/1998 y 78 de la Ley del Suelo de 1976, así como de la jurisprudencia que los interpreta y de las normas sobre valoración de la prueba, con vulneración de los artículos 9.3 y 24.1 de la Constitución . El argumento es, ahora, que el suelo de Ansio debe clasificarse, en atención a su realidad, como urbano.

De tal cuestión se ocupó la Sala de instancia a lo largo del extenso fundamento de derecho sexto de la sentencia recurrida (folios 17 a 23 de la misma), en el que da cuenta de los argumentos de las partes; trascribe párrafos de las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 26 de mayo de 1997, 17 de julio de 1997 y 4 de febrero de 1999 ; expone las conclusiones de la jurisprudencia que considera significativas; y analiza, por último, la situación de los terrenos en litigio. Análisis en el que cabe ver afirmaciones como las siguientes: en la demanda no se hacen precisiones concretas respecto a las distintas parcelas de los recurrentes, que como hemos visto hacen un planteamiento global; debe rechazarse, de forma contundente, que estemos ante un ámbito delimitado en el que pueda operar la consolidación edificatoria a los efectos de la clasificación del suelo como urbano; los servicios, no sólo tienen que existir y ser adecuados en relación con las previsiones de desarrollo en el ámbito, sino lo más importante en este momento es que debe el terreno encontrarse en el ámbito de la denominada malla urbana; podemos concluir que ello no se da en nuestro caso en relación con un sector, el de Ansio-Ibarreta, en relación con una superficie sobre la que incide en torno a los 173.232 m2; la existencia de los servicios propios del suelo urbano en el entorno residencial en el que se encaja el sector no condiciona sin más la clasificación de un ámbito superficial tan extenso; estamos ante un ámbito superficial que ha quedado pendiente de desarrollo urbanístico desde ya antiguo; los recurrentes, incluso, hacen alusión a que fue un suelo en el que en su momento no se promovió por la Administración el desarrollo limitando las actuaciones de los propietarios; estamos ante un suelo, una superficie amplia, que por distintos abatares no ha tenido un desarrollo, sin perjuicio de actuaciones en su entorno y puntuales en su interior. Y análisis que termina diciendo que el suelo no es urbano en cuanto a la consolidación edificatoria y tampoco en cuanto a la existencia de los servicios que determinen la integración del ámbito en la denominada malla urbana.

Es claro, por tanto, que la Sala de instancia no desconoce: el carácter reglado y no discrecional con que ha de actuar la Administración al clasificar un suelo como urbano, o dejar de hacerlo; tampoco, el sentido de las normas jurídicas que establecen las reglas que determinan cuando un suelo es, o no, urbano; ni, en fin, la jurisprudencia que interpretándolas las ha complementado. En consecuencia, la infracción de aquellos artículos 8 de la Ley 6/1998, o 78 de la Ley del Suelo de 1976, de haberse producido, lo será, no directamente, por desconocer lo que ordenan y cual es su interpretación, sino indirectamente, por no haber valorado adecuadamente el conjunto de los elementos de prueba puestos a su disposición y no haber deducido de ellos que la realidad física de los terrenos en cuestión sí es la exigida en esos artículos y en la jurisprudencia que los interpreta y complementa.

Así las cosas, el motivo debe ser desestimado. De entrada, porque la visión que proporcionan, tanto la fotografía aérea obrante al folio 118 del segundo tomo o pieza de los que componen los autos, como los planos que dibujan los límites del sector y lo existente dentro de él, no favorece para nada una conclusión distinta de la alcanzada por la Sala de instancia; como tampoco la favorece la visión que ya tuvo este Tribunal cuando, en la reciente sentencia de fecha 19 de octubre de 2006, dictada en el recurso de casación número 3040 de 2003, analizó la clasificación que debía merecer el suelo sobre el que se alzaba un pabellón industrial señalado con el número 68 de la Avenida de Euskadi, con la que linda, por el Sur-Este, dicho sector, pues apreciamos allí que "los planos aportados con el informe pericial practicado en autos muestran que por la parte trasera del pabellón industrial y de aquellos tres bloques de viviendas no hay nada construido, excepción hecha de algunas casetas, unas pequeñas ruinas, algunos invernaderos, algún semillero, algún muro, pozos, arquetas, etc.; leyéndose en ellos, también, la palabra "zarzal" en un punto sito en línea perpendicular con la trasera del pabellón, pero no inmediato a éste, y la palabra "camino" en uno sito tras el espacio que separa los edificios que hemos identificado como números 60 y 66" (nos remitimos, claro es, a lo que dijimos en aquella sentencia, no sin destacar que en los autos del recurso de casación que ahora resolvemos obran parte de los elementos de prueba que obraban en los autos en que se dictó esa sentencia, y no sin dar por reproducido lo que entonces razonamos, en extenso, sobre la interpretación de la exigencia jurisprudencial de la inserción de los terrenos en la malla urbana, negada para el sector enjuiciado, como hemos visto, en la sentencia aquí recurrida).

Pero con independencia de lo anterior, el motivo de casación que nos ocupa debe ser desestimado; y ello, lisa y llanamente, porque ni el estudio de la sentencia recurrida, ni lo que es más importante, el del propio motivo, pone de relieve que en aquella labor de valoración de la prueba cometiera la Sala de instancia alguna o algunas de las infracciones susceptibles de ser corregidas en este grado jurisdiccional. En concreto y en suma, ese estudio no permite afirmar que esa valoración se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable, infringiendo las reglas de la sana crítica. El motivo de casación no da cuenta con la precisión que sería necesaria de circunstancias, datos o hechos que, de un lado, desdigan con claridad la conclusión de la Sala de instancia; y que, de otro y además, hubieran de tenerse por inequívocamente probados por resultar así del conjunto o de concretos medios de prueba; de estos, tampoco se hace en él un análisis detallado y riguroso, del que pudiera deducirse que su sentido no fue pasado por la Sala de instancia por el tamiz de la sana crítica. En definitiva, traslada el motivo de casación la particular opinión de la parte, parcial como es lógico, y que, por ello, no puede ni debe prevalecer sobre la más objetiva del Tribunal.

El cuarto de los motivos de casación denuncia la infracción del artículo 18 de la Ley 6/1998, en la interpretación que la Sala hace de las obligaciones de los propietarios de costear la urbanización de los Sistemas Generales, pues lo que nunca ha señalado la jurisprudencia ni ha admitido es que la urbanización de los mismos pueda imputarse en exclusiva en su costo a un número concreto de ciudadanos atendiendo a que servirán a la colectividad. El Plan Parcial que se impugna -se dice a continuación- refleja como costo -el mayor de la urbanización- tanto la urbanización de un gran parque urbano que enlazará con Ibarreta para constituir entre ambos casi 150.000 m2 de zona verde y el vial de circunvalación de Barakaldo que no es sino la forma de descongestionar de tráfico la próxima Feria de Muestras (al Sur) y el llamado Megapark (al Norte); ambos servicios en tanto servirán a toda la población constituyen un sistema general del Planeamiento. El artículo 18 de la Ley 6/1998 es una trascripción del artículo 84 tres de la Ley del Suelo de 1976, por lo que han de serle de aplicación los mismos criterios jurisprudenciales que en su momento han interpretado y aplicado el mismo.

Argumentos a los que el Ayuntamiento de Barakaldo contesta en su escrito de oposición diciendo, en lo que realmente tiene conexión con el motivo, que aquel artículo 18 no es una mera trascripción del 84.3 de la Ley del Suelo de 1976, ni por tanto le puede ser aplicable la jurisprudencia recaída sobre éste. El precepto ha cambiado y, lógicamente, la interpretación sobre su aplicación ha de ser diferente también.

Sobre esa cuestión, lo razonado por la Sala de instancia en la sentencia recurrida se condensa en lo que expone en el penúltimo párrafo del fundamento de derecho octavo, en el que se lee que aquel artículo 18 incluye dentro de los deberes de los propietarios de suelo urbanizable, tanto la cesión de suelo para dotaciones locales, como para sistemas generales, exigiendo su punto 6 "que los propietarios ejecuten la urbanización del sector ámbito correspondiente sin distinguir entre los sistemas locales y los generales, por lo que en ambos casos los propietarios han de ejecutar la urbanización tanto porque la norma no distingue como por el hecho de la filosofía de la propia Ley 6/1998 consistente en que la urbanización se entregue completa por los interesados a la Administración".

Discrepamos de esta interpretación y debemos, por tanto, estimar este cuarto motivo de casación.

De entrada, porque ninguno de esos dos argumentos que son de ver en el razonamiento que acabamos de transcribir conducen realmente a ella. Así, en lo que se refiere a los deberes de urbanización no vemos reflejada en la Ley 6/1998 una filosofía, una finalidad, un propósito tan amplio o tan carente de límites como el que derivaría del argumento de la Sala de instancia. Si la filosofía de la Ley fuera que la urbanización se entregue completa por los interesados a la Administración, carecería de sentido la previsión del inciso final del número 4 de su artículo 18, conforme al cual, la legislación urbanística autonómica podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan al suelo en que se concreta la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento del sector o ámbito. Y por lo que hace al otro argumento, referido a que la norma no distingue, sólo sería relevante si el concepto jurídico- urbanístico de "obras de urbanización", que es al que se refiere el número 6 del repetido artículo 18, tuviera en sí mismo un sentido tan amplio que obligara a hacer la distinción que la Sala de instancia echa en falta. Pero no lo tiene, pues en nuestro ordenamiento urbanístico ese concepto jurídico de "obras de urbanización" alude tan solo a aquellas cuya finalidad u objeto es, simplemente, dotar a un terreno de los servicios e infraestructuras fijados en el planeamiento o, en su defecto, en la legislación urbanística, para que adquiera la condición de solar (concepto, el dado, que no parece que la Ley 6/1998 olvide o pretenda desconocer, pues en línea con él está lo que expresa la Exposición de Motivos de dicha Ley en el penúltimo párrafo de su apartado 3, y lo que expresa la propia Ley en su artículo 30 ). Pero, como parece claro, la adquisición de esta condición de solar no está supeditada a la urbanización y ejecución de aquello en que consisten los sistemas generales, constituidos por los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio; por lo que, cuando aquel número 6 del artículo 18 se refiere al deber de urbanización, no era necesario, para no atribuirle el sentido que le otorga la Sala de Instancia, que excluyera expresamente la urbanización de los sistemas generales.

Y ya en otro orden de ideas, hay esencialmente tres razones que nos conducen a no compartir la interpretación hecha por la Sala de instancia. Una tiene que ver con los objetivos de política económica que la Ley 6/1998 proclama perseguidos o buscados, pues según resulta de su Exposición de Motivos, uno de ellos, e incluso el más significativo, es poner freno al encarecimiento del producto final plasmado en la edificación, a cuyo fin se arbitran unas modificaciones de los instrumentos de ordenación y de gestión urbanística dirigidas a la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta. Con tal objetivo no parece coherente una interpretación que incremente los deberes de urbanización incluyendo en ellos la realización de las obras requeridas para los sistemas generales; conclusión, ésta, que no se ve desvirtuada por la circunstancia de que el número 2 del artículo 18 incluya entre los deberes de los propietarios de suelo urbanizable el referido a la cesión obligatoria y gratuita del suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al ámbito correspondiente, pues esa gratuidad lo es para la Administración, pero en sí misma, o sin el complemento que le presten otras previsiones sobre el cálculo del aprovechamiento del ámbito, no comporta necesariamente que los propietarios no hayan de percibir el aprovechamiento urbanístico de ese suelo cedido en otro distinto. Otra tiene que ver con el título competencial en cuya virtud el Estado, incidiendo sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en la materia de urbanismo, regula los deberes de los propietarios de las distintas clases de suelo, que lo es, claro está, el que le permite abordar (artículo 149.1.1ª de la Constitución ) la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; y que tiene que ver, también, con el respeto, en todo caso, del principio de equidistribución de beneficios y cargas; pues un incremento de los deberes de urbanización como es ese cuya posibilidad analizamos, comporta cuando menos un riesgo potencial de menoscabo de esa garantía de igualdad y de ese principio de equidistribución, y exigiría, por ello, que en la regulación establecida por el legislador estatal al amparo de aquel título competencial se viera, y se viera con una claridad que no tiene el número 6 del artículo 18, que el espíritu y finalidad de la norma ha sido el de imponer ese incremento. Y la tercera tiene que ver con el sentido constante y uniforme de nuestro ordenamiento urbanístico sobre el alcance del deber de urbanización, pues si el concepto de este deber es el antes dado y si la obligación impuesta a los propietarios de un sector o ámbito de costear o ejecutar las obras de urbanización no alcanzaba a los sistemas generales que estén al servicio de la ciudad entera [ver en este sentido, y por todas, las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 17 de noviembre de 1997, 6 de mayo de 1998, 14 de abril de 2000, 17 de mayo de 2000 o 15 de octubre de 2002, leyéndose en el fundamento de derecho tercero de la segunda de ellas que conforme al artículo 122.1,a) de dicha Ley (la del Suelo de 1976 ), los costes de urbanización que deben ser sufragados por los propietarios son los que por ser de interés para el sector o área de actuación de que se trate están previstos en los planes y proyectos redactados para la urbanización del mismo, no los de implantación de los sistemas generales, que responden a la necesidad de proporcionar los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio (artículo 26 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico ), que producen un beneficio general a la colectividad, difícilmente concretable en sujetos particulares, y que, en consecuencia, han de ser asumidos por la Administración que se haga cargo de su ejecución.], claro parece que una norma cuyo significado fuera el de modificar de modo tan relevante, ampliándolo, aquel sentido constante y uniforme, lo hubiera dicho con la nitidez necesaria, no limitándose a imponer un deber, el de costear o ejecutar la urbanización, cuyo alcance no era más que el que era.

En definitiva, la interpretación de la Ley 6/1998 en el extremo referido al alcance del deber de urbanizar que pesa sobre los propietarios de suelo urbanizable, es la siguiente: no impone como condición básica del ejercicio del derecho de propiedad la de que tales propietarios hayan de costear o ejecutar la urbanización de los sistemas generales más allá de aquello a lo que expresamente se refiere el número 3 de su artículo 18, esto es: más allá de "costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere".

Por ello, siendo así: (1) que en el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación se impugnó indirectamente el Plan General de Ordenación Urbana de Barakaldo, publicado el 14 de agosto de 2000, y directamente el Plan Parcial del Sector de Suelo Urbanizable Ansio-Ibarreta, aprobado por acuerdo de 6 de septiembre del mismo año; (2) que la Sala de instancia afirma en su sentencia que la ficha del Plan General referida a ese Sector exige, en su apartado 6, urbanizar con cargo al Plan Parcial la totalidad de superficies de cesión obligatoria, incluyendo en este concepto, en su apartado 5, las que aparecen vinculadas en la ficha del ámbito, como son, también, los sistemas generales e infraestructuras principales; y (3) que no se niega por la representación procesal del Ayuntamiento de Barakaldo, ni en el escrito de contestación a la demanda, ni en el de conclusiones, ni en el de oposición al recurso de casación, que los deberes de urbanización impuestos a los propietarios del sector se extiendan a elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio que merezcan, por ello, la calificación de sistemas generales, procede acoger aquella pretensión del escrito de demanda en la que se pide la declaración de que "los costos de urbanización de los sistemas generales adscritos al Sector no han de ser a cargo de los propietarios del mismo".

El quinto de los motivos de casación denuncia la infracción de los artículos 76 de la Ley del Suelo de 1976 y 2, 5, 14.1 y 2f, y 18.7 de la Ley 6/1998, en relación con el 280.1 de la Ley del Suelo de 1992, con la Ley 20/1998 de Patrimonios Públicos del País Vasco y con el artículo 33.2 de la Constitución, pues la vinculación del suelo a la edificación de vivienda protegida infringe la legislación general de protección de la propiedad y de igualdad de todos los españoles en los derechos fundamentales. La habilitación que la Ley del Parlamento Vasco 5/1998 abre para que el planeamiento pueda calificar terrenos para la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección no puede suponer -se añade- que mediante la técnica urbanística se vincule a la propiedad a la edificación de esta concreta tipología edificatoria. Este concreto destino de los suelos habilita y legitima en su caso la expropiación, pues es la Administración quien ha de cumplir con la obligación constitucional de en su caso garantizar el acceso a una vivienda digna o de favorecer el acceso a la misma a los desfavorecidos.

Con referencia a esa cuestión, la Sala de instancia transcribió el tenor literal del artículo 2.1 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, y citó el artículo 2 de la Ley, también de esa Comunidad Autónoma, 5/1998, de 6 de marzo ; preceptos de los que dedujo, para un Municipio que, como el de Barakaldo, tiene una población superior a 7.000 habitantes, la imposición legal del deber de que su Plan General de Ordenación Urbana calificara como suelo destinado a la construcción de viviendas sujetas a protección pública la superficie de terreno necesaria para materializar el aprovechamiento mínimo siguiente: tratándose de suelo urbanizable, y para cada uno de los cuatrienios, el 65% del total residencial previsto. Tras ello, trascribió los apartados 2.III.2, 2.IV y 2.V.3 de la Disposición adicional única de la Ley, igualmente de aquella Comunidad, 3/1997, de 25 de abril, para afirmar, en suma, que a través de lo que en ellos se dispone se hace efectiva la identidad de rentabilidad, con independencia del concreto uso que se asiente en un ámbito superficial concreto.

Así las cosas, no es nada difícil comprender que ese quinto motivo de casación ha de ser desestimado. De un lado, porque la decisión de la Sala de instancia tiene su sustento en la normativa propia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cuya eventual infracción es ajena a lo que constituye el objeto de un recurso de casación atribuido al conocimiento de este Tribunal Supremo. Y, de otro, porque el deber impuesto al planificador urbanístico de calificar una parte del suelo con destino a viviendas de protección pública, no infringe la legislación básica estatal si, junto a él, se prevén en las normas que lo impongan los mecanismos adecuados para que ello no menoscabe el principio de justa distribución de beneficios y cargas.

El sexto y último de los motivos de casación, formulado, a diferencia de los anteriores, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la ampliación del objeto de debate, argumentando que la Sala de instancia utiliza, sin que ésta hubiera sido la defensa Municipal, aquella Disposición adicional única de la Ley autonómica 3/1997 para justificar la vinculación del suelo a la edificación de vivienda protegida.

Claro es que el motivo no puede prosperar, pues planteada al Tribunal la cuestión de la legalidad de la calificación de parte del suelo con destino a viviendas de protección pública, y vinculada a ella la posibilidad del menoscabo del principio de equidistribución de beneficios y cargas, podía y debía el órgano judicial analizar todas y cada una de las normas jurídicas que a su juicio sirvieran para responder a aquella cuestión. Al hacerlo así no amplía el objeto del debate, sino que, al contrario, se mueve dentro de él.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Comparto las declaraciones contenidas en los fundamentos jurídicos primero a decimosegundo y decimoséptimo a vigesimosegundo de la sentencia, mientras que disiento de las razones expresadas desde el decimotercero a decimosexto por considerar ajustados a derecho los argumentos expuestos en la sentencia recurrida en orden al deber de los propietarios del ámbito o sector de costear íntegramente su urbanización, incluso la de los sistemas generales adscritos a dicho ámbito.

Es cierto que la jurisprudencia tradicional, al interpretar lo establecido en el artículo 84.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, declaró que el deber de ceder suelo para viales, parques, jardines, zonas deportivas o de recreo, centros culturales y docentes, así como demás servicios públicos, se circunscribía a los que estuviesen al servicio del polígono o unidad de actuación, y otro tanto era predicable de la obligación de costear la urbanización, limitada a la estrictamente necesaria para transformar en urbano el suelo delimitado en el correspondiente polígono, sin que ni las cesiones de terrenos ni los costes de urbanización pudiesen comprender los destinados a sistemas generales al servicio de toda la población.

La justificación de este criterio no era otra que la del respeto al principio de equidistribución de beneficios y cargas, de manera que los propietarios de un polígono o unidad de actuación no tuviesen que soportar la cesión de terrenos o costear la urbanización de infraestructuras o dotaciones que benefician por igual a todos los propietarios del municipio.

Con la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, se introdujeron algunos cambios, entre otros en la clasificación del suelo, al definir como urbanizable, susceptible de transformación, todo aquél que no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, lo que, naturalmente, requiere que el promotor de la indicada transformación ejecute a su costa las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación, o, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general (artículo 18.3 ).

Este deber responde a una causa distinta de la que subyace en los apartados 2 y 6 del propio artículo 18 de la Ley 6/1998 .

En el primero se impone a los propietarios de suelo urbanizable el deber de ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general incluya o adscriba al ámbito correspondiente.

Esta obligación, no prevista con anterioridad en la legislación urbanística, no quebrantará el principio de justa equidistribución de beneficios y cargas siempre que el planeamiento general, al atribuir a un ámbito concreto un sistema general, contemple cesiones equivalentes para los demás sectores o confiera a los propietarios del ámbito gravado con esa carga aprovechamientos compensatorios o bien porque el sistema general adscrito preste un singular y específico servicio a los propietarios de ese ámbito aun cuando sirva también a toda la colectividad.

Será, por consiguiente, la asignación de un sistema general a un concreto sector discutible y rechazable cuando se vulnere el principio rector de equidistribución.

Si la adscripción lo respeta, los propietarios están obligados a ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución del sistema general correctamente asignado a ese ámbito.

El apartado 6 del propio artículo 18 de la Ley 6/1998 impone asimismo a los propietarios del suelo urbanizable el deber de costear o ejecutar la urbanización del sector o ámbito correspondiente, y es en la interpretación de este deber donde reside la diferencia de criterio entre la Sala de instancia y la mayoría de los magistrados de esta Sala de Casación, pues, mientras aquélla entiende que es deber de los propietarios entregar a la Administración la urbanización completa, incluida la de los sistemas generales adscritos al ámbito, mis colegas consideran que ese deber de urbanizar no abarca el coste de la urbanización de los sistemas generales incluídos en el sector de cuya transformación se trata, y es en este concreto aspecto en el que disiento respetuosamente de su parecer para coincidir con el Tribunal "a quo".

Si la adscripción por el planeamiento general de los sistemas generales al ámbito en cuestión es correcta, a mi entender pesa sobre los propietarios el deber de costear toda la urbanización del sector.

No se ha discutido en este caso que la indicada inclusión conculque el principio de equidistribución, pues, si así fuese, se habría cuestionado igualmente el deber de ceder el suelo necesario para su ejecución, limitándose los propietarios recurrentes, por el contrario, a negarse a costear la urbanización del suelo destinado a los sistemas generales adjudicados al ámbito del suelo que tienen que transformar en urbano.

Comparto con la Sala del Tribunal Superior de Justicia la desestimación de esta pretensión porque si los sistemas generales están correcta y justamente adscritos al sector, y esto no se discute, sobre ellos pesa el deber de costear la urbanización de ese suelo que han cedido para ejecutar tales sistemas generales.

Así lo ha entendido el legislador autonómico.

El artículo 18.2 d) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece como deberes de la propiedad en suelo urbano no consolidado, que su artículo 21.1 extiende a los propietarios de suelo urbanizable sectorizado, «costear y, en su caso, ejecutar en las condiciones y los plazos fijados a tal fin y en el contexto del sistema de ejecución establecido al efecto, la totalidad de las obras de urbanización,....», y de forma más explícita en el artículo 95.1, al señalar que «será obligación de los propietarios y/o promotores de cada ámbito de actuación, sector o unidad de ejecución costear y, en su caso, ejecutar la urbanización de todos los suelos destinados por el planeamiento a redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios y que sean objeto de cesión obligatoria. A tales efectos, el deber de urbanizar comprenderá todas las obras señaladas en el artículo 97 de la presente Ley.», previendo en el apartado 2, la eventualidad de que la Administración ejecute directamente las obras de urbanización sobre los correspondientes suelos de cesión sin que ello exima a los propietarios o promotores de la obligación de costear las obras. Este deber se contempla también en los apartados 3.b) y 4.b) del artículo 91 de dicha Ley autonómica.

Es cierto que se ha opinado por alguna doctrina que estos preceptos resultan inconstitucionales por gravar a los propietarios de suelo con unos costes de urbanización no exigidos por la Ley básica estatal 6/1998, de 13 de abril, si bien no me consta que se hayan planteado recursos o cuestiones de inconstitucionalidad relativos a ellos, cuya prosperabilidad sería altamente dudosa, ya que, a mi entender, el mencionado artículo

18.6 de esta Ley estatal, sobre régimen del suelo y valoraciones, impone a los propietarios de suelo urbanizable el deber de costear o ejecutar la urbanización de todo el sector o ámbito correspondiente, incluido el suelo destinado a sistemas generales a él adjudicados, siempre que esta atribución sea correcta por respetar el principio de equidistribución.

La interpretación que propugno tiene apoyo también en el Proyecto de Ley del Suelo, en tramitación parlamentaria.

Su artículo 16.1 c) señala entre los deberes del promotor de la transformación del suelo el de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, redacción más diáfana, en cuanto a este deber, que la contenida en el vigente artículo 18.6 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, contando, además, aquel precepto con un segundo párrafo en el que deja claro que entre las obras de urbanización se entenderán incluidas las de potabilización, suministro y depuración de agua que se requiera conforme a su legislación reguladora. No se alude en la Exposición de Motivos del mencionado Proyecto a que ello suponga una novedad respecto del sistema vigente, lo que demuestra que para sus redactores los propietarios de suelo urbanizable vienen obligados, conforme a la Ley 6/1998, de 13 de abril, a costear todas las obras de urbanización del ámbito o sector, comprendidas, por tanto, las de los sistemas generales adscritos al mismo.

Por las razones expuestas considero que procede declarar no haber lugar al recurso de casación sostenido por la Procuradora Doña Beatriz Ruano Casanova, en nombre y representación de D. Alvaro, Dª Elvira, Dª María Milagros, Dª Mariana, Dª Constanza, D. Roberto y D. Juan Alberto, Dª Ana, Dª Rosario (en sustitución de su madre fallecida Dª Laura y en beneficio de la comunidad hereditaria), D. Leonardo, Dª Cristina, D. Jesús Ángel, D. Ildefonso, D. Jose Enrique y D, Benedicto, D. Ramón y Dª Edurne y Dª María Purificación, contra la sentencia pronunciada, con fecha 8 de marzo de 2004, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo número 2513 de 2000, con imposición a los referidos recurrentes de las costas procesales causadas por partes iguales.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.