STS, 22 de Diciembre de 2005

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 5 de julio de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 3040 de 1998 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Armando, Don Marcos, Doña Cristina, Doña Carmela, Don Jose Daniel, Don Luis Carlos, Don Marcelino, Doña Magdalena, Doña María Esther, Doña Marí Trini, Don Pedro Jesús, Doña María Virtudes, Don Juan Ramón, Don Victor Manuel, Don Benjamín, Don Jose Carlos, Doña Claudia, Doña María Inmaculada, Doña Andrea, Don Julián, Doña Estíbaliz, Doña María Consuelo, Doña Rocío, Doña Carla, Doña Marí Luz, Don Ricardo, Don Luis Andrés, Doña María Teresa, Don Lucio, Doña Diana, Don David, Don Matías, Don Jesús Manuel, Doña María Rosario, Doña Penélope, Doña Consuelo, Doña Natalia, Don Jose Pedro, Don Felipe, Doña Juana, Doña Melisa, Don Ismael, Doña Edurne, Don Esteban, Don Luis Francisco, Don Daniel, Don Carlos Manuel, Don Imanol, Doña Eugenia, Don Bruno, Don Juan, Don Jose Ignacio, Don Miguel Ángel, Don Juan Pablo, Don Carlos Miguel, Doña Esperanza, Don Aurelio, Doña Ariadna, Doña Encarna, Don Gabino, Doña Gema, Doña Mariana, Don Carlos Ramón, Don Inocencio, Don Marco Antonio, Don Tomás, Don Humberto, Don Adolfo, Don Jesús Carlos, Don Jesús, Don Eusebio, Don Rosendo, Doña Marí Juana, Don Juan Carlos, Doña Soledad, Doña Ana, Doña Filomena, Don Ángel Daniel, Doña Lourdes, Doña María Antonieta, Doña Rita, Doña Ángela, Don Cornelio, Don Luis Angel, Doña Antonieta, Don Fermín, Doña Dolores, Doña Mercedes, Doña Plácido, Doña Pilar, Doña María Purificación, Doña Remedios, Doña Aurora, Don Jesús María, Don Lázaro, Don Gregorio, Don Carlos, Don Diego, Don Carlos María, Don Eugenio, Doña María Cristina, Don Eduardo, Doña María Milagros, Doña Cecilia, Doña Lidia, Don Santiago, Doña Lucía, Doña Carina, Don Carlos Francisco, Don Silvio, Don Jose María, Doña Inmaculada y la Asociación de Vecinos de la Punta "LA UNIFICADORA", (de los que han desistido Doña María Antonieta, Don Esteban, Don Luis Francisco, Don Daniel, Don Carlos Manuel, Don Diego y Don Carlos María) contra la resolución de 23-7-98 de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Ampliación de Patrimonio Público del Suelo de la Generalidad Valenciana, por la que se reservan determinados terrenos para el desarrollo de una zona de actividades logísticas (ZAL) al servicio del Puerto de Valencia, en la zona de "La Punta", del término municipal de Valencia, sin condena en costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos recogidos en el fundamento jurídico tercero: «No debe olvidarse que se trata de una delimitación de un área de reserva de terrenos para su incorporación al patrimonio público del suelo de la Generalitat Valenciana, que no modifica la clasificación y calificación urbanística del suelo afectado, dejando para un momento posterior la creación de una relación jurídica-procedimental entre la Administración y los propietarios con ocasión de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística que desarrollen y especifiquen las previsiones urbanísticas del área afectada, en particular mediante el procedimiento de expropiación urbanística. Finalmente, la sentencia de esta Sala 58/02, de 18 de enero , resuelve cualquier duda sobre la posible cuestión de inconstitucionalidad del artículo 99 de la LRAU , afirmando que: "Tampoco parece procedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad respecto de la causa expropiandi del art. 99 de la Ley de la Generalitat Valenciana 6/94, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística puesto que la expropiación realizada cumple las previsiones establecidas en el art. 99 de la LRAU como son las de expropiación de terrenos para atender las necesidades del servicio público en sus respectivas competencias. La finalidad de la expropiación- la construcción de un parque temático- se inscribe en las competencias atribuidas por el Estatuto de Autonomía como la promoción del turismo y el desarrollo regional. La importancia de esta actuación para la economía regional y el desarrollo turístico en la Comunidad Valenciana, que recibirá en su conjunto los beneficios previstos, justifica la intervención de la Administración en beneficio del interés general. Esta es la doctrina que mantiene el Tribunal Constitucional entre otras en la sentencia de 19/12/1986 cuando dice que "la transformación que la idea del Estado social introduce en el concepto del derecho de propiedad privada al asignarle una función social con efectos delimitadores de su contenido... determina una esencial revisión del instituto de la expropiación forzosa, que se convierte, de límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en instrumento dispositivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la Sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente al cual el derecho a la propiedad privada, tan sólo garantiza a su titular, ante el interés general, el contenido económico de su propiedad, produciéndose paralelamente un proceso de extensión de la expropiación forzosa toda clase de derechos o intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales". Teniendo en cuenta la doctrina constitucional expuesta y examinando el expediente administrativo se concluye que la Administración ha adecuado su actuación al ordenamiento jurídico por lo que no cabe oponer nada en este punto respecto a la legalidad del procedimiento, objeto y fin de la expropiación..." ».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 24 de septiembre de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron, como recurridos, el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Don César de Frias Benito, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Valencia, representada por la Letrada de la Generalidad Valenciana, y, como recurrentes, Doña Cristina, Doña Carmela, Don Marcelino, Doña Magdalena, Doña Claudia, Don Julián, Doña Carla, Doña Diana, Don David, Doña María Rosario, Doña Penélope, Don Jose Pedro, Don Felipe, Doña Juana, Don Ismael, Doña Eugenia, Don Carlos Miguel, Doña Esperanza, Don Aurelio, Doña Ariadna, Doña Encarna, Don Gabino, Doña Gema, Don Carlos Ramón, Don Humberto, Don Jesús Carlos, Don Jesús, Doña Marí Juana, Don Juan Carlos, Doña Soledad, Doña Ana, Doña Filomena, Don Ángel Daniel, Doña Lourdes, Doña Rita, Doña Ángela, Don Cornelio, Don Luis Angel, Doña Antonieta, Don Fermín, Doña Dolores, Doña Mercedes, Doña Plácido, Doña Remedios, Doña Aurora, Doña Lidia, Don Carlos Francisco, y la Asociación de Doña Cristina, Doña Carmela, Don Marcelino, Doña Magdalena, Doña Claudia, Don Julián, Doña Carla, Doña Diana, Don David, Doña María Rosario, Doña Penélope, Don Jose Pedro, Don Felipe, Doña Juana, Don Ismael, Doña Eugenia, Don Carlos Miguel, Doña Esperanza, Don Aurelio, Doña Ariadna, Doña Encarna, Don Gabino, Doña Gema, Don Carlos Ramón, Don Humberto, Don Jesús Carlos, Don Jesús, Doña Marí Juana, Don Juan Carlos, Doña Soledad, Doña Ana, Doña Filomena, Don Ángel Daniel, Doña Lourdes, Doña Rita, Doña Ángela, Don Cornelio, Don Luis Angel, Doña Antonieta, Don Fermín, Doña Dolores, Doña Mercedes, Doña Plácido, Doña Remedios, Doña Aurora, Doña Lidia, Don Carlos Francisco, y la Asociación de Vecinos de la Punta "La Unificadora", representados por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el mencionado procurador Don Roberto Granizo Palomeque se basa en dos motivos, el primero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 40.3 de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/98, de 13 de abril , que impide expropiar suelo no urbanizable a valor inicial para después, con modificación del planeamiento, que implique reclasificación de ese suelo, quedarse la Administración con todas las plusvalías derivadas de ello, lo que supone adicional vulneración de los artículos 33 y 47 de la Constitución , que respectivamente sólo permiten la expropiación con precio justo y establecen que la comunidad participará de las plusvalías que genere la acción pública y, por consiguiente, no se quedará con ellas; y el segundo por haberse conculcado por la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 , aplicable ratione temporis, en relación con los artículos 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución , al incurrir la sentencia recurrida en incongruencia omisiva por no haber estudiado ni contestado a la causa de pedir esgrimida en la demanda, relativa a la ilegalidad del Plan Especial objeto del litigio, por vulnerar los artículos 33 y 47 de la Constitución y el artículo 40.3 de la Ley 6/98 del Suelo y Valoraciones , terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a la súplica de la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante auto de fecha 16 de septiembre de 2004 , se dio traslado por copia a la representación procesal de las Administraciones comparecidas como recurridas, lo que llevó a cabo la Letrada de la Generalidad Valenciana con fecha 8 de marzo de 2005, aduciendo que la resolución por la que se delimita un área para ampliación de patrimonio público del suelo no implica en sí misma la expropiación, sino que, posteriormente, cuando se delimite el suelo necesario en base a proyectos concretos de actuación, serán éstos los que pongan en marcha el correspondiente expediente expropiatorio y, en caso de falta de acuerdo con la Administración, se procederá a la fijación del justiprecio, sin que e reclasifique el suelo tras la expropiación sino que, una vez reclasificado el suelo como urbanizable, se iniciarán los expedientes expropiatorios, de modo que el particular no queda privado de las plusvalías, teniendo por objeto el Plan Especial legitimar la expropiación forzosa para el cumplimiento de fines de interés social, no habiendo incurrido la sentencia recurrida en incongruencia por cuanto de su lectura aparece clara la razón que lleva a la Sala a la desestimación del recurso y así en ella se declara que el Plan Especial no determina la clase de suelo que va a ser objeto de expropiación sino exclusivamente su ámbito, ya que dicho suelo, para poder albergar los usos que se pretenden, debería ser objeto de un cambio de clasificación y será después cuando se inicie el procedimiento expropiatorio con la valoración del suelo, estándose entonces a la clasificación que tiene el suelo en ese momento para establecer su valoración, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando la sentencia de instancia con la condena en costas de los recurrentes.

El Procurador representante del Ayuntamiento de Valencia presentó su oposición al recurso de casación con fecha 11 de marzo de 2005, aduciendo que el recurso resulta inadmisible para aquellos recurrentes que no fueron parte en la instancia, constituyendo una argucia alegar la inaplicabilidad de una norma autonómica por entender que la misma infringe normas de derecho estatal, por lo que el primer motivo de casación debe decaer, mientras que el segundo no es atendible al haberse desestimado íntegramente el recurso contencioso-administrativo, lo que supone el rechazo de todos los argumentos empleados por los actores, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación respecto a los que no fueron demandantes en la instancia y se desestime respecto de los demás, confirmando la sentencia recurrida e imponiendo las costas a los recurrentes.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 7 de diciembre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Iniciaremos el examen de los motivos de casación por el segundo, esgrimido al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional , en el que se aduce que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en los artículos 43 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 , aplicable ratione temporis, 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución , al adolecer la sentencia recurrida del vicio de incongruencia omisiva por no haber estudiado ni contestado a la causa de pedir y concretamente en cuanto a la aducida vulneración por el Plan Especial de los artículos 33 y 47 de la Constitución y 40.3 de la Ley 6/98, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .

Este motivo de casación no puede prosperar porque entre los razonamientos contenidos en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, transcritos en el antecedente segundo de esta nuestra, se expresa que el Plan Especial se circunscribe exclusivamente a delimitar «un área de reserva de terrenos para su incorporación al patrimonio público de suelo de la Generalitat Valenciana, que no modifica la clasificación y calificación urbanística del suelo afectado, dejando para un momento posterior la creación de una relación jurídica-procedimental entre la Administración y los propietarios con ocasión de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística que desarrollen y especifiquen las previsiones urbanísticas del área afectada, en particular mediante el procedimiento de expropiación urbanística».

En definitiva, la Sala de instancia viene a dar respuesta a la cuestión planteada por los demandantes en relación con la pérdida de las plusvalías de sus terrenos al ser expropiados y reclasificados después, apropiándose íntegramente la Administración expropiante de las plusvalías derivadas de la mentada reclasificación.

Considera dicha Sala que la aprobación del Plan Especial con la reserva de terrenos destinados a la ampliación del patrimonio público del suelo, a fín de desarrollar una zona de actividades logísticas al servicio del puerto de Valencia, no conlleva la expropiación de esos terrenos con la clasificación que tuviesen, sino que será después, a través de los sucesivos instrumentos de planeamiento y de gestión, cuando se podrá proceder a su expropiación atendiendo, al momento de fijar su justiprecio, a la clasificación y calificación que en esos instrumentos de planeamiento se les hubiese otorgado.

A la alegada vulneración por el Plan Especial de los artículos 33 y 47 de la Constitución da respuesta la Sala sentenciadora en el último párrafo, también transcrito, del aludido fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, al disipar las dudas sobre la posible inconstitucionalidad invocada del artículo 99 de la Ley valenciana 6/1994 , reguladora de la actividad urbanística en la Comunidad Valenciana, de modo que, en cuanto a tal extremo, la sentencia tampoco incurre en incongruencia omisiva por haber dado perfectamente a conocer la ratio decidendi, en contra de lo alegado por los recurrentes, siendo la mejor prueba de ello la articulación del primer motivo de casación, en el que se exterioriza la discrepancia con lo declarado por el Tribunal a quo para justificar la desestimación de la acción ejercitada con base precisamente en esos motivos.

En el primer motivo de casación se alega, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo 40.3 de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/98, de 13 de abril , en cuanto este precepto impide la expropiación de suelo no urbanizable por su valor inicial para después reclasificarlo, quedándose la Administración con todas las plusvalías derivadas de ello, pues, de lo contrario, se vulneraría lo dispuesto en los artículos 33 y 47 de la Constitución .

Al dar respuesta al segundo motivo de casación, hemos apuntado que la reserva de suelo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley autonómica 6/94 reguladora de la actividad urbanística en la Comunidad Valenciana, para ampliar el patrimonio público del suelo, que es lo que permite el Plan Especial aprobado e impugnado en la instancia, no autoriza a la Administración a apropiarse de todas las plusvalías mediante el sistema de expropiar suelo no urbanizable por su valor inicial para después reclasificarlo y obtener así la totalidad del aprovechamiento atribuído en favor del patrimonio público de suelo, pues, de ser así, nacería el derecho de reversión contemplado en el citado artículo 40.3 de la Ley de Régimen de Suelo y Valoraciones 6/98, de 13 de abril .

El aludido Plan Especial de Ampliación del Patrimonio Público del Suelo, aprobado al amparo del artículo 99 de la mencionada Ley valenciana 6/94 , se limita a reservar suelo para el desarrollo de una zona de actividades logísticas al servicio del Puerto de Valencia, y si bien es cierto que tal reserva supone, conforme a dicho precepto, la declaración de utilidad pública y de necesidad de ocupación, que legitima su ulterior expropiación, ello no impide que ésta se sustancie en la pieza de justiprecio con arreglo al valor del suelo atendido su destino.

No obstante, si la Administración procediese en la forma denunciada por los recurrentes, es decir expropiando los terrenos por su valor inicial y después reclasificándolos para apoderarse de todas las plusvalías, nacería el derecho reconocido en el invocado artículo 40.3 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998 .

Consideramos que los recurrentes se han precipitado en el ejercicio de la acción por entender que la Administración actuará en la forma que ellos presumen, y así nos indican que no es necesario esperar a solicitar la reversión cuando la Administración actúe en la forma prohibida por dicho precepto, sino que la propia reserva de terrenos clasificados como rústicos para destinarlos a la ampliación del patrimonio público con el fín de desarrollar una zona de actividades logísticas al servicio del puerto es demostrativa de un modo de operar proscrito en el mencionado artículo 40.3 de la Ley 6/1998 y por los artículos 33 y 47 de la Constitución .

Sin embargo, lo cierto es que el Plan Especial aprobado se ha limitado a reservar suelo con dicho fín, pero aunque tal reserva legitime una ulterior expropiación de ese suelo, ello no conlleva que éste se haya de justipreciar por su valor inicial, dado que para llevar a cabo las actuaciones previstas en el referido Plan Especial puede ser necesaria la aprobación de otros instrumentos de ordenación, que reclasifiquen el suelo antes de proceder a su expropiación, o que, a la vista del propio destino del suelo según el Plan Especial, el justiprecio expropiatorio sea acorde con la nueva calificación que impone el cumplimiento de las finalidades de ese Plan Especial, razones todas que abundan en la desestimación del primero de los motivos de casación alegados.

Por error o inadvertencia la representación procesal del Ayuntamiento, comparecido como recurrido, solicita la inadmisión del recurso de casación respecto de dieciocho personas que no actuaron como demandantes en la instancia, sin reparar en que la inclusión de estas personas en el escrito de interposición del recurso de casación fue un error subsanado por la representación procesal de los recurrentes mediante escrito presentado con fecha 3 de diciembre de 2002, al que esta Sala proveyó en fecha 10 de enero de 2003, razón por la que tal causa de inadmisión debe ser rechazada.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, al ser desestimables ambos motivos alegados, comporta la imposición de las costas procesales causadas por partes iguales a los recurrentes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, en relación con su Disposición Transitoria novena , si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogados de las Administraciones comparecidas como recurridas, a la cifra de tres mil quinientos euros para la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana y de quinientos euros para el Ayuntamiento de Valencia, dada la actividad desplegada por aquéllos al oponerse a dicho recurso de casación.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera .