STS, 13 de Abril de 2007

En el recurso contencioso-administrativo número 4043/99 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 22 de mayo de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO S.A. contra Acuerdo del Ayto. A Coruña de 19-10-98, por el que se aprueba definitivamente el texto refundido del proyecto de revisión y adaptación del Plan general de Ordenación Municipal, desestimándose la alegación nº 887 formulada; sin costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil CEPSA ESTACIONES DE SERVICIO, S.A., interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 67 de la propia Ley que establece que la sentencia debe decidir sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 57 y 94 de la Ley 30/1992, 4.1 .e) de la Ley de Bases de Régimen Local, que consagra el principio de validez y legalidad de los actos administrativos, y 54 de la Ley 30/1992 que establece la necesidad de motivación de los actos administrativos, en relación con el principio de que la Administración no puede ir contra sus propios actos (Sentencias de 3 de mayo de 1985, 7 de mayo y 10 de marzo de 1987 ) y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución .

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 57 y 94 de la Ley 30/1992, 4.1 .e) de la Ley de Bases de Régimen Local, que consagra el principio de validez y legalidad de los actos administrativos, y 54 de la Ley 30/1992 que establece la necesidad de motivación de los actos administrativos, en relación con el artículo 1214 del Código Civil que consagra el principio general de carga de la prueba. Cuarto.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 33 y 106.2 de la Constitución y 139 y concordantes de la Ley 30/1992 .

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...Sentencia casando y anulando la Sentencia recurrida y pronunciando otra más ajustada a derecho en los términos que esta parte tiene interesados, estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo".

La representación procesal de la ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE GALICIA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda e imposición de costas a la recurrente.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LA CORUÑA igualmente se opuso al recurso interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia a medio de la que se rechace el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente".

Mediante Providencia de fecha 14 de febrero de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 28 de marzo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de La Coruña de fecha 19 de octubre de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido de la Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Municipal, alegó la actora en su demanda que es titular de una concesión administrativa que se extiende a ambos márgenes de la Avenida de Arteijo; que dicha concesión, otorgada inicialmente a CAMPSA, se trasmitió luego a ella, autorizándolo así el Ayuntamiento de La Coruña en acuerdo de 21 de junio de 1996; que por providencia de la Alcaldía de fecha 16 de agosto de ese mismo año se sometió a exposición pública el Avance de aquel instrumento de planeamiento; que tanto su aprobación inicial, acordada el 27 de diciembre de 1997, como luego la definitiva, contemplan la instalación de una estación de servicio para suministro de carburantes y comestibles única y exclusivamente en uno solo de los márgenes de dicha Avenida; y, en fin, que la alegación que presentó tras aquella aprobación inicial en contra de esta determinación fue desestimada con el siguiente fundamento: "el equipo redactor propone que se desestime la alegación ya que estudiada la parcela propuesta para ubicar una estación de servicio en el conjunto de la ordenación de la zona, se considera adecuado mantener las determinaciones del Nuevo Plan General sin modificaciones". Tras esas alegaciones argumentó la parte actora que el cambio de criterio sobre las estaciones de servicio a instalar carece de justificación y va contra los propios actos del Ayuntamiento; que el fundamento ofrecido por el equipo redactor no da razón alguna de la decisión, por lo que se infringe el artículo 54 de la Ley 30/1992, que exige la motivación de los actos administrativos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, como son los derivados de aquella concesión; que no es de recibo privar de ésta sin tan siquiera iniciar el correspondiente procedimiento expropiatorio; y que la estación de servicio que indebidamente suprime el Plan se encontraría ubicada en una de las principales vías de salida de la ciudad de La Coruña, con un gran volumen de tráfico, lo que indudablemente aconseja su instalación. Y dedujo finalmente dos pretensiones: una con carácter principal, cual fue la de nulidad de aquel Texto Refundido en cuanto no se ajusta a la concesión ostentada, con declaración de que debe contemplarse la instalación de estaciones de servicio en ambas márgenes de aquella Avenida; y otra con carácter subsidiario, para el caso de que no se accediera a la pretensión principal, cual fue la de indemnización de los daños y perjuicios causados por la privación de la repetida concesión.

Según vamos a razonar, ninguno de los cuatro motivos de casación que se esgrimen frente a la sentencia desestimatoria dictada por la Sala de instancia pueden ser acogidos.

El primero denuncia, con amparo en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del artículo 67 de ésta y, en suma, un vicio de incongruencia omisiva; argumentando para ello que dicha sentencia no entra a resolver, ni sobre la naturaleza y alcance de la concesión, ni sobre la indemnización de daños y perjuicios por la privación de la misma.

No es así, sin embargo. La Sala de instancia afirma en su sentencia que no es el presente proceso el idóneo para resolver sobre la naturaleza y alcance de la concesión; y lo hace porque antes ha dicho que la potestad discrecional del planificador le permite elegir entre las varias soluciones que sean lícitas la que considere más conveniente, "sin que ello pueda verse desvirtuado con mero apoyo en actuaciones convencionales que podrán dar lugar a las consecuencias que les son propias, pero no a desvirtuar la procedencia de una decisión aceptable desde una autónoma consideración urbanística". Y afirma también que "las consecuencias indemnizatorias que pudieran derivar de incumplimientos de convenios o pactos anteriores, o de una relación concesional, habrán de plantearse autónomamente en la correspondiente petición que dé lugar a la tramitación del expediente en el que examinar las cuestiones anudadas a tal ámbito, con la impugnabilidad en vía jurisdiccional de la resultancia de dicho expediente, no siendo el presente proceso sede adecuada para el referido planteamiento cuando precisamente en este litigio se decide desde la perspectiva urbanística, sobre la acomodación a Derecho de la situación de la que podrá partir aquel planteamiento sobre indemnización".

Es decir, la Sala de instancia no deja de tomar en consideración aquellos dos temas a los que se refiere el motivo; ni da para ellos una respuesta caprichosa, irrazonable, ilógica o arbitraria, sino una basada, para el primero, en la conocida regla de la indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional y, para el segundo, en la no menos conocida de la necesidad del acto administrativo previo cuando la indemnización no es consecuencia de la invalidez del acto impugnado en el proceso. Podrá estarse o no de acuerdo con esas razones; pero ello no es ya un problema de incongruencia, ni es por tanto un supuesto de infracción de las normas reguladoras de la sentencia, sino uno de fondo, atacable en casación, no por la vía del artículo 88.1.c), y sí por la del 88.1 .d), denunciando la infracción, no de las normas adjetivas, sino de las normas jurídicas sustantivas o de la jurisprudencia que aquellas razones hayan podido vulnerar.

El segundo de aquellos cuatro motivos de casación, amparado al igual que los restantes en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los artículos 57 y 94 de la Ley 30/1992 y 4.1 .e) de la Ley 7/1985, en cuanto consagran, se dice, el principio de validez y legalidad de los actos administrativos, y la del artículo 54 de la Ley 30/1992, en cuanto establece la necesidad de su motivación; en relación, todo ello, con el principio que prohíbe ir en contra de los propios actos y con el de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El argumento es, en síntesis, que el acuerdo de 21 de junio de 1996 por el que se autoriza la transmisión de la concesión, es un acto administrativo válido y eficaz, que como tal debe respetarse; máxime cuando el Plan General modifica el uso y suprime la concesión sin razón o motivo alguno.

Por lo que hace a la primera parte del motivo, es claro que la Administración urbanística podía, al aprobar la revisión del Plan y cualquiera que fuera el sentido de aquel acuerdo de 21 de junio de 1996, apartarse de él, sin que al hacerlo infringiera, ni las normas jurídicas que pregonan la validez, eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos, ni el principio que prohíbe ir en contra de los propios actos. El examen de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, tanto de la referida al "ius variandi" que compete a aquélla en la ordenación del suelo, para el que ni tan siquiera los derechos adquiridos, ni los convenios que la Administración haya podido concluir, constituyen obstáculos a su ejercicio racional y no arbitrario (sentencias, entre muchas otras, de 30 de abril y 13 de julio de 1990, 3 de abril, 9 de julio, 21 de septiembre, 30 de octubre y 20 de diciembre 1991, 27 de febrero, 28 de abril y 21 de octubre de 1997 y las en ellas citadas), como de la atinente a aquel principio de la "indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional", en la que reiteradamente se afirma que las exigencias del interés público que justifican tales potestades implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados; que las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias, por lo que no resulta admisible una «disposición» de la potestad de planeamiento por vía contractual; o que, cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, la potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración de lo convenido (sentencias, entre otras muchas, de 30 de abril y 13 de julio de 1990, 21 de septiembre y 20 de diciembre de 1991, 13 de febrero, 18 de marzo, 15 de abril y 27 de octubre de 1992, 23 de junio, 19 de julio y 5 de diciembre de 1994, 15 de marzo de 1997, 29 de febrero de 2000 o 7 de octubre de 2002 ), avala lo dicho.

El motivo queda así reducido a su segunda parte. Pero tampoco apreciamos la ausencia de motivación que se denuncia. Ante todo, debemos indicar que el estudio de los elementos de juicio de que disponemos, constituidos tan sólo por los documentos que la parte actora acompañó con su escrito de demanda, no muestra un supuesto de hecho exactamente igual al que la parte expone. Aquel acuerdo de 21 de junio de 1996 no tiene en sí mismo el significado de que en esa fecha la Corporación Municipal siguiera entendiendo que urbanísticamente era necesaria o conveniente la futura instalación de estaciones de servicio en ambas márgenes de la Avenida de Arteijo, sino, más bien y tan sólo, el de su autorización a una transmisión ya operada a favor de la actora, CEPSA, en virtud del proceso de segregación de los activos comerciales de la antigua CAMPSA. No cabe, así, aceptar como punto de partida el argumento, expuesto en la demanda, de que el Ayuntamiento, al tiempo de iniciar los trabajos para la Revisión del Plan, preveía, seguía previendo, aquella instalación en ambas márgenes; según aquellos elementos de juicio, la concesión cuya transmisión se autorizó en ese acuerdo tiene su origen en un convenio urbanístico celebrado en el año 1986, en el que, a cambio de la cesión por CAMPSA de ciertos terrenos, el Ayuntamiento se obligaba a proporcionar diversos emplazamientos en terrenos de titularidad municipal para instalar un mínimo de cinco puntos de venta de carburantes y comestibles; siendo en mayo de 1991 cuando se concretó la localización de algunos de esos puntos en ambas márgenes de la repetida Avenida. Pero además, esos repetidos elementos de juicio muestran que lo que CEPSA solicitó en el curso del procedimiento de elaboración de la Revisión del Plan no fue tanto que los terrenos públicos concretados en el año 1991 siguieran destinándose, no sólo en una y sí en ambas márgenes, a la instalación de las estaciones de servicio, sino, más bien, que el Ayuntamiento concretara el terreno que había de sustituir al de la margen en donde el Plan, ya desde su aprobación inicial, no contemplaba la instalación de tales estaciones. Y muestran incluso que CEPSA ofreció para la instalación una concreta parcela, siendo a partir de aquí cuando cobra sentido el informe del Equipo Redactor trascrito en el primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia. Pese a ser muy escueto, ese informe no deja de decir que se ha estudiado la parcela propuesta para ubicar la estación de servicio, y no deja de decir que se ha estudiado desde el prisma o desde la perspectiva del conjunto de la ordenación de la zona. Hay ahí una motivación de la decisión adoptada; una motivación que se refiere al objeto concreto de la alegación que en el procedimiento de elaboración del Plan había presentado la actora, cual era que la estación de servicio se ubicara en una parcela determinada, elegida u ofrecida por ella; y que invoca una razón urbanística, cual es el conjunto de la ordenación de la zona, para desaconsejar esa concreta solicitud de que en esa parcela se instale una estación de servicio.

En el tercero de los motivos de casación se denuncia la infracción de los mismos preceptos que en el segundo, pero ahora en relación con el artículo 1214 del Código Civil, pues dada la existencia de la concesión, es el Ayuntamiento que decide suprimirla quien debe probar la razón o motivo que exista para ello.

Motivo que tampoco podemos aceptar partiendo, como debemos partir, de las matizaciones que sobre el supuesto de hecho enjuiciado resultan de lo expuesto en el anterior fundamento de derecho. La Revisión de un Plan General de Ordenación Urbana obedece, tal y como enseña el artículo 154.3 del Reglamento de Planeamiento, a la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del Plan. Desde esta perspectiva, nada se nos dice acerca de la disonancia entre esos nuevos criterios y la ordenación urbanística establecida para la Avenida de Arteijo. Pero además, la concreta alegación deducida en el curso del procedimiento de elaboración de la Revisión fue la ya dicha, referida, no tanto al mantenimiento de la calificación y usos de los terrenos de propiedad municipal concretados en el año 1991, sino a la instalación de la estación en una determinada parcela, recibiendo la respuesta que ya sabemos, sin que tampoco se nos diga nada acerca de su irracionalidad, esto es, acerca de que el conjunto de la ordenación de la zona no se oponga en absoluto a aquella instalación en aquella parcela. El desplazamiento de la carga de la prueba hacia la Administración, pretendida en el motivo que examinamos, no surge por el solo hecho de que en la Revisión del Plan no se mantengan los mismos criterios antes existentes acerca del lugar en que deban ser instalados los puntos de venta de carburantes y comestibles; surge una vez que fundadamente se pone en tela de juicio la racionalidad del ejercicio de la potestad discrecional característica del ius variandi.

El cuarto y último de los motivos de casación se limita a denunciar la infracción de los artículos 33 y 106.2 de la Constitución y 139 y concordantes de la Ley 30/1992 ; argumentando que es evidente la obligación del Ayuntamiento de indemnizar los daños y perjuicios derivados de la privación de la concesión, sin que sea necesario para ello iniciar un nuevo procedimiento en vía administrativa.

En esos términos en que se formula, el motivo no puede prosperar, pues la Sala de instancia no niega en su sentencia el hipotético derecho a la indemnización, ni por tanto ha podido infringir aquellos preceptos. Lo que afirma, acertadamente, es que ese hipotético derecho no nace de la nulidad del Plan, sino de su validez, de su eficacia; y que, por ello, no es en el proceso en el que se impugna el Plan, sólo él, o sólo su acuerdo de aprobación definitiva, y no una resolución denegatoria de la indemnización, en el que cabe acoger una pretensión que, como ésta, lo es de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, supeditada, tal y como resulta de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción, a la previa estimación de la pretensión de nulidad o anulabilidad del acto denegatorio de la indemnización. Lo que afirma es, en suma, la inexistencia de este acto previo; cuestión que no es la combatida en el motivo. SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de la Administración de la Xunta de Galicia no podrá exceder de 600 euros, ni de 3.000 el de los del Letrado defensor del Ayuntamiento de La Coruña.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,